内蒙古新型城镇化要在“三多三动”上下功夫

杨臣华

新型城镇化是推动形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进新发展格局的重要载体，在促进内蒙古经济高质量发展、催生盟市发展新动能等方面具有不可替代作用。习近平总书记在参加十三届全国人大三次会议内蒙古代表团审议时指出，推进以人为核心的新型城镇化，构建多中心带动、多层级联动、多节点互动的新型城镇化格局。党的十九届五中全会强调，实施城市更新行动，推进城市生态修复、功能完善工程，统筹城市规划、建设、管理，合理确定城市规模、人口密度、空间结构，促进大中小城市和小城镇协调发展。深刻领会和学习贯彻习近平总书记重要讲话精神和五中全会精神，坚持新发展理念和“三个跳出”的方法论，做好“多”字文章，在“动”字上深入研究、下足功夫，对于“十四五”时期内蒙古推进以人为核心的新型城镇化具有十分重要的意义。

“十四五”时期，伴随着国内外形势和环境的新变化，内蒙古新型城镇化发展已进入窗口期和关键拐点。如何巩固深化多中心、多层级、多节点新型城镇化格局；如何加快向多中心带动发展、多层级联动发展、多节点互动发展转变，持续增强经济发展优势区域的综合承载能力，带动整合周边多层级城镇体系资源；如何强化中心城市辐射带动作用、旗县城功能纽带作用、乡镇小城镇功能节点作用，扎实推进区域内盟市之间、中心城市与中小城市之间、城市与乡村之间联动发展、融合发展和特色小镇错位发展，将面临新的机遇和挑战。

强化多中心带动发展模式

多中心是兼顾效率与公平的空间结构布局，是加快市场一体化、要素流动和缩小地区差距、实现城乡融合的有效途径。“十三五”以来，我区以沿黄河流域、沿嫩江西辽河流域、沿边沿交通主干线为依托，形成了西部呼包鄂乌、东部赤（峰）通（辽）两大城镇群，建成了以盟市所在地和口岸城市为主的14 个具有一定影响力的地区性经济中心城市，对推动全区城镇化发展和承载城镇人口起到了重要作用。但东西部中心城市发展不均衡不平衡，区域性经济中心功能和辐射带动能力薄弱，全区尚未构建起城镇化高级阶段的空间组织形式。

“十四五”时期，一是以深入推进国家“一带一路”、东北振兴、西部大开发与黄河流域生态保护和高质量发展等区域发展总体战略、主体功能区战略为核心，以深度参与京津冀、长江三角洲、珠江三角洲、粤港澳大湾区等优化开发区域的协同发展为重点，以多中心布局创造和共享经济发展红利为抓手，积极推进我区东西部中心城市与区域联动城市向产业优势互补、市场统一开放、基础设施互联互通、公共服务共建共享、生态环境联防联治等方向发展，进一步强化区域性经济中心城市集聚带动式发展，不搞闭环式发展。二是西部盟市应借力京—张—呼高铁和京畿门户，积极参与国家西部陆海新通道建设，集聚呼包鄂榆城市群发展动能，有效融入京津冀、陇海兰新、包昆和西北西南腹地的辐射带动圈及协同发展圈。进一步巩固提升呼和浩特、包头、鄂尔多斯的区域中心城市能级和核心竞争力，持续带动乌兰察布、巴彦淖尔、乌海等中心城市优化升级。协同推进黄河“几”字弯经济区都市圈发展，大力发展现代能源经济，加快培育新能源、新材料、5G 应用等战略性新兴产业集群，改造提升传统产业，加快提升现代服务业发展水平。三是东部盟市应凭借与东北经济区和京津冀交汇、通南达北连接环渤海经济圈等区位优势，依托国际国内陆海大通道，以沿线城镇群和各类开发开放区平台为支撑，重点加快赤峰、通辽、呼伦贝尔、乌兰浩特、锡林浩特等中心城市发展，推动中心城市与周边旗县城关镇、产业园区、乡镇苏木联动发展。深度融入京北、哈长、冀辽北、辽中南地区和东北腹地的辐射带动圈及联动发展圈，与东北经济区各省区中心城市一道，以共同培育陆海内外联动、沿边沿海双向互济新格局为主线，以构建多中心网络型开发格局为重点，以推动形成全方位京津冀、东北经济区、环渤海经济圈陆海大通道为目标，共推绿色经济和产业联动发展、基础设施互联互通和公共服务共建共享。优化提升营商环境，增强区域创新力和产业集聚能力，建立健全要素流动、资源共享、环境共治、利益共享机制，引导和促进人口及各种生产要素向多中心城市流动，提升中心城市和都市圈功能，共同打造我国向北开放桥头堡和东北亚合作中心枢纽。

强化多层级联动发展模式

多层级是城镇空间布局的最基本形态，在空间上借力和联动发展是现代区域经济发展的客观要求。联动发展可以通过深化规划联动、功能联动、产业联动、交通联动、机制联动和政策联动，突出产业集聚、要素集约和功能集成，形成多层次、梯度化的联动发展格局。我区在自然资源、城镇体系、主导产业等方面具有联动发展的良好基础，已经形成了以能源、装备制造和服务业等为主导产业的黄河“几”字弯经济区，包括呼和浩特、包头、鄂尔多斯、乌兰察布、巴彦淖尔、阿拉善、乌海及周边城镇片区，共51 个旗县（区）。形成以农牧业、有色金属和生物医药等为主导产业的蒙东经济区，包括赤峰、通辽、锡林郭勒、呼伦贝尔、兴安、满洲里和二连浩特城镇片区，共52 个旗县市（区）。但长期以来，我区产业联动和生态模式发展滞后，梯度联动和设施联动模式不显著、口岸腹地联动呈“酒肉穿肠过”模式，多中心带动、多层级联动、多节点互动发展的态势还未形成。

“十四五”时期，一是推动做好“多规合一”发展规划和功能定位。强化国民经济和社会发展规划与城乡规划、土地利用规划，环境保护、综合交通、水资源等各类规划的衔接，实现优化空间布局、有效配置土地资源、提高政府空间管控水平和治理能力的目标。从优化空间结构和国土空间治理上，构建“一个空间一个规划”，实现“一张蓝图干到底”；从多层级联动发展上，进一步明确我区中心城市、次中心城市和不同层级城镇、特色镇的功能、定位和规模等，完善城市群和城镇带发展指标体系，为多中心城市带动发展、多层级城镇联动发展、多节点特色镇互动发展奠定规划基础。二是推进完善交通物流网络。按照国家培育发展国土开发轴带的总体要求，以“两横三纵”开发轴带为主，依托我国南北向开发轴带和密切东西部地区之间的重要战略通道及综合交通运输网络，加快互联互通，统筹推进各层级城镇发展带内部和区域城镇群之间的传统基础设施及新型基础设施建设，引导生产要素向交通干线、连接通道自由流动、高效集聚，形成以蒙西蒙东“两大板块”14 个中心城市为核心，覆盖沿嫩江西辽河额尔古纳河流域、沿黄河流域、沿交通干线经济带城镇和特色小城镇，与东北城市群、京津冀城市群和呼包鄂榆城市群相衔接的城市群联动发展。重点推进丝绸之路经济带与中蒙俄经济走廊建设，加快边境口岸区建设，把我区14 个中心城市打造成“一带一路”建设的重要节点和枢纽城市。三是加快推动产城融合。产城融合是新型城镇化的重要路径，是多层级联动发展的重要抓手。要坚持“以水定城、定地、定人、定产”，通过产城高质量融合、产城多层级联动，促进产业功能集中布局、生产要素空间集聚、城市空间结构集约发展，实现以产业升级带动城市升级，以城市功能提升促进产业转型升级的目标定位，着力发展产城融合功能区。抓住规划、产业、功能、生态等关键环节，全力打造产城融合先导区，建设“创新型产城融合示范区”。

强化多节点互动发展模式

我区有103 个旗县（区），旗县城关镇69 个，建制镇388 个，共1234 个乡镇苏木街道。其中，国家级特色小镇12 个，自治区级特色小镇24 个，全区重点开发区域包括39 个旗县（市、区）和74 个其他重点开发城镇；全区农产品主产区包括21 个旗县（区）和123 个国家重点产粮乡镇，重点生态功能区包括41 个旗县（市、区），还有77 个镇被确定为点状开发城镇。因此，必须牢牢守住生态优先、绿色发展这条主线，坚持小城镇大战略定位，分类施策，特色化、互动式发展，发挥好旗县城和小城镇连接城乡的重要节点、纽带作用，做到旗县城与小城镇统筹规划、同步建设，打造各具特色的小城镇，形成定位清晰、特色鲜明、功能完善、生态宜居的现代城镇体系。

“十四五”时期，一是强化旗县城纽带作用。旗县城建设是推进新型城镇化与城乡融合发展的关键，也是加快县域经济发展的重要载体。落实好自治区人民政府关于《加快推进生态宜居县城建设的意见》，不断优化提升县城产业结构，增强承接产业转移的能力。加快产业向聚集区及城镇周边集中，城镇公共服务向产业聚集区延伸覆盖，着力带动小城市培育、中心镇发展和美丽乡村建设，加快形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡融合的新型城乡关系。二是推动特色小镇错位发展。依托毗邻城市和主体功能区，发展小城镇特色产业。以基础设施和公共服务补短板为抓手，提高服务镇区居民和周边农村牧区的能力。巩固口岸城镇对外开放和稳边戍边功能，推动公共资源倾斜性配置，全面提升城镇服务功能。以旗县域为整体，建立城乡基础设施统一规划、统一建设、统一管护机制，推动城乡基础设施提档升级。推进城市与周边城镇基础设施连接，扩大城市基础设施覆盖范围，推动水电路气和公交等基础设施城乡联网共享。三是按照国家促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的总体要求，减少工业用地比例，提高工业用地投入产出效益；合理保障常住城镇人口居住用地，提高城镇居民生活质量；严格保护并拓展城市开敞绿色空间，构建耕地、林草、水系、绿带等生态廊道，高效利用和保护我区广袤的土地和丰富的自然资源，聚焦工业文明和生态文明建设，走以人为本、生态优先、绿色发展、文化传承、合理布局的多中心带动、多层级联动、多节点互动的新型城镇化道路。