在城市应急管理中用好大数据服务体系

李 娜

（作者单位：内蒙古社会科学院）

目前，国内疫情防控形势持续向好，生产生活秩序加快恢复。这次应对疫情，彰显了我国国家制度和体制的优越性，也暴露出城市在突发性公共事件应急管理能力方面的诸多不足之处。问题的原因，在于长期以来对城市治理问题认识不足，忽视城市软环境建设，面对突发性公共事件时决策不够科学，综合协调能力较低，公共服务资源的供给不足，等等。

可喜的是，一些城市在疫情追踪溯源、防控救治、远程会诊等方面，充分利用大数据等互联网技术，取得了较好的效果。习近平总书记曾多次强调，要充分运用大数据、人工智能等新技术支撑疫情防控工作。可见，用数据说话、用数据分析、用数据决策、用数据管理，更加符合现代城市应急管理的要求。大数据服务体系为城市应对突发性公共事件提供新理念、新方法、新模式和新契机，推动城市应急管理能力向预测性、精准性、科学性、协同性迈进。利用大数据提升城市治理智慧化水平，提高城市应急管理能力，是数字时代城市发展思路和管理理念转变的必然选择。

一、大数据服务体系与城市应急管理的基本内涵

大数据服务体系的基本内涵。当前，大数据正以“无孔不入”“无所不能”的态势融入人们生活的方方面面。随着新科技革命和产业革命的蓬勃开展，全社会对大数据服务的需求愈加旺盛。大数据服务体系以互联网和信息技术为中心、以用户数据源为基础，可以从技术层面和实践层面进行理解。技术层面包括物联网、移动互联、云计算、大数据平台应用等互联网技术，实践层面包括数据感知、数据传输、数据存储、数据分析、数据应用这五个环节。在实际操作中，技术层面和实践层面是按照一定的秩序及内部联系组合而成的整体。完善的大数据服务体系，应是以新一代信息网络技术为基础，以满足经济社会高质量运行和人民生活多元化需求为目标，在多方主体共同参与下，提高社会治理智能化水平，为人民群众的生产生活和政府部门的预测决策提供便捷化、智能化、科学化、精细化、长效化服务的系统。

城市应急管理的基本内涵。截至2019年底，中国的城镇化水平已达60.6%，约有8.48亿城镇常住人口。不断推进的城镇化进程，对城市在面对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等突发性公共事件时的应急管理能力提出了更高的要求。高效的城市应急管理，能够在发生突发性公共事件时做到快速响应、科学决策，有效调动各类社会资源，最大限度降低经济成本和社会成本，减小社会影响。这次疫情让我们深刻认识到，传统的城市应急管理模式越来越难以适应时代的要求，必须创新治理理念，改变治理方式，实现现代科技手段与城市应急管理的深度融合。大数据时代下的城市应急管理，是应用大数据、物联网、云计算等新一代互联网技术，对公共事件的相关要素进行全面的数据采集，通过智能化模块进行数据整理与分析，准确掌握事件的发展动向，进而做好对突发性公共事件的预防、分析、处置、善后等，加强信息统筹和各地协同作战，实现对突发性公共事件科学治理和精准施策的综合管理。

二、大数据在城市突发性公共事件应急管理体制中的应用

大数据系统可为城市应急管理提供强大的数据支持。大数据最主要的特征就是海量的数据，这些数据不仅来源于传统的人工信息采集，更多的是每个终端用户在使用服务时形成的。视频、音频、图片、文字、位置、设备使用记录等信息，都可以通过大数据系统转化为可用的数据。这次新冠肺炎疫情，首先发生在武汉这样一个人口超千万的特大城市，人口的大规模流动使疫情以极快的速度从一个城市扩散到全国，给疫情防控带来严峻的考验。不同于“非典”疫情爆发的2003年，如今，人们可以通过大数据系统，对人口的空间和位置信息进行全方位的追踪，对每个潜在风险人员的行动轨迹实施监控，这为政府部门和社会公众采取相应措施提供了强有力的数据支撑。大数据系统极大地拓宽了政府应急数据的收集渠道，每个社会成员都是数据的采集者、使用者和受益者，在面对突发性公共事件时，城市应急管理体系能更加快速、高效、准确、全面地获取各类公众信息，为后续数据分析和科学决策奠定坚实的基础。

大数据服务体系有利于促进城市应急管理科学化、精准化。大数据服务体系能够利用搜索比对、图像识别、视频浓缩检索等技术快速排查和鉴别各类风险隐患信息，再通过构建相应模型，发现海量数据中内在的联系与规律，分析可能出现的各种危机和风险，实现对突发事件的提前预判和实时监控，帮助城市管理者更好地制定应急决策，加快城市应急管理的反应速度，最大限度地降低事件带来的不良影响。此外，各类应急保障资源在防灾、减灾和应急管理工作中具有举足轻重的作用。物联网、空间定位、移动互联等技术，可以使医疗设施调配、交通路线调节、物资需求保障等更加精准高效，做到人尽其用、物畅其流、按需分配，实现城市应急管理的精准施策。

大数据技术有助于增强互联互信，推动城市协同治理。长期以来，各政府部门之间、各城市政府之间存在难以打破的行政壁垒，衔接配合和信息共享不畅，大量有效信息不能得到充分利用，这是城市应急管理中最突出的短板。发生突发性公共事件时，更需要发挥城市和地区之间的协调作用，增强互信互认，加强多部门、多行业、多主体、跨区域的协同治理，减少不必要的经济和社会成本。大数据技术的普遍应用，对政府治理能力和治理理念提出了更高的要求。政府管理部门要实现数据决策和数据治理，就必须转变治理理念，通过各部门的数据共享作出科学决策，避免因信息接收不完整造成管理盲区与片面决策。跨部门的协同治理，将为未来开启城市间跨区域协调发展奠定良好的合作基础。

三、完善大数据服务体系，提高城市应急管理能力

转变应急管理思维，进一步推动数据资源开放共享。如果城市管理者对大数据的认识不够深刻，不善于运用大数据思维进行决策，很可能导致现有大数据平台只有“硬件”建设而没有“软件”支持，数据陈旧缺失、有效管理缺乏，使许多大数据系统、智慧城市项目在突发性公共事件面前失灵。在信息网络技术高速发展的时代，城市管理者应更加重视发挥数据在城市应急管理中的基础性作用，通过对手机信令和互联网用户数据的深度挖掘，扩大和完善城市应急管理的相关数据，在此基础上提高数据分析处理能力，最终建立面向全社会的大数据服务体系，将大数据治理思维贯穿城市应急管理体系全过程。推动城市应急管理大数据与人口、地理空间等基础大数据融合，统筹政务数据和社会数据资源，保障应急管理数据资源的完整性与及时性，推动建设统一开放的应急管理大数据平台，增强应急管理相关部门之间的互联互通，推进城市级的数据共享和业务协同，提高城市应急管理和综合治理能力。

扩大城市应急管理参与主体，加大政府购买服务力度。此次新冠肺炎疫情让我们看到，一些市场化平台依托自身的资源优势和大数据服务系统，在疫情监测、人员追踪、资源调配等方面发挥了重要的作用。还有一些企业和机构为公众提供了网络办公平台、在线教育平台、外卖订餐平台等各种市场化的服务，满足居民足不出户居家隔离的各类生活需求。目前政府主导的各类大数据中心、云计算平台以及各类智慧城市服务平台，大多是靠各级政府投资建成的，项目耗费巨大且维护运营的成本很高。面对日益市场化、社会化的大数据服务需求，建设完善的大数据服务体系，单靠政府部门是远远不够的，一是需要政府在应用服务方面加强与大数据产业链上的市场主体的合作，并制定相应的税收、土地等优惠政策，激励互联网企业在城市应急管理中发挥更大的作用，减少政府投资的压力，弥补政府在应急管理体系上的不足；二是需要政府加大购买互联网服务的力度，可以选择资金技术、市场规模较好的互联网企业，由政府和企业共同投资开发新的公共服务和市场化服务系统，扩展大数据服务的市场空间，为城市应急管理提供更全面、更便捷、更个性化的服务。

加强大数据基础设施支撑作用，全方位培养大数据应用人才。在疫情之后，互联网和大数据的市场化应用将迎来繁荣期和红利期。健全大数据服务网络，需要继续加大对互联网新型基础设施建设的投入，以免硬件更新落后于市场需求。数据是大数据服务的基础，面对日益庞大的数据规模，政府需整合现有数据库资源，最大限度地保护数据资源，为今后处理突发性公共事件积累经验。要继续推动5G网络基础设施建设，扩大其商用规模，增加移动基站覆盖范围，稳步提升移动网络带宽速率，加快数据传输速度。此外，城市应急管理能力的提升还需大量既懂技术又懂管理的大数据人才。要制定系统的大数据培训计划，定期为政府管理者开展相关培训。对现有人才结构进行战略性调整，加大物联网、云计算及移动通信等专业人才的引入力度，通过与高校、职业院校、培训机构联合办学，定向培养所需的专业人才，将教育与实践相结合，提升人才培养质量。有条件的地方还可以在相关领域广纳海外人才，组建一支由海内外精英组成的一流科技队伍。建立有效的人才激励机制，合理控制人才流动。只有同步推进人才建设与大数据建设，才能保障大数据系统对城市应急管理服务持续、有序的支持。