突发性公共事件中政府形象建设的话语策略探究

韩健

【摘 要】对突发性公共事件的应对是应急管理工作的重要组成部分，而在这一具体工作中，往往涉及到政府形象的建设问题。这一特殊语境下的政府形象建设应注意六个方面的定位，分别是高效、诚信、责任、服务、民主、法治。具体的话语策略包括及时发布相关信息并回应公众质疑，实事求是地、全面地发布相关信息，得体地发布相关信息，口径一致地进行話语表达，综合运用传播渠道，认真倾听来自民间的话语表达，完善舆情工作的相关制度。

【关键词】突发性;公共事件;政府形象;话语策略

中图分类号：G209     文献标志码：A              文章编号：1007-0125（2020）25-0204-04

对突发性公共事件的应对是应急管理工作的重要组成部分，而在这一具体工作中，往往涉及到政府形象的建设问题。2016年国务院下发了《国务院办公厅关于在政务公开工作中进一步做好政务舆情回应的通知》，要求对涉及到重大突发性公共事件的政务舆情进行迅速反应、及时发声，最迟也要在24小时内召开专题新闻发布会进行回馈。[1]我国政府对重大突发性公共事件的舆情应对工作作出了明确的时限规定，可见对该问题的重视程度，而舆情引领和回应工作主要是通过话语来实现的。“话语”，指的是所有口头和书面的针对特定受众并赋予某社会产物以意义的活动。[2]本文从话语研究的层面来探讨突发性公共事件中的政府形象建设策略，以期为具体的相关应急管理工作提供参考。

一、政府形象的内涵及特征

（一）政府形象的内涵

政府形象就是公众在特定的条件下对政府由其内在特质所决定的外在表现的总体印象及评价。因此政府的形象主要取决于以下三个要素：政府本身、社会公众以及后者对前者的认知依据和评价手段，而其中的第三个要素就与话语有关，通过话语进行的意义生产与传播作用于政府和公众之间，形成主体之间的互动和沟通，塑造和影响着政府的形象。

（二）政府形象的特征

政府形象具有客观性、主观性、可塑性、易变性、综合性的特征。这里的客观性指的是政府的形象首先取决于其价值理念、政策目标、组织机构、办公人员以及现实行为。这里的主观性指的是政府的形象不仅仅取决于其自身，也取决于其留给公众的印象和公众对其的评价，而这种印象和评价是带有主观性的。这里的可塑性指的是政府的形象可以通过话语等途径来塑造以及重塑，可以通过政府的实际行动去争取良好的口碑。这里的易变性指的是政府的形象取决于一系列的客观和主观因素，而这些因素都不会是一成不变的，因此政府形象的塑造、重塑和维护都是长期的工程，要常抓不懈。这里的综合性指的是政府形象并非是由某个特定的单独的要素构成的，而是多个要素组成的整体，对政府形象的考察要从多个角度出发得出总体性的结论，而不能只观察某一个或某几个要素，这样无法得出全面的、公允的结论。

二、突发性公共事件与政府形象建设的关系

（一）突发性公共事件对政府形象建设的影响

突发性公共事件即突然发生，造成或可能造成严重的社会危害，需要采取应急处置措施以应对的事件。根据起因是否可控，可将其分为“起因主要与不可控的自然因素有关”以及“起因主要与可控的人为因素有关”两种类型。突发性公共事件与政府形象建设之间是一种辩证的关系，可以互相作用。前者对后者的影响主要体现在以下三个方面：

首先，突发性公共事件往往和公众的切身利益紧密相关，常常会造成公众巨大的利益损失，甚至是生命的丧失。政府是社会公共利益的代表者，因此能否及时地、妥善地处理突发性公共事件，维护广大公众的公共利益，就直接影响着政府的形象。政府的权力是由人民赋予的，因此也应当用这份权力为人民谋福祉。在突发性公共事件出现之后，如果政府能够及时妥善地处理，将损失降到最小程度，则其在人民群众心中的地位将会进一步提高，能够树立良好的政府形象;相反地，如果政府在突发性公共事件降临之际，漠视公众利益，或是没能够较好地对公众进行保护，则其形象将会一落千丈，甚至可能会影响到其公信力，进而影响其执政地位。

第二，突发性公共事件是对政府执政能力和执政水平的考验。对突发性公共事件的应对和处理是政府的一项基本职能和工作内容。当突发性公共事件出现时，公众对政府的期望和要求会尤其的高，政府的应对工作是否及时、有效、稳健、合理都会直接影响到公众对其的印象和评价，直接影响着政府的形象。我国目前处在十分关键的社会转型时期，各个阶层的利益矛盾在一定程度上、一定范围内被激化，滋生了一系列有待于解决的社会问题，突发性公共事件的数量也随之增加，虽然党和政府一直在努力，但是发展中的问题只能在发展中解决，这需要一个历史过程。突发性公共事件往往就是社会矛盾和社会问题的一种直观的反映，对这些事件的妥善处理本身也是在塑造和维护政府的形象，有助于提高国家的向心力，在党和政府的领导下顺利地实现社会转型，将国家的发展提升到新的高度。

第三，在新媒体时代，曾经固有的传播生态被打破，公众的传播能力和监督意识也随之提高，传播技术的发展为政府舆情引领和应对工作带来了挑战。由于信息流动迅速且覆盖范围广泛，因而突发性公共事件往往一出现就会得到大量的传播和关注，进而加大对政府形象的影响程度。突发性公共事件往往是舆论场中的舆情引爆点，不仅大量的媒体会进行全方位、多角度、大批量的集中报道，而且在自媒体时代，公众往往也在通过“两微一端”等媒介随时随地地发布和接受着相关的信息，这其中有的信息是真实的，有的信息却是谣言，谣言对政府形象的危害极其严重，但却常常被不了解真实情况的公众所相信。当突发性公共事件的负面性牵涉到政府职能或者政府行为时，就会直接伤害到政府的形象。因此在突发性公共事件出现之后，迅速有效地与公众进行沟通以树立和维护政府形象极其重要。

（二）政府形象建设对突发性公共事件的作用

政府形象建设对于突发性公共事件的处理具有明显的反作用，这种反作用集中体现在以下两方面：

首先，政府形象直接影响着政府的号召力，进而影响应急管理工作的效率。良好的政府形象有助于政府得到绝大多数民众的拥护，在突发性公共事件爆发的关键时刻能够发挥出巨大的能动作用，为应急工作争取时间。相反地，一个形象败坏、不得民心的政府，必然也是没有凝聚力和公信力的，甚至其执政地位都岌岌可危，在出现了突发性公共事件后，便难以高效地实现社会动员、调动社会资源，对突发性公共事件的应急管理工作就很可能错过关键时机，酿成更大的次生灾害。

另外，政府形象直接影响着社会风气和道德环境，而社会风气和道德环境恰恰是突发性公共事件的重要影响因素。正如前文所分析的，在突发性公共事件中，有相当一部分事件的起因是人为原因，这当中就涉及到一些有关人员的道德水准问题，正是由于这些人的渎职疏忽，甚至于损公肥私，才导致了一些本来可以避免的突发性公共事件的出现，比如许多有关食品安全的突发性公共事件。政府自身的形象建设本身也有助于维持和提升社会的道德水准，从而有利于将很多突发性公共事件防患于未然，如果不正之风上行下效，突发性公共事件的数量可能会大大增加，恶劣程度也可能会大大加深。

三、突发性公共事件中政府形象建设的定位

（一）高效政府形象

所谓高效的政府，指的就是机构和人员少而精，具备高效率和高效能的政府。其中，高效率体现在政府仅需消耗极低的人力、财力、物力和时间成本就能够取得极高的社会效益和劳动成果上。高效能体现在政府的公共服务与其政策目标之间高度地契合。突发性公共事件因为具有突然性、破坏性、严重性等特征，所以尤其需要政府具备高效率和高效能，因此，在政府形象的建设上，要符合高效型政府的定位。

（二）诚信政府形象

政府的行为对社会具有导向性，因此其诚信程度直接影响到全社会的诚信程度。如果一个政府对人民没有最基本的诚信，想、说、做完全不一致，则会丧失基本的信誉，一个不能够取信于民的政府是十分危险的。一个政府的执政地位是否具有合法性，重点就在于是否能够得到绝大多数民众的信赖和支持，信誉危机不仅影响到政府的形象，而且影响其执政地位的稳固性。一个没有可信度的政府在突发性公共事件出现之后很难有力地协调各方面资源，因此也难以做好应急管理工作。

（三）责任政府形象

政府是公共權力的执行者和公共资源的分配者，在突发性公共事件出现后，公众自然地会将政府视为群众利益的维护者，甚至是挽狂澜于既倒、扶大厦之将倾的拯救者。所以在这种特殊时期，负责任的政府会格外地受到公众的期待，因此政府在行使权力的同时须牢记自身的责任，要不负群众的期望。与之相对应地，负责任的政府也十分有利于应急管理工作的开展。

（四）服务政府形象

服务型政府是与官僚型政府相对而言的，后者往往出现在封建社会这种十分落后的政治形态之中，而前者则是现代社会的重要特征。服务型政府不仅有益于维护社会中每一个个体最基本的人格尊严，而且也有益于和谐社会的建设，有益于民主法治的进步，有益于社会效率的提高。设身处地地为群众着想、热情而及时地帮助群众、积极维护人民群众的知情权的服务型政府，能有效应对各种突发性公共事件。

（五）民主政府形象

一个政府是否能够取得其管辖范围内的绝大多数民众的支持和拥护，在很大程度上取决于其民主化的程度。民主是现代型政府一个最基本的标志，也是现代型政府在国内政治公关中的首要前提，它涉及到政府和群众之间的关系，涉及到政局的稳定，因此也影响着政府的地位和国家的长远发展。在突发性公共事件出现之后，政府需要集中性地调拨社会资源以及时解决问题，但是这并不意味着就能践踏民主，恰恰相反，在这种特殊时刻，一个民主的政府对于应急管理工作的开展具有十分重要的作用。

（六）法治政府形象

法治是与人治相对而言的，法治政府的理念蕴含着对现代化国家治理体系的深刻思考，在这一理念的指导下，各级政府的行为受到法律的规范。法律的规制从制度上有效地约束了政府的行政行为，保证了其科学性和现代性，有利于实现维护社会稳定的重要目标。一个国家，其政府遵守法律的程度直接影响甚至决定着该国法律的真正实现程度，决定着法律能否真正得到尊重，决定着该国法治的成效和命运。在公共事件突发时，法治政府能够规避人治政府在应急工作中可能会激发的矛盾，从而有利于应急管理工作的高效完成。

四、突发性公共事件中政府形象建设的话语策略

（一）及时发布相关信息并回应公众质疑

突发性公共事件出现之后，会迅速引起舆论场的轩然大波，如果政府不在第一时间主动发布与事件有关的信息，主动设置议事日程，定下舆论基调，则很可能让谣言以及其他不利于政府形象的言论先入为主，混淆视听，造成公众的误解，使政府形象的建设工作陷入被动，影响到对突发性公共事件的处理效果，而且也不利于政府之后的工作开展。有相关实验研究已经证明，如果要把受众在第一时间接收到的信息对其带来的意识上的影响消除掉，所需要的信息量是第一时间接收到的信息量的几倍，可见在第一时间主动发布相关信息的重要性。如果丧失了引领舆论的时机，即便是其他的工作已经做得很好，也有可能因为沟通工作未及时进行而影响到公众对政府的认识，进而给政府形象带来不利影响。此外，这种舆论引领工作并非是一蹴而就的，随着突发性公共事件应急工作的不断推进，与之相对应的信息发布工作和回应公众质疑工作也要一直保持同步推进，任何一个环节的疏忽都有可能造成群众的误解和舆论上的被动，损害政府的形象。因此对突发性公共事件中的话语传播工作时时刻刻都不能松懈，而这本身也是塑造高效型政府形象的题中之义。

（二）实事求是地、全面地发布相关信息

对突发性公共事件中政府话语的把握，不仅要注意时机问题，更要注意真诚问题。在如此迫在眉睫的关键时刻，谎言可谓是政府形象建设的最大禁忌。正如前文所述，在自媒体时代，可以在舆论场中发表言论的主体和平台在急速增加，而且传播的速度之快、效率之高、范围之广都是前所未有的，加上许多媒体本身的企业化改革，往往以追求自身利益为主要目的，而并不完全是政府的喉舌，所以一旦政府自身发布了虚假的信息，被其他的发声主体曝光之后，政府的形象就将彻底毁于一旦。全面地发布相关信息意味着保持政府对事件处理过程及细节的透明性，而不是选择性地公布消息，当一些事实真相对政府本身不利时，也要勇于将真相公布出来，争取公众的理解和原谅，并努力地挽回损失，真正地将过失补救回来，将损失降到最低限度，以有效地维护公共利益。如果只是片面地发布对政府形象有利的信息而隐瞒其他的重要信息，那么待被其他的话语主体揭露之后，就会带来政府方面的被动，不仅损害了政府的形象，还会削弱其公信力，甚至会让公众怀疑政府的执政品格。实事求是地、全面地发布与突发性公共事件有关的信息，是建设诚信型、责任型政府的客观要求。

（三）得体地发布相关信息

要想建设服务型政府，就要求政府在突发性公共事件的相关信息发布过程中注意言辞的得体性。在千钧一发的关键时期，政府办公人员尤其要注意抵制封建社会的官本位思想，要摆正心态和位置，做好人民公仆，谦和地、真诚地与公众进行开诚布公的对话。如果不顾民间疾苦，在重大特大的突发性公共事件降临之际，只顾打官腔，傲慢冷漠地与公众对话，只会损害政府的形象，甚至在灾难降临之际激发民众对相关政府部门的仇视心理。相反地，如果政府能够换位思考，站在群众的立场上对其进行无微不至的关怀，则政府的形象将会得到进一步的提升。因此，沟通的技巧固然重要，但是沟通的姿态或许更加关键。

（四）口径一致地进行话语表达

很多突发性公共事件涉及到的都不仅限于某一个政府部门，而是会涉及到多个相关的机关单位，这里就涉及到各部门之间的话语表达是否一致的问题。如果各个有关部门在事件相关信息的发布方面彼此矛盾，相互冲突，各说各话，会导致舆论场的混乱，甚至会授人以柄，被人利用，并引起公众对政府的怀疑，认为政府舆论中存在谎言，进而大大影响政府的信誉和形象，使政府陷入被动，不利于其迅速地调集社会资源和进行社会动员，这就会给本来就对反应时间要求极高的突发性公共事件的应急管理工作带来不利的影响。因此各部门在发布有关信息、进行舆情引领之前，首先应当统一思想，互通声气，避免因为彼此之间事先掌握的信息存在出入，或有些部门未全面掌握相關信息而带来不必要的麻烦。这并不意味着要传播虚假信息，而是为民众负责，科学严谨，这样做是责任型政府形象建设的必然要求。

（五）综合运用传播渠道

正如前文所述，当下是一个新媒体时代，信息传播渠道的立体化带来了政府舆情引领工作的挑战，但是同时也带来了机遇，因为新媒体技术也为政府的信息公开以及与公众之间的对话拓宽了渠道，政府的发声平台大大增多了。因此当突发性公共事件不以人们的意志为转移地降临之后，政府就能够全面地、立体地运用各种媒介，及时地进行信息的传播，这既是新媒体技术革命给舆情引领工作带来的便利，也是现代舆情引领工作应当具有的时代特征和进步性，而这恰恰是建设高效型政府的要求。

（六）认真倾听来自民间的话语表达

前面的五点策略重点探讨的是政府自身的话语表达，但是在突发性公共事件出现之后，不能够只单纯地做倾诉者而不做倾听者，交流是双向的，甚至是多向的，在哈贝马斯所提出的公共领域理论中，强调民主社会中公众的利益表达和社会参与，因此政府在应急工作中与公众进行交流时，不能够阻塞其言路，不仅仅是要保证其知情权，更要保证其发言权，要积极主动地为群众搭建便捷的、公平的、通畅的利益和情感表达平台，广开言路，真正地将群众路线落到实处，相信群众的智慧有益于突发情况的解决，相信政府和公众的密切协作有利于应急工作更快更好地开展。此外，在舆情引领方面存在着“第三方规则”，即当事方的话语内容有的时候公众并不相信，而第三方（即非当事方）的话语内容却往往更容易被接受，因此政府应该避免信息发布的“一言堂”现象，接受并鼓励来自于第三方的叙述声音，包括学者、媒体、群众等等，但是对于其中蓄意制造谣言的话语主体要进行严惩，不能任其口无遮拦，否则会给应急工作带来不必要的麻烦。认真倾听来自于民间的话语表达，鼓励第三方的话语行为，是建设民主型政府的题中之义。

（七）完善舆情工作的相关制度

依法行政、建设法治政府形象的理念要求应对突发性公共事件时，舆情引领工作也要严格遵循相关的法律法规和规章制度。首先，有必要进一步完善和执行打击散布谣言行为的法律法规;第二，进一步完善新闻发布制度，《国务院办公厅关于在政务公开工作中进一步做好政务舆情回应的通知》中规范了新闻发布的时间，其他方面也需要进一步地进行规范;第三，进一步完善公众参与制度，在突发性公共事件出现之后，媒体和群众的话语传播不应再呈现混乱的状态，要完善媒体和群众与政府对话的渠道，使其规范化，而不是一片哗然，抑或是只允许其发声，但是并不真正采纳，否则这种对话就会显得没有意义，对突发性公共事件的应急管理工作起不到真正的推动作用。

本文总结了在突发性公共事件的应急管理工作中政府形象建设的话语策略，这些话语策略对于舆情引领工作具有现实性的意义，应当与其他方面的应急工作配合开展，包括建立健全应急机制等，以促进国家应急工作能力的进一步提升。

参考文献：

[1]国务院办公厅.关于在政务公开工作中进一步做好政务舆情回应的通知[EB/OL].http：//www.gov.cn/zhengce/content/2016-08/12/content_5099138.htm，2016-8-12.

[2]Phillips&Lawrence&Hardy.Discourse and institution[J].Academy of management Review Vol，2004，29（4）.