基层政府行政执行力存在问题与对策的探讨

刘舒怀　刘月琴

关键词 基层政府 行政执行力 阻滞因素

作者简介：刘舒怀，甘肃政法大学讲师，主要从事政治学与行政学研究;刘月琴，甘肃政法大学。

中图分类号：D630                                                            文献标识码：A                         DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.08.139

一、问题的提出

2019年10月习近平总书记在党的十九届四中全会《决定》 中提出：“创新行政管理和服务方式，加快推进全国一体化政务服务平台建设，健全强有力的行政执行系统，提高政府的执行力和公信力。”党的十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央励精图治，全面推进深化改革，提出了伟大复兴的宏伟使命，为国家的现代化发展描绘了蓝图。各级政府作为行政机关，肩负着将党的路线方针政策转化为现实的重任，需要不断提高相应的政策执行能力。基层政府作为行政系统的末端组织，连接着上级政府和基层社会，在很大程度上影响党中央战略部署的最终实现，直接关乎人民群众的获得感和幸福感。但是从目前情况来看，基层行政执行力仍然存在诸多问题，如何从理论高度分析基层执行力存在的阻碍因素，进而寻求提高基层政府行政执行力的有效对策，是基层政府治理研究的重要课题。本文对当前基层政府行政执行力存在的问题进行阐述，分析这些问题产生的原因并提出提升基层政府行政执行力的对策，以期为提升基层政府治理能力提供些许政策的参考。

二、基层行政执行力存在的问题

（一）行政执行偏差的问题

行政执行的偏差表现为政策执行的结果背离了政策最初的意图和总体目标。导致行政执行的偏差有主观因素和客观因素。从主观因素来看，主要表现为基层政府执行人员对上级的意图理解不到位，或者是从局部的利益和短期目标出发，对下达的政策进行改头换面，借原有政策之手来执行与政策无关的事项，使原有的政策目標发生改变甚至偏离，最终导致政策执行结果的异化。从客观因素来看，主要是由于社会治理的复杂性，从公共政策分析的理论角度来看，政策执行本身就是一个政府与社会进行互动和博弈的动态过程，无法与自然科学一样控制所有因素，也正是这种复杂性，需要基层工作人员充分发挥党的优良传统，深入社会进行调查，通过实地走访，反馈政策执行的实际情况，在此基础之上，将上级意图与当地实际很好地结合起来。

（二）政策工具的问题

政策工具是行政系统执行政策的方式和方法。基层政府处于上级与社会之间，往往面临着繁重任务和双重压力。部分基层政府在行政任务执行过程中，使用政策工具较为单一，工作人员惯于用老思路、老方法解决问题，因循守旧缺乏创新精神，往往采用简单粗暴的方式来处理广大人民群众内部矛盾，而不能做到政策的因时制宜、因地制宜。有时面临行政体制的压力，基层政府容易陷入文山会海，执着于开会、发文件、发起号召的方式来传达和落实政策，对政策的宣传多但落实少，同时由于未建立起长期有效的监控机制，政策实施后未进行及时有效的监督和检查，导致群众对基层政府的行政执行力信心不足。

（三）行政不作为的问题

行政不作为是行政机构和相关责任人拖延或者不履行法定职责的现象。近些年，国家加大了对于行政乱作为的整治，取得了显著的成果。但与此同时也出现了行政不作为和行政慢作为等新的问题。一些基层人员本着多栽花和少载刺的哲学，擅长做表面工作，遇到棘手的问题绕着走，遇群众的事情能拖就拖，遇到不敢轻易得罪的人便装聋作哑，对上级的政策表面附和，对下级放任自流，对群众漠不关心，严重损害基层政府的形象。

（四）部门之间相互推诿的问题

基层政府处于上级部门与基层社会之间，承担着非常繁重的工作。一些地区的基层政府部门职能分工不明确、职权范围不够清晰和存在多头领导的现实状况，各部门无法统一工作方向，有时甚至因不明确相互间的权责关系而互相推诿。老百姓办事时经常跑来跑去，不能及时为群众解决实际的问题，遇到能突出政绩或者有利可图的事项则争功抢绩。这些存在的问题亟需政府部门梳理各自权力清单和职责权限，尽可能将办事流程简易化，减少不必要的手续。

三、基层行政执行力阻滞因素分析

（一）利益的因素

各级党委和地方政府制定政策是一般从整个地区着眼，经过了科学的论证和反复调查研究后制定出来的。这些政策能否发挥效果最终取决于基层政府的执行的结果。这就要求基层政府要从实际出发，围绕着人民群众的根本利益，将上级政策与当地实际情况结合起来。在这个过程中，如果基层政府仅仅从局部利益出发考虑，附加了其他内容，往往会导致政策执行的结果出现偏差，以上级的政策之名对整体利益造成损害，严重影响上级政府形象和自身的公信力。

（二）执行主体素质的因素

所有的政策最终需要由具体的人来执行。因此，执行主体的素质往往对行政执行力具有较大的影响。有些基层工作人员平时不注重深入社会，对中央的路线方针政策没有认真学习和领悟。工作上官僚作风较为严重，只对上负责而不对下负责，经常将上级文件简单改头换面，缺乏适应能力和创新动力，对政令贯彻不够及时和消极待命，而不能充分发挥主观能动性，仅仅凭自己主观的经验来执行政策，不能与时俱进地，改进工作方法，使政策难以达到预期目标。

（三）行政监督的因素

行政监督是政策过程的重要环节，属于政策评价和控制的范畴，也是制定新的政策的现实起点。近些年以来，国家对行政监督高度重视，专门成立了监委机构，与党的纪律委员会合署办公，并制定了相关的制定法规。但是在部分基层政府中，由于运动式治理的惯性，行政监督不到位的问题仍然时有发生。一些基层政府的领导干部仍然习惯于将监督视为上级对自己的不信任。同时，由于长期以来只重视下级的态度，而不重视行政执行的评估，一些领导干部习惯于搞一言堂，将评估作为法定程序，只是走走过场，对专业机构的评估结果并不重视，也不向社会予以公开，最终导致行政监督流于形式。

（四）政治参与的因素

受历史文化等因素影响，中国公民的政治参与意识一直比较淡薄，认为公共事务是政府的事情，与个人并无直接关系。只要不涉及到个人利益，就无需自找麻烦，参与公共事务。与此同时，如果涉及到了个人利益，又不能很好地通过合法的途径争取正当利益，一些人还本着不闹不解决和大闹大解决的人生哲学，通过上访闹事和极端手段进行维权。当然，这也与基层政府参与机制不完善不无关系，在一些地区老百姓想要维护自身利益不知道该向何处反映，跑了很多路却不能有效表达自己的诉求。因此，基层政府应该尽快完善相应的公众参与机制，拓宽公众参与渠道，将不稳定因素纳入法制轨道。

四、提升我国基层政府行政执行力的对策

（一）建立规范化的执行程序与沟通机制

行政程序规范化、法制化是依法治国的客观要求和必然结果。在做出决策时要结合基层政府的社会经济环境、执行人员素质等情况。坚持依法行政，增强法制观念坚决杜绝主观臆断和随意执行，将依法行政的理念贯穿于行政管理和为民服务的全过程。切实改进行政执行的方式和理念，增强法制观念和规范意识，建立规范化的执行程序，进一步改进工作作风和工作方法，严格按照规范化的程序执行，规范行政执行流程，依法有序执行，切实提高行政执行效率。

（二）建立完善執行监督机制

执行监控就是要通过对政府的执行过程进行监控，及时发现和纠正这些执行过程中的不良情况，保证政府执行任务的有效和顺利完成。需要加强人民代表大会及其常务委员会对政府的监督，理清政府和人大以之间的权力关系，从源头上保证人大充分发挥其监督职能。监察委作为专门的监督机构，要确保其权威性和独立性，强化监督机制的作用，构建起独立的监督体系。还应赋予监督机构相应的调查取证、对政府不当行为进行惩处的权力。以保证其权威性和独立性，提高政府的行政执行力。

（三）进一步完善行政问责制

行政问责是现代政府的标志。当前中国在行政问责方面已经取得了明显成效，相关制度法规不断健全。但在法规执行方面仍然效果并不理想。中国行政体制是一种首长负责制，一把手往往具有较大权限，但在做出决定的时候，往往由集体表决通过，这就导致行政问责对象的模糊化。如何既能发挥行政首长制的优势，又能调动领导班子的积极性，就是一个值得深入探讨的问题。今后完善行政问责制，就要通过权力清单的形式，明确各职能部门之间的权责关系，将管理不善、执行不力、用人失察等都纳入问责范围，行政执行过程中才能责任到人，确保行政执行到位。

（四）提高行政人员的素质和能力

政策执行最终依靠每个具体行政人员来完成。因此，行政人员的素质和能力最终也会影响到行政执行力的高低。目前基层政府中存在一些工作人员业务能力不足和业务知识不强、学习新本领积极性不高的问题。对此，要密切联系群众，同时树立终身学习的理念，向书本学习，向群众学习。同时，上级部门要加大对于基层工作人员的培训，为其提供良好的学习条件，鼓励执行人员自觉主动学习和参加实践，不断提高自身的综合素质和行政业务的能力。

（五）强化公众参与机制

行政执行力的提高离不开合法、有序公众参与。只有在吸收广大群众意见，了解广大群众大的处境的基础上。才能够更好地贯彻为民服务的理念，才能够保障行政执行的民主性。基层行政人员要坚持实地调研，深入群众，了解群众的利益诉求和本地区实际情况，细化相关的程序，让群众能够提出意见。同时，要积极利用当下的互联网政务媒体，坚持信息公开。方便群众参与行政执行的过程，促进基层政府决策的民主化进程。

注释：

中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定[M].人民出版社，2019.

参考文献：

[1]何跃军.基层政府社会稳定治理的法治反思与制度构建[M].法律出版社，2017.