“多规合一”理念下的城市交通规划探讨

文/谭山

1 前言

随着我国社会经济的迅速发展，城镇化进程也逐渐加快。目前信息技术发展日新月异，因此在城市交通规划的精确度及负责城市交通规划的各部门间的协调度等方面有了更高的要求。在此背景下，我国许多地区都试行“多规合一”，在“多规合一”理念下城市交通规划布局既要与城市经济发展相结合，又要提升中心城市带动周边城市群的能力，推动城镇化进程。本文以昆明为例，探讨“多规合一”的内涵及特点，研究城市交通规划理念转变的必要性，再探讨“多规合一”下城市交通规划的细节，以此更好地实现昆明城镇化建设。

2 城市交通规划理念转变的必要性

党的十九大明确提出“必须形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式”，而城市作为人们工作、生活、居住的地区，其自身的发展需要与自然生态环境相和谐，因此就需要从城市规划入手，保证城市规划与城市生态系统之间相和谐，确保城市交通规划目标与城市自然生态系统、节能减排、节约用地、气象条件、物资流动、城市保护和修复和谐统一[1]。同时，城市交通领域面临着数字化出行的转变，加之城市通勤所带来的特大城市交通圈的形成以及《城市综合交通规划编制办法》等城市交通规划政策法规的出台，使得城市交通规划理念亟须转变。

3 “多规合一”的由来及工作特点

目前负责我国城市规划的部门非常多，其中主要包括国土部门、规划部门、环保部门、林业部门、水利部门、交通部门及发改委等。各个不同部门分别从不同的角度来制定不同的行政规划，如发改委制定国民经济和社会发展规划、建设部门制定土地利用总体规划、城市发展部门制定城乡发展规划等。由于参与城市规划的部门在制定城市规划及相关技术标准上存在差异性，因而导致城市不同部门对城市现有资源的定位及配置存在一定的认知差异，致使许多城市的城乡规划用地与建设用地存在过多的差异，进而给城市规划带来了相应的执行难度，从长远意义上看影响了我国城镇化开展的水平。

国家相关部门逐渐认识到多个部门参与城市规划的弊端，因此从2014年开始陆续出台了“多规合一”相关政策法规。比如2014年由发改委、环境保护部等联合推出《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》；2015年9月由中共中央国务院制定的《生态为民体制改革总体方案》，特别指出“多规合一”是现阶段建立完善空间规划体系的重要措施；2017年初，由中共中央办公厅、国务院办公厅推出的《省级空间规划试点方案》，其中提出了“三区三线”的概念，要求各地积极推进“多规合一”，制定省级试点方案等。同时，许多城市也出台了相应方案，如在2015年，昆明市通过了《昆明市“多规合一”工作方案》，该方案中指出昆明将全面启动“多规合一”的工作，并通过统一的空间规划体系、统一的信息管理平台、统一的规划机制，实现发改委、国土部门、规划部门、环保部门、绿化部门等多个部门城市规划的统一及融合，进而全面推动昆明城镇化进程。虽然昆明市响应了重要“多规合一”的号召，但在实际工作中还是面临着一些问题，比如在实现“多规合一”的城市交通规划协调组织、协调技术及运行方略上还存在一些障碍[2]。

4 “多规合一”理念下的城市交通规划协调组织

在“多规合一”理念下，昆明城市交通规划协调组织应包括以下方面：

在纵向生活组织方面，昆明市“多规合一”工作内容纵向涉及昆明市各个市县，横向涉及发改委、国土部门及规划部门等国家机构。昆明城市交通规划协调内容主要包括城市交通规划建设空间及非建设工作。由于现阶段昆明市与其他城市一样，城市交通规划空间极不均衡，且城市地块数量规模十分庞大，由此需要重新进行空间配置的工作量也十分庞大，因而在此背景下建立完善的城市交通规划协调组织是非常有必要的。具体而言，“多规合一”城市交通规划协调组织机构主要包括多部门联合办公机构、多部门专门议事机构、多部门临时议事机构，昆明市应联合各部门成立“多规合一”工作领导小组、工作办公室及专项小组，其中工作小组应负责制定“多规合一”总体工作计划，工作办公室应负责相关政策文件的起草以及信息联动平台的建立，专项小组应负责相关统筹工作及技术研究工作等[3]。

在横向工作分工方面，由于负责城市交通规划的各个部门存在着主导权之争，比如城市规划部需要利用城市空间布局的优势来促进城市自身发展，扩大城市影响力，提升城镇化水平；国土部门需要利用城市交通规划，进一步增强土地资源保护与利用，实现建设用地的节约利用；国民经济部需要其他各部门的规划，并以其制定的规划为基准，更好地实现宏观调控。因此，为了有效促进“多规合一”工作的展开，需要明确指出各个部门在城市交通规划中所承担的角色及所起的作用，如发改委制定城市交通规划总目标、规划部门制定城市交通规划布局要求等，使部门各司其职，有效促进“多规合一”的实现。

5 “多规合一”理念下的城市交通规划协调技术

昆明市开展“多规合一”，除了要建立各部门间信息联动平台外，由于参与城市交通规划的各个部门的技术标准并不统一，还应建立统一的城市交通规划技术标准，其中包括用地分类标准、空间坐标体系、控制线体系。

对于城市交通用地分类标准而言，应将现行的城乡规划标准进行对接，具体而言就是将《城市用地分类与规划建设用地标准》与《县级土地利用总体规划编制规程》相衔接，并将城市交通规划建设用地与非建设用地区分开来，从而避免用地纠纷，顺利展开“多规合一”工作。

对于空间坐标体系而言，由于现阶段常用WGS-84坐标系、国家大地2000 坐标系及一些用于地方发展的地方空间坐标系（如应用于昆明城建的昆明87 坐标系）等，而在开展“多规合一”工作中，参与城市交通规划的各部门所使用的空间坐标系不同，导致昆明城市交通规划的规划数据、行政审批证据等都难以进行精确对比，因此在开展“多规合一”工作中应设置不同空间坐标系的转换参数，并建立空间坐标转化平台，以实现空间坐标的顺转化。

对于控制线体系设置而言，不同地区有其不同的控制线体系设置，比如广州市“多规合一”建立了生态、产业区块、建设用地、建设用地增长边界控制线为一体的控制线体系；而对于昆明而言，应结合昆明当地政府推出的新政策以及昆明所面临的新形势来设置符合其城市交通规划的控制线体系，其中应包括城市开发边界、建设用地及建设用地增长边界、基本农田边界、产业开发边界、生态保护红线为一体的控制线体系[4]。

6 “多规合一”理念下的城市交通规划运行方略

6.1 建立“多规合一”理念下的昆明城市交通规划修改联动机制

在昆明“多规合一”城市交通规划展开的过程中，建立修改联动机制能够提升“多规合一”的成效。比如在“多规合一”城市交通规划协调组织的指导下，确定了昆明交通建设用地与非建设用地的边界，再结合“多规合一”控制线方案，对现行的城乡规划及交通规划进行综合分析，明确了其中的差异情况，就此提出相应的修改意见，并启动联动修改机制，以此提升昆明“多规合一”的成效。

6.2 建立“多规合一”理念下的昆明城市交通规划动态维护机制

建立“多规合一”理念下城市交通规划动态维护机制，是保障“多规合一”成果的有效措施。“多规合一”理念下昆明城市交通规划，是依据昆明社会发展规划、国民经济发展状况、土地利用总规划、交通整体规划、生态环境保护规划而制定的，因此在“多规合一”开展过程中，难免会出现交通规划建设用地与“多规合一”不一致的地方，这就需要建立“多规合一”修改机制及修改程序，保障法定规划与“多规合一”的一致性；同时，在修改后还需要建立动态维护机制，以保障相应的修改成果，为昆明城市交通规划的顺利开展创造有利条件[5]。

7 结语

当前，城镇化进程日渐加快，昆明也在积极响应国家号召启动“多规合一”。本文从“多规合一”及城市交通规划理念出发，分析昆明城市交通规划“多规合一”的工作组织及相关技术，研究昆明城市交通规划多规合一的具体实现方略，从而建立起完善的城市交通规划协调组织机制，实现“多规”之间的互通统一，使昆明城市交通规划符合当前经济发展需求及城市空间管控需求，这对于强化昆明城市交通规划、构建现代交通系统、推动昆明城镇化建设都有着重要的意义。