党的意志：新中国国家治理体系构建模式的特征

〔摘要〕探讨新中国国家治理问题的前提和基础，应当是首先准确把握和深刻认识其国家治理体系本身的状况，这又需要从其构建情况着手。新中国的国家治理体系是中国共产党根据马克思主义的教導，将其作为开展全盘变革的工具来进行构建的，其设计方案来源于列宁主义的无产阶级专政体系理论，同时党全程负责国家治理体系的构建。新中国国家治理体系的构建全面体现和贯彻了党的意志。正是通过这种独具特色的构建模式，新中国形成了独具特色的党领导国家和社会的一体两翼模式的国家治理体系，党的领导是其本质所在和根本特征。而要深刻认识何以如此，则必须把握其构建模式。

〔关键词〕新中国;国家治理;国家治理体系构建;党的领导;列宁主义

〔中图分类号〕D621 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2020）05-0085-07

自党的十八届三中全会提出国家治理现代化命题以来，关于中国国家治理的问题就备受关注和热议，而十九届四中全会的召开则使这一问题再度升温。

无论其目的指向如何，国家治理都是指国家治理体系运作及其结果的状况，所以探讨一国国家治理问题的前提和基础，就应当首先准确把握和深刻认识其国家治理体系本身的状况，否则一切的有关探讨都可能属于无的放矢和无本之木，既难以掌握国家治理的基本状况，也难以查找国家治理的问题所在，更难以发现国家治理的解决之道。

和自然系统不同的是，国家治理体系并非天然的存在，而是人工构建的产物。因此，要把握和理解一国的国家治理体系，那就最好从其构建情况入手，也就是考察它是怎么构建起来的。根据集体行动组织学的理论，国家治理体系的构建，就是为了把国家治理这种集体行动组织起来从而形成一套组织体系的过程，因而必然要遵循一般的组织法则或逻辑，这就是在一定目标任务的指引下设计和安排分工、协调和控制机制。因此，和所有组织体系的构建一样，国家治理体系的构建也必然包含构建者（谁，什么组织形式，一元还是多元）、构建目的（构建者出于什么需要而构建国家治理体系，并如何结合所处情境去决定国家治理体系所要承担的目标和任务）、构建方案（如何在目标任务的指引下进行分工、协调和控制机制设计）等方面的基本内容。所有这些内容组合起来，并在构建过程中整合起来，就形成一定的构建模式。新中国的国家治理体系究竟是何状况，也需要通过考察其构建模式才能加以准确把握和深刻认识。这就是本文试图解决的问题。

一、新中国国家治理体系的构建者

众所周知，“没有共产党就没有新中国”。这句话既是一个宣示，也是一个事实。它告诉我们，中国共产党就是新中国国家治理体系的构建者，而且是唯一的构建者。之所以如此，是因为党是在独立掌握军队的条件下，通过暴力战争并取得绝对胜利的方式而建立新中国的，所以只可能是按其意志而不可能是别的什么意志来构建国家治理体系。

新中国国家治理体系的构建者是一个政党，如果与前政党政治时代比较来看，这无疑是一个鲜明的特色，因为在那以前政党是闻所未闻的，更不用说政党去构建国家治理体系了。即使到了政党政治时代，由政党去构建国家治理体系也是罕见的。在这个时代，绝大多数政党都是在既定的国家治理体系中去争夺政权（特别是通过竞选途径）和执政治国的，而不是通过构建国家治理体系而执政治国。只是在革命党这种特殊类型的政党出现之后，尤其是在俄共开创了“以党建国”的先例之后，才陆续出现了一些政党构建国家治理体系的案例，但为数也不算多。中国共产党本身就是在俄共（通过共产国际）的直接扶助下建立起来的，并长期受其扶助和指导，所以学习俄共“以党建国”的先例更是顺理成章。

“以党建国”通常意味着国家治理体系的构建者是一元的、唯一的，即国家治理体系按照唯一的构建者意志来进行构建。应当说，不管国家治理体系的构建者是依据何种原则和名义（如族群、地区、阶层、职业、身份等）组织起来的集团，构建者的一元性并不乏先例。例如在我们熟知的中国古代，历朝历代几乎都是某个集团（特别是从军事上）战胜另一个或另一些集团的产物，而那唯一的胜利者集团就成为新朝代的开国者，也就是国家治理体系的构建者。但是近现代以来，从世界各地更为普遍的情况来看，这种一元特征还是比较突兀的。特别是考察那些现代西方国家的构建情况就不难发现，其国家治理体系的构建往往是多元参与的，并没有出现取得压倒性优势的唯一胜利者，从而国家治理体系的构建是多元意志交互作用的产物。这些多元力量可能基于地区、阶层、宗教、职业等多种因素而形成，但没有哪一支力量能够占据绝对优势，成为唯一的国家治理体系构建者。不过在过去党的话语中，这种多元参与的情况通常被说成是具有不彻底性、妥协性和软弱性，而把一元性或唯一性称作革命的彻底性和坚决性，这就足以凸显新中国国家治理体系在构建者方面的特色。

二、新中国国家治理体系的构建目的

中国共产党构建国家治理体系的出发点来源于马克思主义的教导。马克思主义创始人指出，“在资本主义社会和共产主义社会之间，有一个从前者变为后者的革命转变时期。同这个时期相适应的也有一个政治上的过渡时期，这个时期的国家只能是无产阶级的革命专政”〔1〕，“这个专政不过是达到消灭一切阶级和进入无阶级社会的过渡”〔2〕。中国共产党以马克思主义为思想指导，因而根据这个教导，它要建立的新中国本质上就是无产阶级专政的国家，所要构建的国家治理体系则是用来完成无产阶级专政使命的，即消灭资本主义制度，铲除一切私有制，从而消灭一切阶级，为进入无阶级的共产主义社会做准备。进而言之，这种国家治理体系是被当成用以开展经济、社会和文化等全方位变革的工具而进行构建的。对此，毛泽东在1949年发表的《论人民民主专政》一文中就曾明确指出：“我们现在的任务是要强化人民的国家机器，这主要地是指人民的军队、人民的警察和人民的法庭，借以巩固国防和保护人民利益。以此作为条件，使中国有可能在工人阶级和共产党的领导之下稳步地由农业国进到工业国，由新民主主义社会进到社会主义社会和共产主义社会，消灭阶级和实现大同。”〔3〕而新中国建立后在短短的几年时间之内就全面开展起轰轰烈烈的经济、社会和文化改造运动，证明这一构建目的并非空头的宣言。

当然，马克思主义的这一教导只表明了中国共产党人构建国家治理体系的根本目的（最终目的）。而要达到这一目的，还要结合具体的情境（环境形势条件），将其转化为阶段性的具体目标任务才有可能。马克思主义创始人最初设想无产阶级革命发生在最发达的资本主义国家并且是同时发生〔4〕，但现实中最先成功发生无产阶级革命的俄国并不是一个发达的资本主义国家，相反是资本主义尚未充分发展的落后国家。与俄国相比，中国是一个更加落后的农业国，但在俄共及其革命的影响下，中国共产党依旧开展了革命，并最终建立起新中国。在这种条件下，党显然不可能运用国家治理体系来直接开展马克思主义创始人所设想的那种全盘变革。所以在新中国成立初期，中国共产党将建设新民主主义社会作为阶段性的具体目标任务。但是后来，党特别是其高级领导人对环境形势条件的认识发生了重大改变，很快便确定了结束新民主主义实践而进入社会主义社会的目标任务，甚至一度认为可以很快进入共产主义社会，而在遭受挫折之后又认为主要任务是进行阶级斗争。直到“文革”结束后，党重新认识环境形势条件，认为中国尚处于独具特色的极不发达的社会主义初级阶段，从而把目标任务调整为建设中国特色的社会主义。

但不管具体目标任务如何变化，总的来说，中国共产党始终把国家治理体系当成进行全盘变革的工具（其承担的阶段性建设任务不过是为最终实现全盘变革准备条件），像这样具有革命性的构建目的的确少见。在其他时代和地方，构建国家治理体系大多是为了达到某些人的统治目的，所构建起来的国家治理体系本质上是统治体系。比如秦始皇初并天下，认为自己功高盖世，需要改变称号，并认可了臣下的提议，称“皇帝”，说“朕为始皇帝。后世以计数，二世三世至于万世，传之无穷”〔5〕。这就说明，秦始皇之构建秦帝国的国家治理体系，不过是为了确保其千秋万代的永久统治。当然也有一些地方，构建国家治理体系是为了进行公共治理，也就是管理一个社会共同体的公共事务：公益、公害和公正〔6〕。比如美国联邦宪法序言说明了联邦国家治理体系的构建目的：为了形成一个更完善的联盟，确立正义，确保国内安宁，提供共同防务，促进全体福利，并确保我们自己和我们后代的自由福祉。〔7〕这就是说，所构建的国家治理体系是用来维护和巩固这样一个社会共同体：在其中促进全体民众的公益（福利），为全体民众抵御公害（无论是来自国内还是国外的）、保护自由，以及维护全社会的正义。不管是为了统治还是公共治理，这些目的显然都不是革命性的，这就映衬了新中国国家治理体系在构建目的上的特色。

三、新中國国家治理体系的构建方案

作为人工构建的产物，任何国家治理体系都要经过人的构思而形成某种设计方案，其间的差别仅在于设计者、设计方案的来源和依据、设计方案的内容和样式等方面。新中国的国家治理体系虽然是由中国共产党构建起来的，但其提出的设计方案却非原创，而是依据列宁主义的无产阶级专政体系理论而形成的。

我们知道马克思主义创始人明确了无产阶级专政国家成立的目的，甚至也曾为其设计过国家治理体系的构建方案，包括早期的巴黎公式模式〔8〕和晚期的民主共和国模式〔9〕〔10〕。但这些方案并未为列宁所承袭。实际上通过创造性发挥马克思主义创始人提出的共产党理论，列宁提出了无产阶级专政体系的设计方案。

关于共产党，马克思主义创始人只是提到了共产党在无产阶级革命中的作用，即和其他一切无产阶级政党一样，“使无产阶级形成为阶级，推翻资产阶级的统治，由无产阶级夺取政权”，而没有提及共产党跟无产阶级专政国家的关系;甚至他们也没有说共产党在无产阶级革命中发挥的是领导作用，而只是强调共产党“没有任何同整个无产阶级的利益不同的利益”，“不是同其他工人政党相对立的特殊政党”，“共产党人是各国工人政党中最坚决的、始终起推动作用的部分”，“他们胜过其余无产阶级群众的地方在于他们了解无产阶级运动的条件、进程和一般结果”。〔11〕但列宁明显突出了共产党的特殊性，说“党是阶级的先进觉悟阶层，是阶级的先锋队”〔12〕，还明确共产党的作用是领导无产阶级，说“在通常情况下，在多数场合，至少在现代的文明国家内，阶级是由政党来领导的”〔13〕。甚至把这种领导作用从无产阶级革命延伸到无产阶级专政，说“专政是由组织在苏维埃中的无产阶级实现的，而无产阶级是由布尔什维克共产党领导的”〔14〕。在这里，列宁认为无产阶级专政是专政和民主的一体两面：“无产阶级的革命专政是由无产阶级对资产阶级采用暴力手段来获得和维持的政权，是不受任何法律约束的政权”〔15〕，“无产阶级民主对资产阶级剥削者实行镇压……而给劳动者以真正的民主”〔16〕。

正是通过强调共产党的先进性和先锋队性质以及对无产阶级专政的领导作用，列宁就把共产党纳入无产阶级专政国家治理体系的设计方案之中了，并使之成为该体系的核心组成部分。不仅如此，通过解释共产党、工会（及其他群众组织）、无产阶级和国家政权几者的关系，列宁还明确提出了无产阶级专政体系的设计思想。其大意是，虽然无产阶级专政国家的统治阶级当然是无产阶级（联合其他劳动群众），但因为工会组织不是实行强制的国家机关，所以这个阶级不可能由包括其全体的工会组织来实现统治，而只能通过作为无产阶级先锋队的共产党来掌握国家政权和实施统治。另一方面，如果没有工会去吸引、教育、训练、说服广大无产阶级，以及没有其他组织（如合作社）去联系其他劳动群众，那么即使是共产党掌握运用国家政权，无产阶级专政也是无法实施的。这样，工人阶级和其他劳动群众，通过工会、合作社等群众组织发挥类似齿轮的“传动”作用，再通过共产党掌握运用国家政权，就实现了无产阶级专政，从而形成一套完整的无产阶级专政体系。〔17〕

作为无产阶级专政国家的国家治理体系，列宁所设计的无产阶级专政体系明显是由共产党、工会等群众组织和国家政权这三个部分组成的，而三者之间的关系则依靠共产党的领导来维系，也就是共产党通过工会等群众组织的中介作用来领导无产阶级及其盟友，并通过掌握运用国家政权去镇压阶级敌人。正是基于这样的结构，斯大林才说：“例如在我们苏联，在无产阶级专政的国家里，我们的苏维埃组织和其他群众组织，没有党的原则性指示，就不会决定任何一个重要的政治问题或组织问题，——这个事实应当认为是党的领导作用的最高表现。在这个意义上也可以说，无产阶级专政实质上是无产阶级的先锋队的‘专政，是它的党即无产阶级的主要领导力量的‘专政。”〔18〕中国共产党的十六大报告则将此结构明确为“党对国家和社会的领导”。〔19〕

中国共产党的建立本来就是列宁主义输入中国的产物，列宁主义本身也是党的一个指导思想，所以中国共产党人接受列宁主义的教导，按照无产阶级专政体系的设计方案来构建本国的国家治理体系，实属理所当然。当然在此基础上，中国共产党人也有一些发展和创造，集中体现在毛泽东提出的人民民主专政理论中，由此造成新中国国家治理体系在一些组成部分的设计上有所不同。比如由于将无产阶级专政拓展为人民民主专政，所以拓展了社会组织的类型和范围并创造了政协这种协调机制。另外在国家政权方面没有照搬前苏俄/苏联的人民委员会/部长会议制度以及前苏联的联邦制。尽管如此，这些发展创造只是细节的改变，而没有改变整个国家治理体系的基本构架（包括其基本组成和相互关系）——来自于列宁主义的无产阶级专政体系理论。

放眼古今中外，新中国的国家治理体系构建方案实属罕见。在这个体系中，中国共产党作为一个政党，不但是一个基本的组成部分，甚至是核心和主干，此外还包括国家政权和社会组织两个基本组成部分，三者的关系依靠党的领导来维系。这样的构建方案特色显著。要知道全世界从古至今，在绝大多数国家，国家治理体系的构建就是指国家政权体系的构建，而绝不会将社会组织纳入其中，更不会将某个特殊的政党纳入其中。

四、新中国国家治理体系的构建过程

不管国家治理体系的构建者是多元还是一元，也不管出于何種目的而进行构建，都可能会有若干种国家治理体系设计方案出现，这就需要做出选择。最终选定的设计方案也不可能自动实施，而需要有人去组织落实。所有这些都是构建过程中会发生的问题。

在西方古典政治学和实践中，一国政体的设计者、选择者和实施者这几个角色往往被要求分开。在古典政治学中，柏拉图〔20〕、亚里士多德〔21〕直到近代的卢梭〔22〕等人，都曾提到过“立法者（legislator）”这个角色。实际上这就是政体的设计者，负责设计和提出政体构建方案。卢梭特别强调这一立法者角色的特殊性，要求其履行一种超然的功能，既不能是行政职务也不能是主权者，缔造共和国但决不在共和国的组织之内，否则所制定的法律会不可避免地受其个人感情支配而不公正，其个人意见也会损害事业的神圣性。所以卢梭看到古希腊城邦通常是委托异邦人来设计政体，近代早期的一些城市共和国亦如是。〔23〕但在西方现代国家的实践中，这种使用异乡人来设计政体的情况还是十分少见，不过要求设计者、选择者和实施者等角色分开倒是通例。通常的做法是，首先在某些人的提议和号召下组建一个制宪会议之类的临时机构，其成员可以提出若干政体设计方案，然后全体进行商讨，达成妥协或进行修改，总之要做出选择，通过一个最终方案。一旦最终方案通过，制宪会议之类的机构即因任务完成而撤销，所以这样的机构绝不可能将其自身设计到方案之中，从而大概可以做到按卢梭所说的超然地位和态度行事。按照人民主权理论，制宪会议这样的机构只负责设计和制定政体方案而无权决定其生效，所以最终方案通过之后还要交付全民或者能够代表全民的组织形式来批准才能正式生效，当然这就包括最终方案被否定的可能。所以严格说来，真正的选择者是这些行使批准权的国民或其代表。最终方案一旦得到批准生效后即成为一国之宪法，但是宪法所规定的有关组织机构的成立，是按照宪法本身所规定的程序，比如选举或任命来进行的。

由此比较来看，新中国国家治理体系的构建过程颇为特殊。在方案的设计方面，虽然各界人士代表都出席了首届全国政协会议，但政体方案（集中体现在《共同纲领》中）是由中国共产党设计并提出的。该纲领在毛泽东、周恩来的直接领导下，从1948年10月开始起草到1949年9月提交会议审议，其间经历三次起稿和三次命名。其中在政协会议的筹备期间，周恩来主持召开了筹备会第三小组第一次会议，决定委托中国共产党再次起草《共同纲领》的初稿。〔24〕全国政协第一届全体会议召开后，周恩来在大会上作了《关于草拟中国人民政治协商会议共同纲领的经过及其特点的报告》，然后各单位分别讨论《中国人民政治协商会议共同纲领（草案）》。所以可以认为中国共产党就是新中国政体的“立法者”，只不过这个立法者不是超然的，而是将其自身设计到政体方案之中。我们看到，《共同纲领》的序言明确了新中国是人民民主专政的国家，以工人阶级为领导。〔25〕这里虽然没有明确提出中国共产党的领导，但《共同纲领》的制定是以毛泽东的人民民主专政理论为依据的〔26〕，他说：“总结我们的经验，集中到一点，就是工人阶级（经过共产党）领导的以工农联盟为基础的人民民主专政……这就是我们的主要纲领。”〔27〕

在方案的选择方面，政协会议上没有出现另外的政体设计方案，各界人士代表都是围绕中国共产党拟定的《共同纲领》草案开展讨论，最后通过了该纲领并且立即生效。所以《共同纲领》作为新中国事实上的第一部宪法，既是由全国政协来选择的，也是由它来批准生效的。《共同纲领》的序言说“中国人民政治协商会议代表全国人民的意志”，或许这就解释了其行使批准权或者说最终选择权的依据。从政协成员的来源和组成来看，中共中央在统战部制定的《关于召开新的政治协商会议诸问题草案》的基础上，会同其他民主人士商定了新政协参加者的原则，最后确定参加会议的党派代表、区域代表、军队代表、团体代表和特邀代表5个类别、45个单位的代表（含候补代表）和特别邀请人士共662人，其中中共党员约占44%。〔28〕这说明全国政协对《共同纲领》的选择和批准确有民意和共识基础，但毫无疑问中国共产党在其中发挥了主导作用。而党之所以能够发挥主导作用，则由当时军事上的胜利为根本保障。

在方案的实施方面，党的意志也发挥着主导作用。中央和地方国家机关是按照全国政协第一次全体会议（也是唯一的一次全体会议）所通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》《中国人民政治协商会议组织法》《中华人民共和国中央人民政府组织法》（所有这些都基于筹备会提交的草案）来进行组织构建的，其中有选举也有任命。〔29〕不过按照“党管干部”原则〔30〕，这些人选主要是由党来挑选和决定的（经与党外人士协商），并且中共党员在政协中占最大多数，在中央人民政府中也占最大多数〔31〕。所以这些人选的决定体现了党的主导意志，以保证党对国家政权的领导〔32〕。

总之，从新中国国家治理体系的构建过程来看，党不但设计和提出了国家治理体系的构建方案，将自我纳入体系设计之中，而且还主导了方案的选择和实施。换言之，党全程负责了新中国国家治理体系的构建，整个构建过程全面贯彻了党的意志，这是构建过程的最大特色。

五、结论

新中国的国家治理体系是通过一种独具特色的构建模式而建立起来的：其构建者是中国共产党，党将其作为开展全盘变革的工具来进行构建，其设计方案来源于列宁主义的无产阶级专政体系理论，同时党全程负责国家治理体系的构建。很明显，新中国国家治理体系的构建全面体现和贯彻了党的意志。这套体系在构建起来后经历了一些变化，有时甚至是比较大的变化（比如“文革”时期）。但无论什么时候，体系的构建都是党的意志的体现和贯彻，这一点没有发生改变。

通过这一独特的构建模式，新中国形成了一套独特的国家治理体系。笔者的研究表明，新中国的国家治理体系本质上是一种党治体系，具体来说就是党领导国家和社会的一体两翼模式。其中“一体”指的是党（中共），“两翼”分别指的是国家政权和社会组织（分别简称为国家和社会）。党是整个国家治理体系的主体（核心组成部分），因为它在这个体系中的基本功能是决策和组织（此即“党的领导”），不仅决定整个体系的总体和长远目标任务，而且决定具体和阶段的目标任务（日常事務的重大决策），并负责整个体系的组织工作（包括进行任务分工、实施协调和控制，此即“总揽全局，协调各方”）。国家和社会作为该体系的其余两个组成部分，其基本功能是执行党的决策（其中前者执行的决策主要用于处理公共事务或统治事务，后者执行的决策主要用于支持党）和接受相应的组织安排，所以是“两翼”。

如此特别的国家治理体系之形成，直接地说，是因为其构建方案很特殊——来自于列宁主义的无产阶级专政体系理论。而列宁提出这样独特的设计方案，又源自于马克思主义创始人所确定的构建目的，否则无产阶级专政体系的设计就缺乏前提依据。但无论是构建目的还是构建方案，全都有赖于构建者和构建过程才能变成现实。也就是说，如果不是因为中国共产党作为唯一的构建者全程负责整个体系的构建，那么这个设计方案就得不到落实，构建目的也不可能得以实现。

所以从国家治理体系构建的角度来看，新中国国家治理体系之所以独具特色，根本的原因就在于构建者的独特性：它是由中国共产党一手构建的，是党的意志的体现和贯彻，而党又是以马列主义为根本思想指导的。由此我们就理解了，为什么党提出中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，并将其写进宪法。所以，准确把握新中国的国家治理体系，最根本的就是要把握党的领导这一条。而要深刻认识何以如此，则必须通过把握其构建模式才能做到。

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【责任编辑：朱凤霞】