湖南省内河干线航道管理体制改革分析

文/吴林斌

1 深化内河航道体制机制改革的背景

1.1 中共中央、国务院对推进航道体制改革的总体部署

党的十九大报告中提出，要深化事业单位改革，强化公益属性，推进政事分开、事企分开、管办分离，提出要加快建设创新型国家，建设交通强国。党的十九届三中全会审议通过《关于深化党和国家机构改革的决定》，提出对于承担行政职能的事业单位，要理顺政事关系，实现政事分开，不再单独设立承担行政职能的事业单位；对于为社会提供公益服务的公益类事业单位，要理顺同主管部门的关系，破除逐利机制。党的十九届四中全会审议通过《关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，提出要完善市场监管、社会管理、公共服务等职能，厘清政府和市场、政府和社会关系。党的十九届五中全会审议通过《关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，提出要加快转变政府职能，深化简政放权、放管结合、优化服务改革，全面实行政府权责清单制度[1]。

1.2 航道作为公益事业单位改革的必然要求

内河干线航道是自然存在的资源，是重要的公益性基础设施，具有整体性、连续性和系统性等特点，涉及公共安全，服务对象多元化、范围广，不能完全交给市场进行有效的资源配置，应当由政府加强对航道工作的规划、建设、养护、保护等工作。改革前，很多航道机构除提供公益服务外还不同程度承担着行政管理及执法职责，既要当好运动员又要当好裁判员，偏离了事业单位提供优质公益服务的本位。因此，航道机构迫切需要按照中央关于全面深化改革的一系列部署和要求，推进事业单位政事分开，实现行政职能回归行政机构。航道机构作为政府举办的提供公益服务的组织，要回归到公益服务本位，聚焦提升公益服务质量和水平，满足社会对于内河航行的更高需求，满足高质量发展需求[2]。

2 部分省份航道机构改革的主要经验与做法

我国内河航道主管部门分两种情形，一是由交通运输部直接管理重要干线航道（长江干线航道、珠江内河航道）；二是按照省、自治区、直辖市人民政府的规定主管所辖航道的管理工作。改革前，航道管理机构情况复杂，存在职责交叉、服务质量不高等普遍问题，极大地影响了航道机构提供公益服务的水平。

2.1 长江干线航道管理体制改革

长江干线是我国内河水上交通运输的大动脉，素有“黄金水道”之称，2016年，交通运输部组织实施深化长江航运管理体制改革。改革后，长江航运局主管长江干线工作，下辖长江海事局、长江航道局、长江三峡通航管理局等11 个单位，海事、航道实现了集中统一管理。其中，长江航道行政管理职能移交长江航运局机关，现场执法职责移交长江海事局，作为提供航道公益服务的长江航道管理局主要负责宜宾合江门至长江入海口全长2754 公里干线主航道规划、建设、运行、维护等工作。改革后，长江海事机构、航道机构分别建立了相应的工作规则，实现了执法和服务的深度融合、有序推进。长江航道局下辖长江宜宾、泸州、重庆、宜昌、武汉、南京6 个区域航道局，实现了政事企分开、管办分离，长江航道公益服务水平得到极大提升[3]。

2.2 广东省航道管理体制改革

广东省河流纵横交错，水运资源丰富，现有通航里程11844 公里，居全国第二。广东省航道管理实行省内直管模式，更名后的省航道事务中心下辖广州、珠海、佛山等16 个航道事务中心，在职能方面将原广东省航道局承担的涉航建筑物审批、运行方案许可、竣工验收、管理监督等行政职能划归省交通运输厅航道管理处等内设机构，航道事务中心承担建设管理的事务性工作，参与全省航道的规划、建设和管理，统筹全省航道养护管理，组织开展航道科研、技术交流和科技进步工作、有关航道方面利用外资、对外合作与交流等工作。

2.3 江西航道管理体制改革

2020年，江西省在原省港航管理局基础上设立高等级航道事务中心，根据改革要求，江西省高等级航道事务中心整合了原港航相关单位和部门的职能，按流域将全省11 个地市港航分局整合组建赣东、赣南、赣西、赣北和赣中5 个片区航道事务中心。改革后，省航道事务中心主要承担赣江、信江等高等级航道建设规划研究和设施保护、通航保障，致力打造航道通、航行畅、服务优的现代化航道，优化了机构布局，提升了服务支撑能力。

3 湖南省内河干线航道体制改革建议

3.1 厘清职责，聚焦提升航道服务和保障能力

干线航道具有高等级、标准化、跨地区、连续性等特点，一处不通，整条航道瘫痪。按照机构改革的要求，湖南省干线航道执法已经正式移交，但是从长江航道局调研了解到，长江航道部门虽然不再开展航政执法和行政管理工作，但仍然承担航道技术服务咨询和现场巡查保护工作，因为航道机构没有相应的涉航审批权、航政执法权，航道保护的主动性、时效性受到了一定程度的影响与削弱，也影响了航道技术咨询服务的权威性。鉴于此，干线航道机构改革要统筹考虑，全盘兼顾，既要加强沟通，积极对接地方交通综合执法机构，做好执法交接后的相关工作，也要进一步理顺工作关系，明确职责边界，建立健全协调协作机制，形成航道保护合力。航道机构要坚持开展航道现场保护巡查工作，主动履行好保护航道的义务。交通主管部门要明确统筹推进协调沟通，互通信息，推动构建水上协同联动管控机制，切实保护好航道资源。同时，航道部门要构建更加高效的运行工作体系，更为重视航道信息发布工作，通过网站、微信、传真等沟通渠道，及时、全面发布航道上的实时动态信息，完善航道公共服务体系、提升航道公共服务能力。

3.2 弥补短板，提升航道信息化水平和测绘能力

信息化是航道未来的方向，随着视频监控系统、航标遥控遥测、AIS、电子航道图等信息化手段的投入使用，航道养护工作方式将迎来新转变。湖南省内河航道信息化起步较晚，由于部分信息化项目还不稳定、技术力量配备不够、制度建设不健全等多方面原因，航道信息化的作用没有完全发挥出来。鉴于此，我们要加大干线航道基础数据采集、整理工作，成立航道测绘机构，彻底解决对干线航道的河床及其变化情况不掌握、不熟悉，工作靠“经验”判断的问题，切实加强全省水运信息化顶层设计，建议以智慧航道为依托，整合平台资源，实现“一湖四水”干线数字航道“一条线”贯通、“一张图”覆盖、“一站式”服务效果，突出干线航道在水运发展中的基础地位，打通航道信息化发展瓶颈，着力提升航道信息化建设水平，推动航道养护工作向信息化智能化转变。

3.3 开展航道事务外包，充分发挥市场在资源配置中的作用

经调查，湖南省干线航道职工队伍数量不足，职工年龄偏大，要充分利用市场力量解决人员不足的问题。一方面，可以开展航道辅助类、替代性工种转外包工作，通过更灵活、更有效的用工方式缓解基层单位人员不足，例如标志铲锈、油漆、船舶驾驶、轮机等工种可以由外包公司来承担，不断加大购买公共服务的力度；另一方面，在航道养护领域充分引入市场竞争机制，在航道维护性疏浚、清障扫床、航道设施保养维修等领域向社会组织采购服务。同时，加强制度建设，进一步规范市场服务的购买程序，完善公共服务监管体制，作为交通主管部门，要培育和发展壮大干线航道养护市场规模，提高在航道建设、维护、服务等领域的市场规模和竞争服务水平。

3.4 细化措施，完善《航道法》配套政策

2015年，《中华人民共和国航道法》颁布施行，标志着我国航道管理工作走上了一个有法可依的新台阶，将有效解决航道资源保护不够的问题，不仅可以促进经济发展，而且将极大提高各级政府和人民群众重视发展水运的意识，综合效益巨大。但是，相对于道路、航空等其他交通运输体系法律法规的建设而言，其出台时间相对滞后，缺乏实践的考验，因此这对交通运输主管部门和负责航道管理部门的行政执法能力提出了更高的要求。当前，湖南省干线航道执法已经下放，新成立的综合执法单位时间不长，执法能力和执法水平还有待提高，许多可能存在的困难还没有充分暴露，而航道保护效果与刚组建不久的执法部门的执法能力密切相关，在实施过程中难免存在一些无法与实际情况相契合的问题。因此，建议湖南省交通运输厅加强顶层设计，借鉴长江航道管理局和部分省份的经验，厘清航道机构和综合执法机构的工作职责边界，进一步完善工作协调机制，保障航道畅通和航行安全，促进湖南水运的健康发展。

4 结语

深化航道体制改革，目的就是要提升航道服务能力，在综合分析改革的背景下，结合当前各省份航道体制改革模式，湖南省干线航道体制改革应着重做好4 个方面工作：厘清职责，聚焦提升航道服务和保障能力；弥补短板，提升航道信息化水平和测绘能；开展航道事务外包，充分发挥市场在资源配置中的作用；细化措施，完善《航道法》配套政策。