环境司法积极发展与效能有限的解释

张 丽

面对环境问题带来的风险和危机，如何提升环境治理效能成为了国家顶层设计所关注的重点领域。在不断尝试、调整、完善的过程中，环境司法作为实现环境正义的重要载体，(1)参见熊晓青，张忠民《影响环境正义实现之因素研究——以环境司法裁判文书为视角》，《中国地质大学学报》(社会科学版)2012年第6期等。推进生态文明建设的必要环节，逐步迈入了权利话语和政治议题的核心，(2)杜 辉：《环境司法的公共治理面向——基于“环境司法”中国模式的建构》，《法学评论》2015年第4期。并由此引发了理论研究的勃兴，其中，以环境司法专门化的合理性和必要性为切口，在勾勒环境司法运作样态的基础上，提出其发展方向的建议是研究中的一个重要议题。(3)相关研究参见张 璐《中国环境司法专门化的功能定位与路径选择》，《中州学刊》2020年第2期；吕忠梅《现时代中国环境资源司法面临的新机遇新挑战》，《环境保护》2018年第1期；胡珊珊，孙洪坤《环境司法审判“特性”的实证研究——以163份裁判文书为分析样本》，《中国环境管理干部学院学报》2018年第2期；丁文轩《环境司法专门化视阈下环境法庭之检视与完善》，《中国人口·资源与环境》2017年第8期。此类议题的“问题意识”有着共同的逻辑起点：环境司法以快速的专门化发展履行着积极的功能意义，却在实践中难以实现其制度设计的价值初衷，环境司法呈现出积极发展与效能有限的情形。比如，全国范围内建立了较为完整的环境审判机构体系，诸项助力环境司法的制度持续推进，其在环境治理系统的话语权不断增加均是其积极发展的表现；(4)《开启新时代环境司法专门化新征程——全国环境资源司法理论研究基地与实践基地第二届联席会暨贵阳环境司法专门化十周年论坛综述》，《人民法院报》网站，http：//rmfyb.chinacourt.org/paper/html/2017-12/20/content_133449.htm?div=-1，最后访问日期，2019年12月23日。而受案率低、(5)参见由 然《环保法庭为何无案可审——法律经济学的分析和解释》，《东岳论丛》2018年第2期；郑少华，王 慧《中国环境法治四十年：法律文本、法律实施与未来走向》，《法学》2018年第11期。地方主义、部门主义严重，流域环境司法协作困难(6)吴 勇：《我国流域环境司法协作的意蕴、发展与机制完善》，《湖南师范大学社会科学学报》2020年第2期。等则是其效能有限的具体表现。

对于这种积极发展与效能有限的情形，有研究认为是环境审判供给失灵所生成的后果；(7)吴 烨：《供给侧管理理论视角下的环境审判结构性调整》，《法院改革与民商事审判问题研究——全国法院第29界学术讨论会获奖论文集》，2018年。有研究强调是环境司法的内在推动力与环境问题复杂性、缺乏理性规制之间存在矛盾所致；(8)参见吕忠梅等《环境司法专门化现状调查与制度重构》，北京：法律出版社，2017年，第142～153页。还有研究认为是环境司法的宏观政策推动与具体制度设计之间存在缺陷与空白所致。(9)于文轩：《环境司法专门化视阈下环境法庭之检视与完善》，《中国人口·资源与环境》2017年第8期。总体而言，这些研究在一定程度上简化了环境司法的现实运作条件，如权力结构、地方政治、法院运行规则等对于环境司法实践的影响，因而，有必要将视角进行转换，将法律、政治、社会之间多元、复杂的关系进行提炼，实现对法律、制度运行的质性把握，(10)王启梁：《法学研究的“田野”——兼对法律理论有效性与实践性的反思》，《法制与社会发展》2017年第2期。对这一问题给予更为有效的解释。在此需要说明的是，学界关于环境司法的定义存在广义与狭义之分，本文取狭义说，主要指人民法院对环境纠纷案件的司法管辖、审判活动。(11)那艳华：《环境司法：公民环境权利制度性保障的应然选择》，《学术交流》2015年第5期。同时，环境司法最早源于地方支持下的实践，2007～2013年，仅有贵阳、昆明、无锡、重庆等地进行了制度创新的尝试，这一阶段所创建的制度与模式虽为环境司法在全国范围的推广奠定了基础，但其后续发展轨迹充满曲折，实践的效果较为有限，为了论述的准确性，本文将研究的时间范围限定于环境司法全面发展的时期，即2014年至今。(12)参见饶 健《我国环保法庭建设的回顾与重构》，《福建法学》2018年第1期；张忠民《环境司法专门化发展的实证检视：以环境审判机构和环境审判机制为中心》，《中国法学》2016年第6期；吕忠梅等《环境司法专门化现状调查与制度重构》，北京：法律出版社，2017年。

一、环境司法积极发展的动因：国家权力的上层推动

国家权力是解决转型时期一系列问题的重要依托。当国家遭遇由环境问题及其衍生的经济、政治、社会问题时，国家权力将司法力量纳入环境治理系统有三重原因：其一，司法系统是被赋予解决环境纠纷、调整环境利益使命的专业系统，通过对法律规则的运用，实现个案正义，达到用“专业系统来解决专业问题”的目标；其二，司法的专业化力量不仅契合了“依法治国”的要求，而且有利于借助司法的中立性和权威性来弱化环境问题带来的各种负面冲突，降低治理成本；其三，在“政法话语”的塑造下，环境司法具有“可控性”的优势，能够在现行制度框架内实现快速的反应和及时的调整。因此，环境司法得以依托国家权力的推动实现积极发展。从理论上说，现实建构主义关于权力类型的划分及其关于运用资源来控制、影响其他行为主体行动的阐释，为理解权力推动环境司法提供了基本思路，(13)现实建构主义是在国际关系研究领域中，融合了现实主义与建构主义所提出的一个概念。其中指出，不同的权力形式会对对象主体生成或直接或间接的作用力。例如，强制性权力会通过互动关系来对对象主体施加直接控制，结构性权力通过建构行为主体身份与利益的联系而实现一种直接控制；制度性权力通过互动关系扩散而对对象主体施加间接控制，生产性权力则是通过扩散性社会关系对主体的改造，实现一种间接控制。参见焦 兵《现实建构主义：国际政治的权力建构》，《世界经济与政治》2008年第4期。通过归纳不同类型权力实施控制与影响的路径、作用方式及表现形式，以下基于(显性)正式权力基础上的强制性权力、制度性权力，基于(隐性)非正式权力基础上的符号性权力和建构性权力四个方面，来作具体分析。

(一)正式权力对环境司法的推动

权力要素推动环境司法的第一层次来自于国家正式权力。以权力作为一种能力这一最为广泛的认知而言，(14)参见王海洲《政治仪式：权力生产和再生产的政治分化分析》，南京：江苏人民出版社，2016年，第28～31页。权力可以按照能力影响程度分为正式权力和非正式权力。(15)参见[美]罗伯特·A·达尔，布鲁斯·斯泰恩布里克纳《现代政治分析》，吴 勇译，北京：中国人民大学出版社，2012年，第46～59页。其中，正式权力因具有直接性、强制性的力量，对各类制度的建构起到了核心作用。同时，正式权力以强制性权力、制度性权力为主要的类型，因此，在环境司法受正式权力的推动过程中，以强制性权力、制度性权力为首要力量。

强制性权力可定义为某一行为主体通过互动关系而对另一行为主体施加的直接控制力，更多体现的是等级制的二元对立关系。(16)焦 兵：《现实建构主义：国际政治的权力建构》，《世界经济与政治》2008年第4期。其是在长期性的国家与社会互动过程中建立起来的对规则、制度的服从。违反强制性权力将面临惩罚性后果，强制性、支配性是其最为显著的特点。当强制性权力作用于环境司法时，不同层级的法院通常会积极推进各项环境保护司法政策的落实，建构、推进相应的制度：一方面，首先是最高人民法院在环境司法政策话语上与中央政府保持一致，并以充分的自主性贯彻上级意志；(17)陈幸欢：《环境司法的政策导向及自主性研究——基于“两高”与中央政府工作报告的对比分析》，《湖南社会科学》2020年第1期。其次，各级法院在实施理念、制度创建层面时刻与最高人民法院的司法政策、行动指向保持一致，以展示意志传达的同一性和主动性；(18)例如，在最高人民法院将发布《白皮书》作为常态化工作之后，多省法院相继颁布当地环境司法的《白皮书》。参见《江苏法院2019年度环境资源审判白皮书出炉》，中共江苏省委新闻网，http：//www.zgjssw.gov.cn/yaowen/202006/t20200605_6675727.shtml；《云南再发环境资源司法保护白皮书》，云南法院司法信息网，http：//www.ynfy.gov.cn/fyxw/55313.jhtml；《甘肃省高级人民法院发布甘肃环境资源审判(2019)白皮书》，中国甘肃网，http：//gansu.gscn.com.cn/system/2020/01/08/012301383.shtml等，最后访问日期，2020年2月5日。另一方面，最高人民法院不断推进环境司法制度化建设，并采用单独或联合发布司法规范性文件、司法解释、典型案例、环境司法《白皮书》《绿皮书》(19)最高人民法院会定期发布环境资源审判工作的报告。其中，《中国环境资源审判》俗称《白皮书》，内容涵盖案例类型汇总、环境司法发展理念、工作推进等方面；《中国环境司法发展报告》俗称《绿皮书》，以介绍环境领域的司法现状为主要内容，包括环境资源审判工作的成就和现存问题等。等多种形式，逐步明晰、展示环境司法理念、原则和工作进展；各地法院不仅在内部设立环境审判机构，同时经由典型个案的推进、环境公益诉讼的创新、恢复性绿色生态责任适用(20)参见李 宁《环境司法领域恢复原状适用的现实困境与制度重构——以中国裁判文书网216份判决书为研究对象》，《法律适用》2020年第2期等。等司法技术的运用，向上级和国家权力决策层不断证成、释放环境司法的正向效能，以实现环境司法由点到面、由观念到制度的全面建构。

作为正式权力的另一个维度，制度性权力是行为主体通过制度规则和程序设定来对另一行为主体施加引导、限制的间接控制。相较于前述的强制性权力，制度性权力的作用机制是通过已建立的制度安排来逐级、分层实现目的。主导规则制定的行为主体通过制度安排(如决策决议、机构规则、绩效制度)来影响其他主体的行为，实现引导、限制行为的目的。同时，以规范化、稳定化的形式让制度发挥持续性的作用，使制度成为行为主体可预期的行动指向。比如，从环境司法的制度化建构和规范化运作来说：其一是自2014年最高人民法院设立环保法庭、颁布环境司法审判工作为生态文明服务的职能定位后，环境司法正式开启了全国化、制度化、层级化的快速发展，表现为环保法庭在全国范围内呈倍数的增长，(21)环保法庭的数量从2014年7月的134家增长至2019年底的1 353家。其中，2017年机构数量扩大最为明显，同比增长速度达到了62.63%，合议庭数量同比增长71.87%，巡回法庭同比增长266.67%。参见吕忠梅，张忠民《环境司法专门化与环境案件类型化的现状》，《中国应用法学》2017年第6期；《〈中国环境资源审判(2019)〉暨年度典型案例〈中国环境司法发展报告(2019)〉新闻发布会》，最高人民法院网，http：//www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-228351.html，最后访问日期，2020年5月17日。多个地方确立了高院—中院—基层环保法庭的同构性层级安排；其二是在最高人民法院实行环境资源民事、行政、刑事案件“三合一”归口审理模式后，多地法院参照这一设置，推动环境资源审判“二合一”或“三合一”的制度创建，统一了环境资源案件的司法尺度，提高了环境资源案件的审判效率。(22)陈海嵩：《环境司法“三审合一”的检视与完善》，《中州学刊》2016年第4期。以上的制度化推进和规范化运作实现了环境审判机构的专门化、固定化，保证了司法主体以稳定、合法的制度为依托，“名实合一”地开展环境司法工作，践行司法保护环境利益的价值理念。

(二)非正式权力对环境司法的推动

权力要素推动环境司法的第二层次来自于非正式权力。非正式权力是指国家权力在实践中所诉诸的隐性的运行方式，更为强调的是国家权力通过互动、宣传等方式，所形成的改造力和影响力，相较于正式权力，这类权力对于环境司法起到了“软性”而长效的推动作用。按照作用性质的不同，其又可以分为符号性权力和建构性权力。

符号性权力作为共时存在的现实力量和联结体系，指导、影响各类行为。(23)参见高宣扬《当代社会理论》，北京：中国人民大学出版社，2010年。任何符号都蕴含着深刻的意义，符号性权力是创造者建立起来的，人们对“符号性”事物的直观印象以及认可性、服从性，是有意识生产的结果。现代社会的符号性权力通过更为结构化和仪式化的行动来表现，司法所树立的“权威”“社会秩序守护者”形象就是其中的典型。司法活动的过程实质上蕴含着向社会传递专业性、权威性、正义性三重形象的建构行动，这种不断建构、互动、实践的过程通过持续性的专业系统话语塑造、公开性的仪式化要素的添加、渗透式的公平正义理念的深入，在意识维度普及了民众的法律意识，建立了司法与权威、正义的直观联系；在行动维度以司法活动为指引，指出民众在追求公正结果时的行动方向。环境司法正是借助于长久以来所建构的司法权威化、公正性的符号性权力，首先实现了其与“绿水青山护身符”“触手可及的公正”等话语的高度关联，(24)参见《让人民群众获得触手可及的公正》，《人民法院报》网站，http：//rmfyb.chinacourt.org/paper/html/2018-11/17/content_145817.htm；《为绿水青山戴上法治“护身符”》，《人民法院报》网站，http：//rmfyb.chinacourt.org/paper/html/2017-06/03/content_126150.htm，最后访问日期，2019年2月25日。继而经由“阳光审判”、公布典型案例等仪式化路径，深化其作为维护环境正义最后防线和终极保障的正面意义；(25)杨朝霞：《环境司法主流化的两大法宝：环境司法专门化和环境资源权利化》，《中国政法大学学报》2016年第1期。其次，环境司法通过推进多类型环境公益诉讼的展开，(26)现行环境公益诉讼类型多样，包括了社会组织提起的环境公益诉讼、检察院提起环境民事/行政公益诉讼，地方政府作为赔偿权利人提起的生态环境损害赔偿诉讼等。传递司法力量保护环境公益的功能效用，引导不同主体加入保护环境公益的进程，为其指明追求环境正义的方向。

建构性权力更多是指有目的塑造的主观意识对客观行动的引导性影响力。行为主体采取行动是一个受多种因素影响的、复杂的过程，在这一过程中，国家首先有意识地建构了“法律合法性”的秩序规则，将行为主体的日常活动尽可能纳入法律所编织的网络，并通过“法治”话语的塑造，引导更多的行为主体选择进入法治领域表达意见、化解矛盾、解决纠纷，使法治化的行动方式成为推动国家与社会良性互动，建构公平正义公民文化的重要实践活动。(27)江必新：《法治思维——社会转型时期治国理政的应然向度》，《法学评论》2013年第5期。这一引导效应扩展至环境保护领域后，当事人在面对环境问题纠纷时，更多以“权利”“法治”话语去维护自身利益，由是产生的行动认知融合了规范法治和理性维权的思维，这样，不仅可以促进公民环境保护意识的生成，还会促使其在行动上或积极提供案件线索，或向环境行政执法部门投诉，进而强化了环境执法的监管效能，(28)冯 露：《环境纠纷行政解决机制实证研究》，北京：北京大学出版社，2016年，第5页。亦生成了助力环境司法运行的三个良性后果：(1)拓宽了环境案件的线索来源，在一定程度上缓解了环境司法“无案可审”的困境；(2)促成环境执法力量的有效介入，与预防性司法理念形成了逻辑的自洽性，从而提高环境纠纷进入司法场域的可能性，弥补环境司法处理环境纠纷“被动性”的弱点；(29)参见郭 武《论环境行政与环境司法联动的中国模式》，《法学评论》2017年第2期；蒋云飞《环境行政执法与刑事司法衔接原则的反思及其重构》，《知与行》2019年第2期。(3)为落实环境保护检举权提供法治化前提，提高环境司法行使审查职能的可行性，最大程度实现环境司法矫正环境行政执法行为的工具性价值。(30)沈跃东：《环境保护检举权及其司法保障》，《法学评论》2015年第3期。借助建构性权力所塑造的行动模式，环境司法获取了得以积极发展的社会基础和法治基础。

二、环境司法效能有限的厘清：权力的耗散

国家权力会在层级传递过程中发生耗散，(31)研究表明，权力系统是一个典型的耗散结构，其具有的系统——环境之间的开放性、上下级掌握资源的不平衡性，以及立体网络式的多层结构的特征，会导致上级组织体意志在传递过程中发生必然的耗散，这一耗散呈现常态化的性质，其在执法、司法领域普遍存在。参见徐 兰，李玉峰《反腐倡廉建设科学化有效路径分析——以耗散结构理论为视角》，《西南民族大学学报》(人文社科版)2010年第11期；王 波《执法过程的性质：法律在一个城市工商所的现实运作》，北京：法律出版社，2011年。由于耗散的方向首先是沿着自上而下的路线展开，加之司法运行深受地方政治的深刻作用与塑造。因此，要解释环境司法的效能有限，首先要从引发权力功效耗散的地方政治运行机制切入；其次，基层环境司法实践所处的环境，尤其是环境司法在法院中的边缘位置亦影响着其效能发挥，所以，有必要对基层环境司法在法院中的处境进行分析。

(一)功效耗散的地方视域

首先，地方政府的角色“异化”会削弱环境司法的效能。现实中的地方具有自主发展的权力，会根据地域特点、发展程度等多重因素来决定是否忠实执行中央意志以及执行的程度，地方拥有安排何种事务优先发展并进行排序的权力。若地方执行中央环境保护政策时出现偏差，甚至发生由环境事务“管理者”转变为环境问题“制造者”的异化时，(32)参见王 曦《论规范和制约有关环境的政府决策之必要性》，《法学评论》2013年第2期。通常出于地方保护主义的需求，会对环境司法效能产生负面的抑制作用。其次，“嵌入”机制(33)嵌入机制由波兰尼提出的“嵌入性”概念演变而来，早期波兰尼只将这一概念运用于经济理论的分析，后经由格兰诺维特等学者引入社会学研究领域，用于指代制度化的结构安排所生成的运作环境、交往关系、认知模式等会对行动主体产生重大的影响。参见汪霞《嵌入与协同：公共政策执行动力源研究》，北京：中国社会科学出版社，2015年，第47～50页。会导致环境司法的效能预期不稳定。地方行政区域是司法运作的现实空间，司法活动具有很强的地方性，“块块”地域内的司法机关是地方实现事权管理的重要主体，积极促进地方的发展仍然是其努力完成的“加分项”。(34)参见刘 磊《基层法院对县域经济发展的回应形态及其形塑机理——兼评司法地方保护主义话语》，《华中科技大学学报》(社会科学版)2019年第5期。环境司法也不例外。尤其不能忽略的是，在政法体制的塑造下，政治正确是评价环境司法工作的重要标准，在实践中表现为，环境司法是否忠实执行各级党委政府的政策、任务。因此，若地方重视环境司法，能忠实的执行上级的环境保护意志，将相关绿色政策落实到位，那么权力要素耗散小，环境司法效能增进；相反，若环境司法被忽略，或者被地方作为回应政策的“仪式性”举动，则环境司法会扮演“政绩花瓶”的角色，国家权力推进的功效会被“形式主义”所瓦解，环境司法的效能由此消减。再次，一把手主政地方的机制，会使环境司法效能的发挥深受主政者的政策偏好影响，呈现“人格化”特征。(35)参见唐 啸《正式与非正式激励：中国环境政策执行机制研究》，北京：中国社会科学出版社，2016年，第37～44页。环境司法既受制于地方发展状态的制约，也深受地方主政者的偏好及利益权衡的影响。环境司法的兴起、运作效果与地方主政者的态度有着紧密的联系，会伴随其态度、偏好的变化，生成主政者支持/效能积极，主政者消极/效能限缩的后果，这一点既可以从环境司法早期地方实践的快速推进中看出；(36)参见吕忠梅等《环境司法专门化：现状调查与制度重构》，北京：法律出版社，第20页。也可以从环境公益诉讼的曲折发展过程中获得验证——环境公益诉讼的提起方式、运作模式等特殊性决定了其需要社会力量和治理体系内多部门的配合才能顺利展开，(37)巩 固：《环境民事公益诉讼性质定位省思》，《法学研究》2019年第3期。但在社会力量尚未能充分参与环境治理的前提下，(38)杜 辉：《论制度逻辑框架下环境治理模式之转换》，《法商研究》2013年第1期。环境公益诉讼依靠区域内环境治理主体的协同合作是更为常见的形式，这一合作需要地方主政者在全局层面的推动和资源的整合，(39)陈海嵩：《国家环境保护义务的溯源与展开》，《法学研究》2014年第3期。缺失这一重要的支持，环境公益诉讼会陷入“零受案”的困境，(40)陈 亮：《环境公益诉讼“零受案率”之反思》，《法学》2013年第7期。导致环境司法效能的“萎缩”。更为关键的是，现行的考核问责机制通常不足以对地方官员的行为形成有效的激励，虽然现行的官员考核体系加大了“绿色指标”的比重，但由于获得绿色政绩的耗时长，与官员的任职时间存在冲突，不易突出工作实绩，地方官员更愿意将精力投入到可量化的经济指标领域，以实现职位的晋升。(41)参见王鸿铭，黄云卿等《中国环境政策考察：从权威管控到有效治理》，《江汉论坛》2017年第3期。加之已建立的绿色考评机制存在着环保目标责任制与考核评价制度流于形式、尚未能对地方官员履行环保职责情况实施有效的监督与问责的弊端，因此并不能有效规范官员的行为。(42)陈海嵩：《中国环境法治的体制性障碍及治理路径——基于中央环保督查的分析》，《法律科学》2019年第4期。

地方政治运行的这些特点导致环境司法的运作环境并不理想，权力的功效发生大规模的“地方性”耗散，效能削弱也就成为了必然结果。

(二)功效耗散的司法运行视角

将视线转移至“基层”，即承担具体审判工作的司法机关时，(43)通常，环境案件实施归口审理、集中管辖制度，承办一审案件的可以是当地的中级人民法院，也可以是当地的区一级法院。则可以从以下几个方面来解释环境司法效能是如何受限的。第一，环境司法机关功能边界的制约。在国家权力推动环境司法的进程中，发挥环境司法的能动性以使其承担维护环境法的权威、弥合环境法律与现实之间鸿沟的使命成为了一个理性的期待。(44)方 印：《人民法院环境司法能动论纲》，《甘肃政法学院学报》2015年第4期。然而在实践中，环境案件的特殊性和环境利益的公共性，导致环境司法的运行需要多元力量的支持，包括立法系统、行政规制系统的完善和更新，还包括功能性的地方执法系统和行政系统的配合、衔接，但这些环节在实践中难以达到理想状态，(45)参见董邦俊《论我国环境行政执法与刑事司法之衔接》，《中国地质大学学报》(社会科学版)2013年第6期；郭 武《论环境行政与环境司法联动的中国模式》，《法学评论》2017年第2期；赵旭光《生态环境执法与刑事司法衔接中的证据问题及解决》，《证据科学》2017年第5期。尤其是面对跨区域的环境权利救济时，尚存在区域性审判机构设置规划困难、模式不统一、运作理念合法性缺失、组织形式缺乏授权的弊端，(46)余德厚：《跨行政区划环境资源案件的司法管辖制度研究》，《法学杂志》2017年第2期。此时寄希望于环境司法去实现既定的目标并不现实，而且，对于这一类型范围的案件，环境司法更多采用的是“鸵鸟策略”。(47)卢希起：《司法执法边界新论——以环境保护和安全生产领域为视角》，《求是学刊》2018年第1期。这些问题的解决依赖于多元系统的改革、全局层面的衡量、利益机制的重新分配，甚至是央地关系的调整。面对如此复杂的格局，基层环境司法机关只能在其中进行局部性、碎片化、阶段性的尝试，并在可控和可操作的范围内进行适当的优化和恰当的回应。例如，运用并案审查降低案件审理流程的成本；提高环境诉讼禁止令和修复责任的运用率，以实现制度预防效果和绿色生态修复的价值目标；(48)参见杨 凯《民行一体化：环境司法诉讼禁止令制度的重构与完善》，《武汉大学学报》(哲学社会科学版)2019年第4期；吴一冉《生态环境损害赔偿诉讼中修复生态环境责任及其承担》，《法律适用》2019年第21期；刘明全《环境诉讼禁令制度的法理与二元构建》，《法商研究》2017年第6期；李挚萍《环境修复的司法裁量》，《中国地质大学学报》(社会科学版)2014年第4期。提出合理建议、辅助地方出台法律性文件等。总之，环境司法只能恪守其功能边界发挥作用。

第二，环境司法的边缘化处境。环境司法作为新生事物，在法院内部的发展并不充分，无法在竞争中获得优势，处于边缘化的位置。以笔者调查的A市中级人民法院环保法庭及环保法官为例，(49)以下关于A市环保法庭的描述来自于笔者2017年6月、2019年2月在A市中级人民法院环保法庭的田野调查。需要说明的是，A市环保法庭已于2015年更名为环境资源审判庭，为了全文论述的一致性，本文沿用旧有名称。首先，从空间位置来看，A市环保法庭的办公地点在距离A市中级人民法院5公里之外的第二办公区，一栋白色的四层普通办公楼，相对于主办公区而言，其办公面积和条件、内部结构都显得简单，仅在办公楼入口处设置了普通的安检，法庭内部的装修比较老旧，庭室之间亦没有严格的门禁系统，整体上与威严的法院形象相差甚大，从外观到内景均难以实现司法权威的心理规训作用。(50)法院的建筑风格、法庭的具体布置通常会采用权威而具有仪式感的“符号性”装饰，来实现社会的微观控制和心理意识的规训。参见刘 星《基层法庭空间的塑造：从中国另类实践看》，《法律科学》2019年第4期。其次，环保法庭从创建之初就以“瘦身模式”的组织体而存在，相对于其他庭室几十人的编制，环保法庭最初6人的编制维持了10年(2008年～2018年)，尽管发展至后来的12人规模，审判人员与非审判人员都有不同数量的扩充，但在法院内部仍属于较为“弱小”的庭室，与传统的民事审判庭、刑事审判庭存在“体量”上的差距。再次，在法院格、职、级内部秩序的正式控制中，(51)刘 忠：《格、职、级与竞争上岗——法院内部秩序的深层结构》，《清华法学》2014年第2期。对法官个体影响最大的是具有独立变量意义的职级晋升，但这一晋升机制目前仍然缺乏形式理性化、测评科学化的标准体系。(52)刘 忠：《中国法院改革的内部治理转向——基于法官辞职原因的再评析》，《法商研究》2019年第6期。实践中，沿用以办案数量为主要标准的考核机制仍是普遍的做法。(53)A市中院的内部考核以各种数字化考核为基础，包括办案数、结案数、上诉率、改判率、当庭审判率等。A市中级人民法院对于环保法庭的考核，整体上根据职位/身份的不同，划定三个等级的办案数为标准来评定合格/优秀，即以庭长、副庭长、员额制法官的具体结案数量为纵轴，以基础办案数与饱和办案数为横轴的指标体系作为合格/优秀的标准，进行差额性的考评。(54)环保法庭员额制法官具备评选优秀资格的饱和办案数为100件/年左右。实践中，环保法庭法官年承办案件的数量通常达不到考核优秀标准的要求，故而法官会通过承办民事审判庭的案件来缓解考核的压力。然而，陷于受案数量较低的难题，环保法官在这一竞争中处于明显的劣势——从环保法庭成立以来，尚未有法官凭借办案数量的考核指标进入优秀行列，而考核数据在法院内网进行公开排名的环节，不仅导致每年排名靠后的环保法官产生“低人一等”的认知，亦降低了环保法庭在法院内部的认可度。最后，尽管存在现实困境，但在法院内部的竞争机制中，始终需要多而快的工作来展现司法政绩，这是赢得自身生存空间和证明工作正当性的必然需求，(55)陈幸欢：《司法改革背景下法官竞争格局与求稳心理分析——以A市首例环境污染罪案件为例》，《江西社会科学》2018年第3期。但由于环境案件的特殊性——对于司法鉴定的强依赖、诉讼主体地位不平等、诉讼成本高昂等因素的制约，环保法庭的工作不仅面临前述的外部支持不足，在内部也呈现普遍性的工作推进困难。目前，环保法庭主要采用“推案例，抓典型”的行动策略，以达到暂时性的工作实绩与政绩需求之间的平衡，但从长远来看，尚无有效措施应对这一困境。因此，在通常情况下，法官调至环保法庭工作的意愿并不强烈，不利于环境司法的专业化、稳定化发展。这些困境亦是导致国家权力耗散的重要原因。

三、环境司法效能有限的加剧：司法维权意愿不足

对于环境司法积极发展、效能有限的解释，除了地方、司法运行的视角外，还需要从环境利益受损方，尤其是社会民众作为受损方时，对于环境司法的期待角度做进一步阐释。这是因为，环境司法所推动的良性环境治理的形成，并不仅仅取决于国家权力或环境司法机构的单方面意愿，而是需要一个互动的、“上下合力”的过程来共同推动：权力要素的制度化、法治化，以及环境司法的专业化、稳定化铺垫了环境问题合法化解决的前提性条件，而让民众愿意求助于司法机关来进行维权，形成环境司法与民众之间的互动合力，才能够促使更多案件进入司法保护的场域，从而，助力环境审判组织积极开展司法活动，展示其正面的制度功能。从调查的情况来看，这种互动合力过程的实现仍面临不少问题，尤其是民众作为环境利益受损主体的非司法化行动策略，会导致环境纠纷无法进入司法场域，(56)环境纠纷的解决方式有诉讼、行政调解、行政裁决、环境信访、仲裁、人民调解、协商等多种方式，但在受害者采取的行动中，仅有1.1%的行动者希望通过诉讼途径解决。参见孟 甜《环境纠纷解决机制的理论分析与实践检视》，《法学评论》2015年第2期。这会让环境司法失去发挥其制度功效的机会和动力来源，从而导致其效能有限。比如下面这个案例。

Y村位于A市的一个工业园区内，共有621户村民，2 130人，耕地1 902亩，村民主要以种植和养殖为生。该村周围方圆五公里内坐落着2家大型化工厂和4家中小型工厂，工厂选址不当和环保措施的不到位，导致居住在该地的村民深受污染的侵害，其中X化工厂因距离最近、污染最大，对Y村村民的损害最为严重，由此引发了村民的不满和维权。在污染损害早期，村民并没有采取实际的行动去表达不满，这一做法不仅源于传统文化“克己复礼、忍让宽容”的浸润，还在于“成本理性”的计算。因为，X化工厂不仅解决了Y村少数村民的就业问题，同时还与部分村民存在利益绑定的情况。(57)表现为当地部分村民将自种蔬菜通过采购方式售卖给工厂食堂；部分村民在工厂周围开设了餐饮店面，形成了局部性“互赢互利”的格局。因而大多数村民在尚可忍受的范围选择了“沉默”，但这一阶段已经存在零星的、个体化的“讲道理”式的维权行动。而将这一矛盾引发至忍无可忍，从而直接促成村民积极维权的缘起是，因污染行为被投诉最多的X化工厂的“过分”排污行为——其将大量污水直接排放至灌溉农田的河道，农作物的生长因此受到严重影响，同时，长期排出的污染气体导致“恶臭难挡，呼吸困难”。由此，污染所造成的恶劣性后果加剧了利益对立的激烈性和不公正感的持续，导致村民将积蓄的怨愤转化为外在的行动，以多种方式去维权，并生成了不同的效果(见表1)。(58)案例及表1中的数据、内容均来自笔者2017年6月在Y村进行的问卷调查、访谈，以及2018年5月的访谈。

表1：Y村村民的维权方式与实际效果

通过这一漫长、复杂的维权过程可以发现，村民始终没有求助于司法机关来解决纠纷，尽管所采取的方式多样，但对村民起到实质效果的是政府的介入。之所以出现这种情况是因为：首先，多次投诉与环保执法效果间的巨大落差，造成了村民关于法律无用的认识，并且，这种认识经由情绪等因素的影响，会扩散成为对“法律”的整体性、否定性评价，进而隔离了民众向司法系统求助的可能性。(59)对于这一问题的解释，也有学者提出是源于农民对传统规范体系中求助“父母官”传统的传承。参见罗亚娟《差序礼义：农民环境抗争行动的结构分析及乡土意义的解读——沙岗村个案研究》，《中国农业大学学报》(社会科学版)2015年第4期。其次，村民求助政府后，不仅获得了实质性物质利益，并且企业也停产了，这种结果一方面回应了上文关于地方政府在其管辖区域内的实际控制力和影响力问题，同时也塑造了民众的“政府管用”意识。最后，环境纠纷当事人尤其是受害者一方选择何种方式来维护自己的权利，是一个具有主观维度的筛选、认知和理解的过程，教科书式的司法权威意识塑造效果并不理想，失败的维权方式在多种因素的加持下，会促成对司法活动的否定性评价，造成民众对司法的质疑和不信任。(60)参见吴良志《实景中的法院运转》，北京：法制出版社，2015年，第53～55页。司法被限定于“自己花钱打官司”，继而被标签为“费钱”“麻烦”的形象尚未完全消除，民众存在潜在性的抵触。(61)调研表明，环境公益诉讼可提起途径并没有被村民所熟悉，被访者普遍认为，如果起诉就是自己花钱，“不划算、太过于麻烦”。而学者的研究也验证了这一结论，参见王树义，李景豹《论我国农村环境治理中的司法保障》，《宁夏社会科学》2020年第3期。在“求助法律失败”的实践中，环境司法的功效被不断磨损，处于不被信任、不被认可的状态，其难以成为深入人心的维权选择，这种情况让环境司法效能发挥失去了互动的社会基础。

四、结 语

环境司法处于积极发展与效能有限的运作情形之中，这是因为：环境司法经由正式权力和非正式权力的推动、建构，成为了环境治理体系和生态文明建设的重要组成部分，这是理解环境司法积极发展的重要前提。但将视线转向地方和基层时会发现，环境司法的实践效果并不理想，地方政府优先发展经济的导向导致环境政策与法律的执行不力，环境司法机关自身的边缘化、司法体制机制的制约与激励不足，都在一定程度上限制了环境司法的效能发挥。加之环境司法与社会的互动衔接不畅，也影响了环境司法的实施效果。这些都是导致环境司法效能有限的重要原因。由此，首先有必要继续思考如何提升环境司法效能，依托正式权力，完善环境司法的各项制度建设，提供合法、规范的制度资源；同时，强化非正式权力的作用，通过推广典型案例等形式，让环境司法公平正义理念深入社会，让更多当事人选择法治化的路径去维权。其次，要优化地方践行环境法治的环境，调整完善现有的干部考核机制，同时，在法院内部的考核机制上，重视环境司法机关的特殊性，削弱“数字化”考核指标的比重。此外，可将环境公益诉讼的启动方式进行更为有效和全面的宣传，将环境司法打造成为更加便民和有效的维权方式，方便受害群体实现司法求助，从而实现“上下合力”的顺畅运行。