海南休闲型共享农庄土地利用政策研究与实践①

方圆张卓林

(1北京土人城市规划设计股份有限公司北京100080;2北京市住宅建筑设计研究院有限公司北京100010)

截至2019年4月底，海南省共有乡镇200个、村级行政单位2 657个和自然村18 700个［1］，乡村的建设和发展在海南省具有举足轻重的地位。但2018年海南的农民可支配收入（13 989元）仍低于全国平均水平628元，收入增速（5.8%）也较全国平均低了0.8个百分点。2017年中央一号文件首次提出了田园综合体的概念。同年8月，海南省出台了《关于以发展共享农庄为抓手建设美丽乡村的指导意见》，依托海南岛得天独厚的气候和生态优势，大力推进休闲农业，加快农民收入增速，提高广大农民的生活水平，探索乡村建设和旅游业协同发展的新途径。2018年和2019年，海南省农业农村厅先后推出了两批共享农庄创建试点。

目前，对于共享农庄的研究并不少，国内学者从机制、模式、盈利方式等多个角度做了较为翔实的研究分析，但针对其实施落地的研究并不充分，建设用地指标紧缺成了大部分休闲型共享农庄建设的瓶颈。共享农庄由于其特殊性，在解决土地资源方面存在与传统供地方式差异明显的创新途径。因此，本研究将聚焦于这个核心问题，整理总结相关法规政策，结合作者在海南保亭南梗共享农庄规划项目的实践经验，探究海南省共享农庄的土地利用模式，为规划实施落地提供参考意见。

1 共享农庄的概念与特征

1.1 基本概念

2018年4月，海南省农业厅发布《海南共享农庄建设规范》，明确了共享农庄的定义：以充分涵盖农民利益的经济组织形式为主要载体，以各类资本组成的混合所有制企业为建设运营主体，以移动互联网、物联网等信息技术为支撑，以农业和民宿共享为主要特征，集循环农业、创意农业、农事体验、服务功能于一体，让农民充分参与和受益的乡村振兴综合经营发展模式［2］。

1.2 主要特征

根据定义可以看出共享农庄与“田园综合体”的主要区别，在于强调“庄园化”和“共享经济化”。前者不仅是体现三产融合的产业形态［3］，也明确了农庄由田园和旅游接待设施共同组成的空间特征。而后者的运营模式是强调通过高效网络化连接资源供需主体的去中介化和再中介化过程［4］，使供给方的闲置资源借助网络等第三方平台将使用权暂时性转移，实现生产要素的社会化，并通过提高存量资产的使用效率为需求方创造价值，其中就包含具有生产、承载、景观等多种功能［5］的土地资源。但由于建设用地指标紧缺，存在与传统供地方式不匹配等法律障碍［6］，限制了共享农庄的土地利用。

1.3 研究对象

在《指导意见》中，共享农庄被分为产品订制型、休闲养生型、投资回报型、扶贫济困型、文化创意型5种，从本质上可以归纳为两大类：一是以农业生产为主，包括产品定制型与投资回报型。其前提条件是村庄农业产值本身特别高，发展模式的基础是农用地的统一化经营，按现用途管理，不征收、不转用，没有用地相关问题，实施操作性也较为容易；二是以休闲为主，包括休闲养生型和文化创意型，一般是以土地或者村庄的景观、生态、文化资源或游乐活动为主要吸引点。这种类型的共享农庄，农业耕作只是作为文化符号吸引游客。休闲型共享农庄通过生活、体验、购物、餐饮、住宿等核心功能板块的建设形成完善的旅游服务设施系统，是三产融合的庄园化体现，也是现阶段大部分农业产值一般的村庄开发建设的主要方向，是本文讨论的重点研究对象。

2 存在问题

休闲型共享农庄收益高，投资也相对更大，需要基于游客需求而进行各类休闲产品和基础设施的建设，因此相比于生产型共享农庄，休闲型共享农庄对于建设用地资源的需求更为强烈，供地问题往往是项目落地的关键。但在现有土地制度下，建设用地指标紧缺、集体农地流转的难度大，大部分共享农庄的业态都停留在初级的餐饮和销售，住宿和其他休闲功能涉及较少，旅游吸引力不足。同时，部分企业由于缺少建设用地望而却步，村民闲置资源的使用权不能实现有效共享，整体性开发有难度，农民收入不能得到提升。如何解决土地资源短缺这一制约因素，成为共享农庄现阶段亟待研究的重要课题。

3 解决策略

3.1 盘活农村存量建设用地

海南农村居民点用地现状集约利用水平低，布局分散，土地利用效率低，闲置浪费现象普遍且十分严重。2015年海南省农村人口398.40万，农村居民点用地120 856.71 hm2，人均农村居民点用地296㎡［7］，是《村镇规划标准》（GB50188—93）确定的人均150㎡的两倍。

对村居民点建设用地进行集约化、标准化的整合，将整治后“富余”的土地资源进行有效合理地利用，是共享农庄土地资源获取的重要方式。在符合市县总体规划和村庄建设用地范围内，允许这些富余建设用地采取入股、联营、整合、置换等方式，重点支持发展休闲旅游养老等产业及农村三产融合发展［8］。

同时，相关政策文件也支持有条件的市县、农垦农场通过盘活农村及农场闲置房屋、集体建设用地、开展城乡建设用地增减挂钩试点、“四荒地”和厂矿废弃地、砖瓦窑废弃地、道路改线废弃地、闲置校舍、村庄空闲地、可用林场和水面、边远海岛等资产资源发展“共享农庄”［9］。

3.2 以点状供地的形式增加土地供应

共享农庄虽然以利用现有存量集体建设用地为主，但这种方式存在3个问题：第一，存量土地往往无法满足建设规模要求；第二，存量闲置土地的流转工作存在较大的阻力，第三，集体建设用地只能租赁，不能作为投资公司的固定资产，企业无法通过其得到融资。所以无论从运营或者招商的角度都不可避免地要利用新增建设用地，而在“僧多粥少”的背景下如何获得新增建设用地是目前共享农庄面临的最大难题。

首先，单列共享农庄新增集体建设用地指标。完善新增建设用地保障机制，以地域资源环境承载能力为底限，将年度新增建设用地计划指标确定一定比例，用于支持农村新产业新业态发展［10］，重点支持发展“共享农庄”。

其次，传统整片供地方式涉及到原有居民的搬迁补偿，投资量大、实施周期长、搬迁困难，令投资方望而兴叹。2018年初，海南省《关于进一步加强土地宏观调控提升土地利用效益的意见》中提出：积极探索在百镇千村、共享农庄以及其他旅游项目设施建设中，主体项目周边用地保持原貌的情况下，采取分散化块、点状分布的方式“点状供地”，进一步提升土地利用的精细化、精准化、集约化程度［11］。点状供地的优势很多，首先，其地块组合灵活，可以根据实际功能要求和需求量进行供给，可节约大量建设用地资源；其次，点状供地的土地价格计算是以基地面积来核算真正的用地指标，再根据土地价值核算土地价格［12］，可为投资方节约土地成本，并将更多的资金投入到旅游服务设施中，提高共享农庄的服务品质。

3.3 土地三权分置，调动多元化主体共同发展

围绕共享农庄的建设、运营和使用，投资方、运营方、村民、候鸟人群和来自城市的消费者都将在农庄的发展中起到重要作用，而在这个过程中，乡村的集体土地配置效率会得到大大提高，最终形成土地的所有权、承包权、经营权三权分置，经营权流转的格局，坚持市场主导，调动多元化主体共同发展共享农庄的积极性。

各方在共享农庄发展中的组合方式主要有3种：一是村集体、村民独资建设，独立运营；二是村集体、村民与其他主体合作，村集体、村民以土地经营权、宅基地使用权或村集体建设用地使用权等入股，其他主体以货币出资并进行建设和运营；三是村集体、村民将入地经营权等以租赁等方式流转给其他主体，其他主体出资并进行建设和运营。总之，其组合方式是灵活的，多样的。未来各类资本组成的混合所有制企业也可以成为建设运营主体，使共享农庄土地的利用主体具有开放性特点。

3.4 拓展土地的多元功能以实现可持续发展

共享农庄指导思想要求实现农村生产、生活、生态“三生同步”，对土地的复合利用和产业融合提出了更高的要求，在土地功能方面的重大转变和突破，使其土地利用效率大为提高。共享农庄项目中，由传统农业单一利用土地的生产功能，转向综合利用土地的生产、承载、景观、生态、文化等功能。因此，依托农业拓展的农事体验、观光旅游、科普教育、休闲体验、示范推广等旅游项目需求明显增加。在开发建设中，可以将部分或整村的农林用地和河湖坑塘等农业资源由运营方进行统一管理，消费者可以通过运营方进行租赁或认养，其农民或企业员工在经营活动中为消费者提供系列服务。

3.5 实现“农地＋民宿”的时间分配式共有

对于消费者而言，共享农庄的消费者多为“候鸟”人群和城市居民，他们不以农业为生，而是以休闲度假为目的在共享农庄内短期居住，其承租农地的目的也在于参与农事体验，获取更为健康新鲜的农产品或更为放松的休闲时间。

简言之，消费者来到共享农庄获取的主要是土地、民宿等设施的短时间内的使用权，其余时间，土地仍可用于农业生产。这样就实现了企业、农户、不同消费者对土地、设施的时间分配式共有，提高了各类资源的使用效率。

3.6 农村集体经营性建设用地入市试点

2018年年底，《土地管理法修正案（草案）》（下称“草案”）删去了现行《土地管理法》中关于“从事非农业建设使用土地的，必须使用国有土地或者征为国有的原集体土地”的规定［13］。乡村中存在的建设用地包括乡镇企业用地、农村公益性用地和农村宅基地3类，未来都可用于建设休闲度假项目。海南文昌允许村集体有偿收回农户自愿退出的宅基地，并转变为集体经营性建设用地入市［14］，已有七块地成功入市，未来有望在全省得以推广。

4 项目实践：海南保亭南梗共享农庄规划

4.1 项目基础情况

南梗村共享农庄位于保亭黎族苗族自治县响水镇，规模为254.8 hm2，其中包含南梗村小组88.4 hm2集体用地（含建设用地、经济林地和耕地）、南春经济场165.67 hm2（国有林场）、南春水电站0.73 hm2（国有建设用地）五类土地类型。项目所在的南梗村是黎族村庄，以农业为主要产业，种植冬季瓜菜、槟榔、橡胶、益智等经济作物，经济发展举步维艰。2016年集体经济收入10 025元，全村人均可支配收入约5 898元，约是全国平均收入水平的40%，属贫困村。政府采取的扶贫策略是向贫困户发放特色农畜生产资源，但农民缺乏相关的专业知识和销售渠道，无法达到脱贫致富的目标。

项目建设的主要目标是采取整村开发模式，以农业生产为基础，依托优越的山水林田自然资源，以健康南药、田园生活为核心价值资源，以小环境干扰为前提，发展以生态、生产、生活和谐统一为康养主题的休闲养生型共享农庄，带动周边乡村旅游发展，最终成为海南“精准扶贫”的样板项目。本项目是海南省首个扶贫型共享农庄试点项目，现已在开工建设中。

4.2 项目共享模式与开发模式

4.2.1 共享模式

当地农民参与到共享农庄体系主要通过两大途径：土地使用权共享和工时共享。土地使用权共享——农民出让自己持有闲置宅基地、农地、林地和集体用地使用权入股合作社，合作社代表集体与企业合作，完成旅游项目的建设与运营，农民通过股份分红获利。工时共享——农忙期农民参与农业生产服务，获得劳务收入。农闲期通过培训，将部分农民雇佣成工作人员（临时演员、自然教育助教老师、旅游服务人员等），解决农民就业问题，获得工资性收入。

消费者可以购置农庄度假单元物业，签署使用权期限使用度假设施及附属农田。可以获得劳作体验自行管理农田产出，或雇佣农民帮忙打理获得土地产出，通过冷链物流到家。

4.2.2 开发模式

项目的具体开发模式为：引入两级开发主体，一级开发主体由海南扶贫投资开发有限公司与农民合股组成运营公司，村民以土地入股，主要建设和经营公共服务设施、大众化的旅游配套设施（餐饮、民宿等），发展以康养休闲、黎药文化、田园生活、自然教育为主的旅游体验项目。二级开发主体通过租赁、众筹等多种方式从一级开发主体获得土地的使用权，依托山林、溪流等自然资源，开发定制化、特色化、小众的乡村旅游设施（特色民宿等）。一级开发主体通过规划、准入业态等多要素监管二级开发主体的建设活动。

4.3 主要经营项目及其土地获取和利用方式

4.3.1 百亩百庄民宿

南梗村的6.93 hm2农田是景观资源最好的区域，以田园景观为环境，街巷乡居为空间特征，提供体验式农业康养度假，形成核心项目百亩百庄民宿。百亩百庄中的民宿部分的土地获取和利用方式为盘活农村存量建设用地，同时实现“农地＋民宿”的时间分配式共有，另外也实践了土地的三权分置，实现土地的多元功能和一、三产业的高度融合，具体操作如下。

（1）先期整合现状闲置资源，选取部分荒废院落或集体建设用地进行改建或重建，植入休闲服务功能，并对村庄布局进行统筹规划，提升整体环境及公共设施服务。

（2）后期南梗村整体腾退搬迁，再进行整体生态化民宿建设，村集体将集体建设用地（图1）以使用权出租或入股方式参与到共享农庄中。

图1百亩百庄盘活的一处集体建设用地

（3）现 状 的6.93 hm2农 田 区 域 以333.3～666.7 m2为单元分块，结合农庄民宿组合成“一亩一户”的共享农庄单元（图2）租赁给“候鸟”或城市居民消费者。由消费者和农业专家指导决定在每个单元的农地里进行何种作物种植，种植的农产品收获后将果实交付给委托管理的消费者。

4.3.2 南春山林精品酒店与国际研学基地

图2百亩百庄的共享农庄单元

酒店和研学基地项目是以山林、滨水为环境，由现状两个水电站腾退后建设而成，用于发展康养、研学等产业，其土地获取方式为盘活存量建设用地。其土地性质为国有建设用地，土地征用难度较小，改造阻力也会较小。南春水电站（图3）改造为与当地环境契合的山林精品酒店（图4），采用集合式生态建筑。南梗水电站（图5）则改造为国际研学基地以及所配套的住宿公寓（图6）。

图3南春水电站现状建筑（国有用地）

图4改造为南春山精品酒店效果示意

4.3.3 南药康养庭院

本项目是以田园景观为环境的可租院落式度假产品。规划布局依山顺势、错落有致，建设标准为“零排放”生态建筑，运用黎族文化元素体现特色民族风情，结合庭院中益智、红藤等当地特色南药的种植，提供药疗康养度假体验。

图5南春水电站现状建筑（国有用地）

图6改造为国际研学基地效果示意

南药板块的占地规模为1.1 hm2，现有集体建设用地规模偏小，所以预期采用盘活存量建设用地和点状供地结合的土地获取模式，实行多个单体建筑开发建设地块组合供地，按照“用多少、征多少，建多少、转多少”的原则，办理农用地转用和土地征收手续后按建设用地实施管理。实际土地样貌和设计效果详见图7～8.

4.3.4 大榕树驿站与响水河漂流站

图7南药项目基地盘活的部分集体土地

图8南药康养庭院效果示意

大榕树驿站占地面积约500 m2，是南梗共享农庄周边山体游步道的起点，也是进入共享农庄的第一站，是景区中重要的旅游服务建筑。建筑立面采用石材、木材等生态环保材料。项目实施点状布局单体开发，按照“具体项目、具体政策”的原则，采用点状供地的土地获取方式。而响水河漂流站由于位于二级生态红线内，暂时采用临时建筑的方式进行建设（图9）。

4.4 土地获取方式总结

图9大榕树驿站（左）与响水河漂流站（右）效果示意

总体而言，在满足生态红线和多规合一要求的原则下，共享农庄内建设用地总量为7.11 hm2。其中，由于现有指标和海南省扶贫政策的支持，新增1.99 hm2产业发展用地，0.67 hm2设施农业附属用地，0.526 hm2基础设施用地。新增用地避开地质灾害高易发区，选择临近道路，坡度适宜、地上附着物较少、或者经济价值较低的区域，呈现分散化块、点状分布的特征。

5 结语

共享农庄是海南省开发乡村旅游资源、改善旅游结构的重要途径，也是解决三农问题的重要抓手。其中休闲型共享农庄对于土地资源的需求更为突出。本文提出了海南休闲型共享农庄整村开发模式下的土地利用规划与共享机制。在海南保亭南梗共享农庄项目的实践中，以打造康养主题的休闲养生型共享农庄为规划目标，研究了整村开发模式下各经营项目的用地布局和土地获取方式，并设计了开发运营后的共享模式。本研究对海南的共享农庄和其他农业综合体项目的规划建设落地、乡村振兴具有重要意义。