西方公共行政理论范式的嬗变历程与逻辑谱系——以工具理性与价值理性为观照的比较分析

常明杰

（山东省中国特色社会主义理论体系研究中心省委党校基地，山东 济南 250021）

“我们所有人的福利、幸福以及我们实实在在的生活，在很大程度上取决于影响和维持我们生活的行政机构的表现。……不管你愿意不愿意，行政管理关系到每一个人。如果我们希望活下去，我们最好琢磨琢磨行政管理。”[1](p70)公共行政学大师沃尔多道出了行政理论研究的重要性，西方行政学自1887年伍德罗·威尔逊发表《行政学之研究》一文以来，历经一百三十余年的历史，其间社会在发展变迁，公共行政理论也随着社会的发展进步，政府部门新问题、新矛盾的层出不穷而不断地进行着理论和价值的创新。

一、百年演进：基于价值取向的公共行政理论范式嬗变

公共行政学仅仅是一门基于实践的学科吗？理论指导实践在公共行政学的学科发展和行政实践中成为可能的前提是什么？公共行政理论的创新与规范研究能否超越、超前于行政实践经验的总结，实现政治与行政的复合？通过公共行政理论的百年演进和理论范式转换，分析行政理论范式的嬗变历程与逻辑谱系，或许能够为我们探寻到问题的本源与答案。

19世纪80年代政治—行政的分离与区别是公共行政学成为一门科学的基础，而后其身份危机不断，20世纪60年代美国哲学家托马斯·库恩范式理论提出后，公共行政学作为一门理论学科终于实现了身份上的合法化。公共行政学的演进是指公共行政学的演变与发展的过程，以及在不同发展阶段上的不同内容和特点。不同的历史阶段受不同理论的影响，侧重不同的研究方向，使用不同的研究方法，有着不同的代表人物和不同的代表论著。[2](p22)中国学者也青睐以不同的标准对行政理论进行阶段性划分，例如：王沪宁、竺乾威将行政学的发展概括为五个阶段：传统行政理论、科学行政理论、人际行政理论、系统行政理论和决策行政理论。[3](p18-23)这里研究以价值取向为尺度对理论进行阶段划分（如下表1），清晰地再现了行政理论自诞生以来各种理论范式产生和发展的序列转换及历史脉络的嬗变。

表1 行政理论范式转换

任何一种行政理论都是历史与现实的综合场景，都是当时行政体制的反映，也是现实社会环境的产物，更是对于先前实践的行政理论思想的批判和继承，其目的是完善和改造现实的行政体制，指导行政改革。以工具理性与价值理性为基点和线索，通过回顾、比较行政理论产生的时代背景、主要内容、基本限度等，是熟稔理论和进一步推动理论发展的基础和前提，也是公共行政理论指导行政实践活动的必然要求。

二、工具理性支配下的行政科学理论范式转换及其比较论析

工具理性又被称为“效率理性”“技术理性”，是以有效途径、策略方式、技术手段来达到事物最大功效的一种价值理念。因而，基于行政理论价值取向判定来看，倚重于工具理性的行政科学理论范式包括传统公共行政理论和新公共管理理论。

（一）传统公共行政理论的产生与实践发展脉络。

近代以前的行政管理，寄附于专制权力，是与政治统治混为一体的，政治与行政处在未分化的状态中，因而也没有出现专门研究行政管理的学问。[4](p13)那时候政府的职能很简单，因为生活本身就很简单。政府靠行政命令驱使着人们，从来没有想到过要征询人们的意见。……唯一重大的问题是：谁将掌握权力？全体居民只不过是处于管辖之下的人群：财产的种类很少，当时农庄很多，但却没有股票和债券；牲口远比既得利益集团的数目多。[5](p3)而这仅仅是威尔逊所说的“早期时代”，随着垄断资本主义时代的到来，食品、环境、瘟疫、失业、住房等一系列社会问题变得越来越尖锐，管理社会变成了一件越来越难以驾驭的事情，以自由主义观念为核心要义的有限政府模式遭遇治理危机，政府不仅在应对和处理社会问题方面显得捉襟见肘，而且政府自身呈现的状态也令人大跌眼镜，恩赐官僚、裙带关系、腐败滋生、政党分肥、行政能力与行政效率低下等不良行政现象层出不穷。于是在19世纪末进步主义改革理念的推动下，行政领域以效率、科学为改革精髓的政府变革悄然展开，并且借鉴了企业管理思想和现代管理学的诸多理念。可以说，自由资本主义向垄断资本主义的场景转换不仅是阶级、社会发展运行模式的转变，更是政府治理实践模式和指导理论的变迁和转型，于是传统行政理论诞生并使得公共行政学独立、发展成为一门新兴学科。

政治—行政的相对分离与区别比较是传统公共行政理论诞生的前提，也是成就公共行政学学科发展的基础。有鉴于社会问题多元化及治理的复杂性，威尔逊提出“在现今的政治实践中，与宪法的制定相比，宪法的实施越来越困难。”公共行政作为政府行动和公共权力执行的专门部分越来越被重视，并且被视为执行国家意志，提升行政效率，实现政治目标和价值的重要手段。沿着科学、效率的逻辑衔进传统公共行政理论研究不断推进，现代文官制度、科层制度、理性组织理论，激励—贡献模型等理论相继产生。除了理论探索外，追求效率的具体方式还包括具体科学方法的运用、工作标准的设定、组织结构的设计与组织部门的职能分工等。而从传统公共行政理论推进脉络可见，在行政的科学中，不管是公共还是私营，最基本的“善”就是古利克（Luther Halsey Gulick）所倡导的效率，效率即价值，“泰勒主义”成为这一时期公共行政实践者共同的奉行的理念。于是，突出逻辑实证主义，直面社会问题，回应行政效率，成为对传统公共行政学最科学、最真实的概括，却也因此招致了“不科学”“不严谨”的质疑，并很快引发了公共行政学的身份危机、思想危机以及研究的品质危机。

（二）新公共管理理论的产生与实践发展脉络。

新公共管理理论是在20世纪70年代全球化、信息化和市场化的背景下诞生的，当时西方福利国家行政实践范式式微，政府管理危机四伏，公共行政效率低下，政府财政危机不断，合法性遭受质疑。“一时间政府成为低效、浪费、官僚主义和繁文缛节的代名词，”[6](p113)而且这一具体社会问题的呈现与复杂化程度比20世纪初期有过之而无不及，甚至可以说是先前社会问题的累积与叠加。社会具体问题的不断涌现更容易使得公众对政府的治理现状和治理能力产生质疑，由此催生各国政府改革的外部动力，并直接导致了全球范围内政府改革的浪潮。这一时代背景下，新公共管理理论的诞生并得以发展，成为修正传统公共行政理论，指导政府改革实践的重要理论范式。

新公共管理理论部分复活了“泰勒主义”，主张借鉴企业的管理经验来改造自身，吸收私营部门成功的经营理念和管理方法，奉行自由化、市场化和顾客至上，在传统公共行政理论的基础上重塑工具理性这一精神支柱和价值原则。其思想集中体现就是戴维·奥斯本和特德·盖布勒概括的“企业家政府理论”的十项基本原则：掌舵而不是划桨；授权而不是服务；把竞争机制注入到提供服务中去；改变照章办事的组织；按效果而不是按投入拨款；满足顾客的需要，不是官僚政治的需要；有收益而不浪费；预防而不是治疗；从等级制到参与和协作；通过市场力量进行变革。[7](p41)20世纪70年代英国首相玛格丽特·撒切尔的政府再造、私有化改革，以及80年代美国里根政府、90年代克林顿政府的市场化改革及政府绩效管理都是这一理论的具体实践和运用。可见，新公共管理理论的创立、发展乃至实践都表现出对信息技术、管理主义、市场理念的过分推崇，以及对行政效率、行政效果的不断追求。然而其价值取向向传统公共行政的回归，又使得社会公平正义等价值备受冷落，原因就是这与公共行政的本质是相悖的，“公共行政在本质上是以追求人民主权、公民权利、人性尊严、社会公正、公共利益、社会责任等价值而存在，如果这些最根本的价值被摒弃，那么追求的管理效率是谁的效率？”[8](p180)

（三）基于工具理性层面的行政科学理论范式对照。

1.行政科学理论范式的共性分析。

传统公共行政理论和新公共管理理论都将工具理性作为其倚重的主要或唯一的精神追求或价值原则，效率是两者共同的“善”的追求，这导致了工具理性对价值理性的遮蔽和行政实践中公共性的缺失。同时两种理论在逻辑上贯穿了一种共性思维：即只要公共部门的效率提高必然会带来组织目标的达成，以及具体行政问题的解决，而且两种理论范式都极力在公共部门中推行企业的管理模式和方法，以提高行政组织的内部效率，“管理主义”因此成为理论推进的原则取向和方法论基础。各国政府的改革实践也是如此进行的。例如，美国全国办公室管理协会会长威廉·亨·莱芬韦尔将科学管理原则引入到机关办公室工作并在提高效率方面取得了巨大的成功。

2.行政科学理论范式的差异分析。

虽然同样是在追求效率，但是两者在对效率的认知和探求上还是存在很大差异。传统公共行政理论的工具理性是他们所追求的效率只是为了完成日常工作，是一种行政内部效率。需要在花费最小的成本下完成行政工作，即政府机关的经济效益，至于完成工作之后会带来什么样的效果，他们不予关注，所以传统公共行政理论讲求的仅仅局限于政府内部的一种封闭效率，是政府行政行为效率，实践证明也是如此。如：威廉·亨·莱芬韦尔很关心提高办公室工作效率的各项具体措施，他论述了办公室的恰当布局、照明、通风、办公室设备的高度等。他还对打字员作了工时和动作研究，记录了打字员头部和手臂的动作，要他们锻炼手指的肌肉，记载下由于擦掉错字而损失的时间，并调节了打字员桌子的高度，以便提高打字效率。[9](p51-52)

新公共管理理论不仅考虑行政内部效率，而且更专注行政外部效率，即那些难以评估，难以量化的社会公共利益。虽然两种理论关注的效益都带有成本——收益分析的韵味，但不同的是新公共管理理论将公共部门的经济效益与社会效益相统一，它所主张的“市场化”与“顾客导向”便可以看作是二者的融合。市场化：一方面是指政府的内部运行需要汲取企业提高效率的各种有效方法以提高行政内部效率；另一方面则是通过契约外包、业务分担等方式实现政府与其他社会组织共同管理和服务社会，政府不再垄断社会的管理权以及公共产品和公共服务的供给权。而“顾客导向”则把社会普通民众喻为享受政府服务的“顾客”，政府活动则是要满足这些顾客的需求，意欲借鉴企业“顾客至上”的服务理念，并使之成为政府服务和管理社会的指导思想。事实上，社会效益的考量往往更加具有参考价值，它在一定程度上也是政府经济效率的一种验证，而政府经济效益又是社会效益的保障，不仅关乎机关内部人员工作效率而且可以杜绝挤占更多公共财政资源。可见，新公共管理理论也在冥冥之中对传统公共行政理论进行了继承、修正与发展，并将继续在新的公共实践及行政理论范式的交锋中展开新的探索与追求。

三、价值理性支配下的政治哲学理论范式转换及其比较论析

价值理性又称为实质理性，是通过赋予事物、行动无条件的、纯粹的价值目标，来实现特定的价值追求，而政治哲学理论范式的演进，强调公共价值、人格化、人文关怀的价值理念和目标取向，例如公平、正义、公正、参与、民主等。从公共行政理论范式的嬗变来看，倚重于价值理性的政治哲学理论范式包括新公共行政理论、新公共服务理论和治理理论。

（一）新公共行政理论的产生与实践发展脉络。

20世纪中期以后，工业时代向后工业时代转型，经济技术呈现迅猛发展的态势，诸多新的社会问题开始酝酿：政治腐败、种族歧视、种族冲突不断，民权运动高涨，能源危机、城市暴乱以及财富分配不公和社会贫困问题凸显。与此同时，政府行政乱象证明传统公共行政建构的现代民主政治确立的前提假设已不成立，基于实证主义研究方法和效率至上的价值观念建立起的传统公共行政理论已无力指导政府实施有效的社会管理，政府的行政效率并没有随着三权分立、科层制的实施得到明显提高，反而随着科层制失灵、行政国家乱象、官僚主义盛行、公共行政的“非人格化”等行政不良现象而招致批判和否定，这不但给公共行政学带来了思想危机和身份危机，撼动了传统公共行政的“正统”地位，而且直接引发了学界与政界对政府行政实践陷于价值困境的反思，以及对公共行政理论的重建，新公共行政理论便是在批驳传统（正统）公共行政理论范式，重构民主行政理念基础上产生和发展起来的。

可以说，新公共行政理论的产生不仅是对社会现实问题的回应，更是对传统公共行政理论的质疑与否定，其中尤以罗伯特·达尔和赫伯特·西蒙对传统公共行政理论的质疑与批判最具代表性。达尔认为公共行政学传统遇到了三大难题：一是公共行政学与规范价值的关系问题。二是公共行政学与人类行为的关系问题。三是公共行政学与社会环境的关系问题。[10](p125)在此，达尔洞悉了传统公共行政学存在的实质问题，认为试图将规范价值判断排除在公共行政之外，倡导逻辑实证主义研究的价值中立原则，这在现实中不可能，更不可行。西蒙则集中对行政管理的一般性原则与政治—行政二分法进行批判，并将民主行政、政策科学一系列思想引进了行政理论。二人在其批判性的理论建构中，赋予了新公共行政理论在价值追求层面上的意义，那就是规范价值与价值理性，由此行政理论完成了新的理论范式的建构与赓续，并形成以公共选择理论、明尼布鲁克观点等相关主张为主要内容的新公共行政理论范式，其理论共同特点是突出强调“价值才是公共行政的灵魂”[11](p142)而公共行政的理论逻辑、实践逻辑、发展逻辑都必须在对民主、公平、正义、参与价值的遵循和追求中向前推进。在强调价值的同时，新公共行政理论并没有过多贬低效率理性，而是在理论探索中有意无意地进行事实与价值、实然与应然、效率与公平、逻辑实证主义与规范主义的观照与切换，西蒙与沃尔多在这些元素中的争论与交锋也成为新公共行政理论多元化发展的动力，但就争论本质而言，却又将行政理论探索的逻辑理路推回到了政治与行政的张力和关系界说，因而归根到底政治与行政才是公共行政理论范式嬗变逻辑的根源与内核。

（二）新公共服务理论的产生与实践发展脉络。

事实上，20世纪70年代自新公共管理理论诞生之日起就招致质疑和反驳，80年代新公共服务是基于对新公共管理的这种否定兴起的，如同新公共行政理论对传统公共行政的批驳，有鉴于公共部门的组织属性及公共行政目标的复杂性、多元化，政府及其公职人员不可能同企业及其职员一般进行思维和行动，自然也就无法构建真正意义上的“企业家政府”。政府组织与市场组织天然有别，政府行政实践也只能有限地借鉴私人部门的管理理念和管理方法，特别是管理主义是基于企业管理实践与经验事实形成的理论规范，政府部门不可能无条件、无限度的运用、推广，所以根本不存在普世的用于指导公共部门和私人部门发展的一劳永逸的原则和路径，事实也证明任何企图寻求理论嫁接或替代的做法结果都是徒劳的，甚至会使得理论范式的发展陷于颠覆或者危机之中。

新公共服务理论其理论观点集中体现为登哈特夫妇在公民权理论、市民社会的模型、组织人本主义理论基础上，提出的新公共服务的七大原则：服务而非掌舵；公共利益是目标而非副产品；战略地思考，民主地行动；服务于公民而不是顾客；责任并不是单一的；重视人而不只是生产率。[12](p15-19)当新公共管理开始运用管理主义的魔咒再次无限夸大效率的价值时，新公共服务站在其对面，致力于将社会责任、公共利益重新置于公共行政话语权的核心位置上，建立一个公民有效参与，公共服务质量不断得到实质性提高的服务型政府模型。这也是今天很多国家推进行政改革、建设服务型政府的重要理论依托。可惜的是，登哈特的新公共服务理念缺乏一个可以操作的组织结构和运行方式。[13](p451)这也似乎使得在价值理性光环指导下的新公共服务理论，缺失了工具理性主导下的可操作性与可实践性，从而使得这一理论更加凸显了理想主义的色彩与光环。

（三）治理理论的产生与实践发展脉络。

治理理论是否已经发展成为公共行政学演进中的一个理论范式，目前学界没有统一的认识，它的诞生是源于对环境污染、饥荒与贫困、能源危机等全球性公共问题的回应，但无疑的是治理理论的不断发展与升华已经成为对先前行政理论范式与行政实践的反思与推进。市场不是社会发展的灵丹妙药，市场会失灵，政府不是全能的更不是万能的，政府也会失败，同样社会组织也不是社会治理的万全策略，它也面临着非志愿性失灵的危机，可见市场、政府、社会组织作为社会发展和治理的实践主体，都存在自身难以克服和规避的治理困境。特别是20世纪90年代以来全球化浪潮下政府本身成为社会治理的焦点和问题指向，于是以“去行政化”为发端的治理理论兴起，为社会治理构建更具活力、应对力的治理本体，促进公共价值目标的达成，成为行政理论范式发展的新面向。

治理理论进一步拓展了政府改革的视角，它对现实问题的处理涉及政治、经济、社会、文化等诸多领域，成为引领公共管理未来发展的潮流。[14](p95)就本质而言，治理是多元主体间的合作治理，特别强调各主体间的互动、协调及关系网络的建构，以达到民主、回应、参与和善治的目的。因而，治理是一种名副其实的以主体论革命或称之为本体论革命为要义的理论范式转向，通过主体关系的重塑达成“善”的目标，公共价值取向置换了工具理性的效率取向，于是在某种程度上我们不得不承认，“治理在本质上不是一个技术问题，而是一个价值观问题。”[15](p68)但是，随着治理理论的丰富与发展，我们发现治理是一个内涵与外延包容性都很强的概念，以至于“治理在内涵、目标、主体、程序、机制、价值等各个方面内置或是替换了民主，出现了民主与治理融合的民主治理理论与实践，”[16](p39)这一理念进一步加深了治理理论的政治哲学意蕴，厘清了其作为一种理论范式的分类归属问题。与此同时，治理理论也带来了很多困惑，市场、政府、社会组织三者之间功能边界不清、权责划分不明，治理主体间的协调、合作的限度成为制约治理理论解释力、应用力发挥的症结。总之，治理理论将公共行政学一年来关注的效率、公平等问题引向了主体革命和主体关系网络的重塑，引燃治理本体论的革命，这也是推动行政理论范式向治理模式嬗变的内在逻辑。而主体关系的重构能否缩减政治与行政之间的张力？能否在效率与公平之间搭建桥梁？能否弥合工具理性与价值理性之间的鸿沟？一系列疑问就如同“西沃之争”一般，理论争辩与交锋已经超越了争论的问题本身，而是沿着更为宽广的思辨逻辑延展开来。特别是，行政理论发展范式的嬗变逻辑不再束缚于工具理性与价值理性交锋下的钟摆效应牵引，而是出现了一种新的思维转向，理性逻辑与人文关怀的交融、治理策略与治理目标的贯通，成为牵引公共行政理论范式前行的新曙光。

（四）基于价值理性层面上的比照论析。

1.行政哲学理论范式的共性分析。

就共同点而言，上述政治哲学的三种理论范式不约而同地忽视了工具理性，也不同程度上造成了行政理论的空洞化，并在实践中因过分推崇和偏袒价值理性而加剧了行政内部效率低下的乱象。从三种理论的萌芽来看，他们都是对传统行政效率至上理念的一种对抗和矫枉过正，也都因为过分强调公平理念而走入困境，并造就了这些理论共同的短板。公平、正义这样一类概念的界定本身是比较困难的，很难确定具体的量化指标，加之公共部门产出的不确定性，收益难以量化，致使每种政治哲学理论范式被公平、正义、民主参与等价值取向左右时都会不自觉地招致理论上空洞和操作性上的批判，并常常被置于道德的制高点，绘上理想主义的色彩。但随着社会的发展进步和理论的不断完善，对于公平正义会有日趋合理的认识和阐释，其具体的操作性和技术性的问题也有望得到解决。事实也证明，无论何时公共部门灵魂层面的价值、伦理和道德规范都不会被抛弃，否则公共部门就会丧失“公共”属性。

2.行政哲学理论范式的差异分析。

三种政治哲学理论范式对于公共行政实践主体的认识是不同的。新公共行政理论将政府作为实践社会公平、正义的唯一主体来看待，在这种理论模式主导下便会出现政府对社会公共事务和公共服务的完全垄断，即便是政府不该管、管不了、管不好的事情也无法让渡和外包给其他组织来承担，而垄断不仅会带来效率损耗，而且会导致腐败滋生；新公共服务理论引入了社区、市民社会等社会组织来与政府共同的管理社会，形成了政府与社会组织的二元格局，就主体而言不再单一，政府垄断社会事务的行为被打破，但是就社会组织的边界和政府与社会组织的关系如何并没有做深入研究，二者仅仅是独立的二元主体，还没有建立起有机的联系；治理将社会的管理主体多元化为政府、社会和市场，并且推崇三者之间的互动、谈判、协商、合作，而不再将他们视为独立的主体来对待，这相对于上述两种理论又是一种超越。此外，与新公共行政理论和新公共服务理论不同，治理理论从策略手段和价值目标的视角出发开始探索工具理性与价值理性的融合机理。治理理论的终极目标是实现整个社会的善治，所谓善治就是公平、正义、公正、民主等精神价值的延伸，而治理就是要通过互动、谈判、协商、合作去实现善治。因此，其实质上就是要在政府、社会、市场三者的互动、协商、谈判与合作中去践行公平、正义、公正的精神追求，这一点不同于倚重工具理性的行政理论仅仅将效率视作是达成目标的手段和途径。可以说，治理理论在坚守公共部门价值理性的基础上开辟了新的通往精神层面的路径，这种路径就是工具理性中强调的手段，但它又不仅限于效率向度，而是突出强调治理主体（本体）的革命。治理的手段与善治的目标是治理理论共同珍视的两个对象，于是当治理理论诞生时，公共行政理论的整个发展历程中便出现了工具理性与价值理性初步融合的端倪，只是融合还处于初始阶段，也没有将公平与效率悖论一类的难题进一步化解，加之治理理论尚未发展成熟，所以在工具理性与价值理性的融合上公共行政理论只是迈出了很小的一步。

四、工具理性支配下的行政科学与价值理性支配下的政治哲学理论范式比较论析

理论重构的基础是更深入地理解学科建构的逻辑和脉络。[17](p83)工具理性支配下的行政科学与价值理性支配下的政治哲学，其理论范式分野与价值转换承载着公共行政百年争论的内在逻辑谱系，其演进逻辑是西方行政思想范式陷于危机，出现解释力下降的体现，是行政理论范式的自我反思与修正，也是对行政理论发展进路的探索与超越，更是行政理论范式回应时代需求，对现实社会发展的最新观照。

通过回顾西方公共行政学的嬗变历程与演进逻辑具体将政治哲学与行政科学两种理论归属的区别概括如下，具体地我们从理论源起、价值取向、方法论基础展开分析。（见表2）

（一）理论源起的差别。

政治—行政的区别及其分离路径的建构，可以说是特定历史使命和时代发展的体现，为了实现行政的剥离，政治—行政二分论赋予了政治与行政不同的功能指向。政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行，就执行而言它部分脱离了政治理论一贯强调的公共价值偏向，而特别强调政府行动要面向行政效率，因而工具理性支配下的行政科学在理论演进和范式转换中不自觉地将自由竞争理论、科学管理理论、委托代理理论、交易成本理论等奉为圭臬；而价值理性支配下的政治哲学则继承了传统政治学理论的元素，将价值理性视为政府行政的准则，面向公平是政府行动的逻辑起点，社会正义理论、协商民主理论、民主政治理论、宪政主义理论成为政治哲学范式演进的动力源泉。正是基于政治—行政的区别与分离，公共行政理论的发展演化呈现出结构—功能之间的张力，不仅表现在理论源起上的差异，而且体现为理论内容上的方枘圆凿。这也在一定程度上使得公共行政理论在长期嬗变过程中陷于结构主义的困境，由于偏重政治—行政间的结构轮廓、功能分化，而忽视了结构与功能的协调，以及政治—行政之间本身的内在融合性。

表2 政治哲学与行政哲学比较向度

（二）价值取向的差别。

价值理性与工具理性、公平与效率是推进公共行政理论范式演进的逻辑内里和外在表征，而面向公平还是面向效率是公共行政思想史百年发展过程中始终没有跳出的一个解释框架，但与其说这是公共行政理论的精神内核之争，不如说是特殊的社会治理背景和实践格局在公共行政理论演进中的呈现。事实上，政府的行政效率问题有时并不源于政府本身，而是有赖于其所根植的社会宏观治理场景，有赖于市场机制与社会组织的发育和完善程度。纵观现代社会发展进程，在粗放型社会运行场景下，效率价值不仅是市场机制的圭臬，同时也是公共部门奉行的公共性“至善”，无论政治哲学理论范式如何强调要回归公共性本源，各层级政府及官员个体还是将对经济高速增长和总量增量的追求视为公共行政治理的价值导向。而随着社会转型，特别是速度与质量之间矛盾的凸显，公共性的内容与结构也随之嬗变，正经历由效率价值到公共价值、社会价值的转换，很多后发展国家和地区在效率理性野蛮生长数年后，对公共价值、公共精神、人文关怀的要求提上日程，同时也将政府、官员个体行动的价值逻辑由效率价值渐渐牵引到公共价值，并探索事实与价值、效率与公平之间的平衡，因为没有哪种理论范式彻底否定真正的民主（公平）与真正的效率是统一的。与其说是公平与效率的悖论、集权与分权的较量、掌舵与划桨的抉择在主导行政理论嬗变的逻辑，不如说是政治—行政的张力，结构与功能的自洽才构成了理论演进的根源与内核。

表3 公共行政理论范式的价值取向

（三）方法论基础的差别。

政治与行政的区别与分离也是建立在对逻辑实证主义与规范主义两种研究方法的具体运用基础上的。以实证主义为观照的物质技术路径是行政科学最青睐的研究方式，而且在传统公共行政理论的发端和奠基时期，因为实证研究的可操作性、可规范性以及可验证性，使得行政科学范式下的公共行政理论研究相较于政治哲学显得更具科学性、具象性与可行性。以规范主义为基础的公共价值路径是政治哲学奉行的研究方式，具体而言，它一方面从方法论上强调对公共伦理、公共价值以及“人格化”的遵照和践行，另一方面通过对逻辑实证主义的批判和扬弃来实现对工具理性价值理念的讨伐，批判理论认为传统管理主义理论及实证的理性决策模型并不能得出一个普世的人力行为原则，[18](p155)特别是对“泰勒制”主要内容及方法论基础的反思，成为政治哲学建构与发展的基础和前提。

五、西方公共行政理论嬗变逻辑中的未来发展动向

西方公共行政理论在一百三十多年的行政实践与理论嬗变中，已经形成了相对独立于政治学学科独特的理论发展脉络，其发展的动向在工具理性与价值理性的观照下，表现为分离、差异、与融合的演进思维，并呈现出鲜明的未来发展动向，具体表现在以下三个方面：

（一）事实与价值的间接疏离与变相暧昧，以及面向效率与面向价值的渐次融合。

如果说公共行政还有价值追求，那么这一任务也应为政治与行政二分而顺理成章的交由政治过程实现。[19](p91)二战以后，受行为主义的影响，行政学研究中更加强调，价值与事实的区别与分离，……试图使公共行政成为独立于政治和社会之外的“非人格化”的东西，使公共行政学成为一门与政治分离的、以管理技术和工艺为主的科学。[20](p39)但是现实是政治与行政真的能够截然分开吗？工具理性与价值理性是截然对立的吗？细细琢磨行政科学与政治哲学的百年争论史其外在表征便是工具理性与价值理性的糅合问题，传统的公共行政理论与新公共管理理论都推崇和奉行效率至上的理念，而且特别关注的是行政组织的内部效率，以至于将政府促进社会公平正义的使命置于无足轻重的地位。当一种工具性价值变成一种终极性价值时，就会发生“目标置换（displacement of goals）”，[21](p98-99)对此新公共行政理论以正义理论与民主行政理论为基础做出了有力回应，他纠正了传统公共行政效率至上的理念而将社会公平视为公共部门的价值取向和目标追求，于是公共行政理论从只关心效率走向了只关心公平，一直到新公共服务理论都将公共精神、社会公平作为其价值取向和目标追求，而他们又因忽视效率而备受诟病。可见，单纯地追求效率或公平都是片面的，只有同时观照工具理性与价值理性，弥合政治与行政之间的张力，实现结构与功能的自洽，才是理论发展和实践运行的必然抉择，而这正是当前治理理论在探索实践的，它在追求善治目标（公平、合理、正义）的同时，强调政府与市场与社会组织之间的合作、协商、谈判，并将合作、协商作为达成善治目标的重要手段，这将理论嬗变的逻辑关注点从效率面向转向主体面向，并使得公共行政理论中价值理性与工具理性的融合发展初现端倪。

（二）由单中心走向多中心，由一元主体到开放式多元治理主体的转换。

古典公共行政理论时期人们迷信市场，将市场万能的理论践行到极致，管的最少的政府是最好的政府，政府的职能被界定在维护社会秩序、保护私人财产、保障个人自由，市场成了社会发展进步的主导力量。直至1929—1933年资本主义社会经济大危机的到来，市场万能的神话被彻底毁灭，政府救市的举动风行开来，凯恩斯主义盛极一时。但是由市场万能转向政府万能这种简单的线性一元思维本身就蕴藏着危机，因为非此即彼的选择都是孤注一掷的行为，20世纪70年代经济滞胀的危机给了政府万能神话一记响亮的耳光，最终政府主导社会发展的模式也宣告破产。实践证明市场和政府都不是万能的，任何为市场或政府“附魅”的理论和行为都是偏颇的，虽然政府失灵后新公共管理理论企图通过私有化、企业家政府、顾客导向的改革取向来实现市场主导社会发展模式的回归，实践中人们却不再钟情于市场，而是将更多的目光投注于社会组织，并开始探寻市场、政府、社会组织合作治理的模式，一种合作的时代就在两种万能神话的摇摆和破灭中悄然而至，社会管理模式也由单中心的管理模式过渡到多中心的治理模式，尽管三者的合作尚不完善，三者的边界尚未清晰，但如何促进社会发展进步，我们有了选择的权利，不需要再做孤注一掷的抉择。特别是近些年，政府对于PPP模式（Public-Private-Partnership）在公共政策层面上给予关注，地方政府实践层面上成功的案例也不胜枚举，在基础设施建设、环境治理、港口物流、土地整治、公共危机治理等多领域实现了与非政府组织的有效合作，PPP模式开启了政府对社会的管理由一元向多元合作治理的新探索。

（三）政府角色由威权到服务到合作治理的路径改进与渐进修正。

政府角色不断认定和矫正的过程蕴含着对于政府职能的重新认知，同时也反映了人们对于政府的期许，这些期许带来了职能与角色的转化。政府在促进社会进步与发展、增进人类福祉的过程中到底扮演什么样的角色？从管治臣民到提供公共产品和服务，印证了政府角色的一次重大转型。管治型政府的行政意识主要来源于传统公共行政理论，政府的职能是保护型的，是一种“守夜人”“保护者”的角色，即“站在市场之外去为市场的发育和成长提供一定的政治条件和社会环境，保证市场竞争的有序化”。[22](p221)但是政府的管治型角色在随着市场经济发展稳固的同时也随着市场失灵而遭遇了质疑，可谓成也萧何败也萧何。在资本主义大危机到来之前就有人已经意识到政府的保护职能只是其第一位的职能，除此之外政府应该承担的要远远超过这些。约翰·斯图亚特·密尔就在《政治经济学原理》中指出政府除保护个人免遭欺诈和暴力外，还应考虑到“公共利益”和“社会融合”。而1929—1933年资本主义社会的经济大危机佐证了这一预测，政府开始全面干预社会事务，并垄断公共产品与服务的供给，从摇篮到坟墓的福利国家模式便是一种实证。在对市场万能“去魅”的同时，完全的“回归国家”也会带来治理的失灵，出现过度干预而导致的“因其成功而失败”的实践格局。福利国家模式式微，治理理论诞生为政府管理社会提供了新的思想源泉，面对财政危机、信任危机、管理危机，政府迈出了与社会组织与市场合作治理社会事务、供给公共产品的重要一步，究其本质而言是“开放政治”格局下的政府角色重塑与转换。

六、结语

公共行政的百年争论以及行政学的身份认同危机（crisis of identity）仍在继续，价值理性与工具理性的博弈，政府主导与市场主导的交替，政治哲学与行政科学的碰撞，在不断地否定之否定的行政理论演进中，曾出现学者所说的“钟摆现象”，[23](p68)但从总体上来说，西方公共行政理论在事实批判与价值重构中已演变成为一个更具包容性的重大理论议题，不论是从行政的主体、路径、价值乃至方法论层面上，我们从来没有将对立视为行政理论嬗变的逻辑源起，西方公共行政理论的未来发展理路也将在实践与理论演进中寻求价值层面的均衡与融合，这也是主导行政科学摆脱身份危机，凸显其作为一门独立学科科学性的重要动力所在。