职业教育治理的现状、问题和对策

荣长海 高文杰

[摘要]职业教育治理既有必然性，又有特殊性。面对国家治理的不断推进，职业教育治理相對滞后，亟待跟进。同时，随着经济社会的快速发展，职业教育治理的内外部动力不断增强，急需深化改革。从目前职业教育治理的情况来看，主要存在主体地位弱化、制度供给不足和元治理缺失等问题。因此，要打造“职业教育治理均衡器”，确保职业教育治理主体形成合力;要强化政府的制度供给，为职业教育治理现代化提供制度保障;要加强元治理建设，适时开发职业教育元治理评价体系。

[关键词]职业教育治理;治理主体;制度供给;元治理

[作者简介]荣长海（1957- ），湖北仙桃人，天津市三方现代职业教育发展研究院院长，教授，博士生导师。（天津  300191）高文杰（1963- ），男，天津人，天津职业大学，教授。（天津  300410）

[基金项目]本文系2016年度国家社会科学基金教育学重点项目“职业教育现代化的内涵、标准、实现路径和监测指标研究”（项目编号：AJA160009，项目主持人：荣长海）和2016年天津市“十三五”教育规划重点课题“基于教育治理理念的高职院校教育质量检测评估研究”（项目编号：VESP3024，项目主持人：高文杰）的阶段性研究成果。

[中图分类号]G710    [文献标识码]A    [文章编号]1004-3985（2020）17-0005-07

2019年，党的十九届四中全会审议并通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》。职业教育在贯彻落实上述大政方针时，不可避免地要面对职业教育治理问题。职业教育利益相关者的多元性、关涉领域的跨界性，导致职业教育治理呈现独有的特征，在完善治理体系建构时也存在诸多困难。本文拟就我国职业教育治理的现状、问题和对策进行系统探讨，以促进职业教育治理体系的建设和完善，进而推进职业教育现代化。

一、职业教育治理的基本趋势和现状判断

（一）职业教育治理的概念界定

关于治理概念，比较公认的是联合国全球治理委员会1995年给出的定义，即治理是“各种公共的或私人组织、个人和机构管理其共同事务的诸多方法的总和，是使不同或相互冲突的利益得以调和并采取联合行动的持续过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排”。关于治理在教育领域的含义，比较有影响的阐释是丹尼斯·约翰在《21世纪的大学治理》中的界定：“大学治理是通过一套包括正式与非正式、内部或外部的制度或文化来协调大学与所有相关者之间的利益关系，以保证大学决策科学化，从而最终实现大学的目标。”在我国，治理进入教育领域是在2013年11月党的十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化之后。2015年5月，《教育部关于深入推进教育管办评分离 促进政府职能转变的若干意见》（教政法〔2015〕5号）对教育治理提出了明确要求。一般来说，职业教育治理是教育治理在职业教育中的具体表现。职业教育治理是包括政府、社会组织、市场、公民个人等在内的教育利益相关者共同参与职业教育事务的决策、管理与资源支持，共同或协同提供职业教育服务的过程。显然，职业教育治理既涉及作为行动体系的组织结构与运行，也关涉作为关系协调和过程规则的机制体系的制度与非制度安排等。

（二）职业教育治理的基本趋势

1.必然性。职业教育治理的必然性，不仅源于国家治理、教育治理的必然性，也取决于职业教育办学主体的多元性。事实上，这种多元性奠定了职业学校多元治理格局的基础。从现实来看，对于公办职业学校，基本形成了政府部门主管、职业院校负责具体事务的管理形态;对于民办职业学校，基本形成了在遵守相关法律法规的基础上，由主办者（民营企业或其他社会组织、公民）自主管理、政府部门宏观指导的管理格局。在市场经济条件下，职业教育还会受到各种社会中介（服务）组织的影响。更为重要的是，按照国家相关法律，各职业学校也具有相应的办学自主权。职业教育有多元办学主体，自其产生以来就不是一个主体所能管理的，在没有提出（准确地说是引进）“治理”这一概念之前，职业教育治理格局就已存在。

2.特殊性。职业教育治理的特殊性，源自它的复杂性。职业教育治理的复杂性主要体现在其处于不同场域（层面）的治理叠加或整合。按照系统的视域，职业教育治理可分为职业教育系统内部和系统外部（系统环境）两个层面。职业教育的外部治理，指除直接参与职业教育过程之外的若干社会因素的协调和完善，如职业教育法规、制度及相应的参与职业教育的人员（如校长、教师、毕业生、企业家等）的社会评价，以及由这些要素整合并抽象形成的职业教育文化;职业教育的内部治理，即所有参与职业教育实际工作的部门、机构、人员之间相互关系的协调和完善，通过有效运行机制使职业教育得到良性发展。按照社会组织的视角，职业教育治理可分为区域职业教育整体治理和职业学校自身治理。区域职业教育治理是由职业教育的区域特点即职业教育具有专为特定区域经济社会发展服务这一特性所决定的，毕竟各地（主要指省市两级行政区域）在职业教育管理方面各有特点;职业学校自身治理，主要指校党委、校行政、教代会、工会、学术委员会、学生会等共同参与职业学校管理并形成良性机制。

（三）我国职业教育治理的现状判断

1.面对国家治理的不断推进，职业教育治理相对滞后，亟待跟进。制度建设和治理改革始终是我国改革发展的一条主线。20世纪80年代以来，随着改革开放和工业化进程的加快，职业教育从复苏到发展壮大。从治理的视角看，虽然职业教育公共治理理念被提出并逐渐得到重视，特别是2014年《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》（国发〔2014〕19号）提出了职业教育治理的基本蓝图，但客观来看，整个职业教育的体制框架还未发生根本性改变。政府仍然集职业教育的举办者、管理者和评价者角色于一身，对职业学校实施直接管理的职能始终没有完全转变，职业学校仍缺乏面向社会自主办学的应有权利和自我约束机制，作为职业学校办学主体的企业行业依然有名无实，民间组织在职业教育领域也尚未有效发挥作用。因此，在国家整体推进治理改革的大背景下，职业教育治理还面临诸多问题，亟待进一步解决。

2.随着经济社会的快速发展，职业教育治理的内外部动力不断增强，急需深化改革。职业教育是与经济社会发展联系最为紧密的教育类型之一，客观上要求其与经济和产业发展需求相融合。在经济社会发展相对缓慢的阶段，这种关联的需求度相对较低，职业教育适应社会、文化、科技和产业的周期较为漫长，精准度不高;而在经济社会高速发展的阶段，这种关联的需求是迫切的，职业教育适应社会、文化、科技和产业的周期相应缩短，互动的频度和精准度日益提高，关联方式也更加多样与直接。当前，我国经济社会正处于高速发展阶段，产业结构加快转型升级，新科技、新工艺、新职业层出不穷。特别是随着第四次工业革命的深入发展，对政治文明、社会文明、社会治理的改进需求不断提升，这必然對职业教育治理提出新的、更为紧迫的要求。同时，外部要求也进一步激发了职业教育治理的内生动力，推动职业教育进一步加快治理改革的步伐。

二、职业教育治理的问题及原因分析

（一）部分主体地位弱化

职业教育治理主体包括政府、职业学校、行业企业、社会组织等，这些主体的态度、作为和素质直接影响治理的效果。总体来看，当前我国职业教育治理存在部分主体地位弱化的情况，具体表现为：一是治理主体中行业企业、社会组织等的作用缺失或力量微弱，有些本属于职业学校或本应让渡给市场的权利，仍由政府掌握;二是治理制度性组织架构实质性缺失或结构松散，治理主体之间利益表达和关联互动的意愿和强度偏弱，如许多职业学校的理事会形同虚设;三是治理行为与过程被“拟态化”或“异化”，即治理主体在本身缺少对治理内在需求感知的情况下，迫于外部压力勉强参与治理过程，导致无法达到预期效果。

出现上述问题的原因可以归结为以下几点：其一，职业教育管理的体制惯性。长期以来形成的政府作为办学管理主体的体制传统，导致职业教育治理呈现二元结构，即政府、职业学校二元结构，并形成主次关系;而治理必需的其他主体如行业企业、社会组织等的作用发挥得并不明显。另外，有的地区虽然搭建了较为合理的治理组织架构，但配套的规则体系并未跟进。尤其是在创新职业教育治理方面的法规制度时，一些政府部门不愿意放弃治理的主导权，分权放权的积极性不高。其二，委托代理问题。职业教育治理主体中存在多重委托代理关系，在职业学校与政府之间，政府是委托方，职业学校作为代理方来履行培养相关规格人才的使命;在学生家长与职业学校之间，学生家长是委托方，职业学校是代理方;在行业企业与职业学校之间，行业企业是委托方，职业学校是代理方。委托方和代理方之间不同程度地存在信息不对称、利益目标不一致等情况，不可避免地会产生道德风险和逆向选择问题。例如，在多重委托代理关系中，政府一般处于主导地位，对职业学校客观上拥有直接评价权、奖惩权等，容易导致职业学校盲目服从上级的现象出现。再如，行业企业对职业教育的直接诉求是适宜的人力资源，但除了与职业学校开展“订单式”人才培养外，还可以通过市场招聘来获取，因此行业企业一般对职业学校的诉求并不十分关注，属于弱关联状态。其三，职业教育治理的对话交流平台和渠道缺失。当前，职业教育的治理架构正在搭建，但就职业教育治理的实际需求而言，仍然缺乏体制性的对话平台。

（二）制度供给不足

职业教育治理的突出特征是多元性和协同性，在治理过程中，规则、程序和机制是必需品。换言之，要实现职业教育治理现代化，必然有大量的制度需求。总的来看，相对于职业教育治理现代化的发展要求和现实需要来说，其制度供给显然是不充足的。其一，针对治理组织形式的制度设计不完善，相应的机构设置和机制建设缺乏科学指导。其二，针对治理活动的行为规范不具体，或缺乏配套的规章制度，或虽然有相应的规章制度但可操作性不强。其三，针对治理主体的激励机制不健全。调节职业教育治理中的复杂利益关系只依靠政府或市场一方，都可能出现相关利益主体的冲突或对立，导致管理失灵。因此，需要厘清职业教育各利益主体的性质及其关系，通过科学的制度设计，不仅化解各方利益的冲突，而且在促进各方合作的基础上实现公共利益最大化。职业教育治理应该体现国家意志，法律必须成为消解职业教育各利益主体之间冲突的强制性制度保障。如果法规不完善、不健全，就难以实现政府与其他利益主体之间、政府各部门之间的利益契合，难以在明确各主体权责的基础上提高职业教育治理能力。

导致职业教育治理中制度供给不足的原因是多方面的。其一，制度供给存在一定程度的滞后性和路径依赖。滞后性主要表现为政府对职业教育治理进行制度供给的“速度”落后于治理实践的需求;路径依赖主要表现为政府依然习惯于原有的制度供给模式，不能根据形势需要进行适应性改变。其二，制度供给的主动性、积极性不高。一些政府部门的制度供给责任意识不强，往往在现实的倒逼下才开始着手进行相关工作。其三，制度设计存在复杂性和困难性。职业教育治理是一个涉及多重复杂关系和利益诉求的博弈过程，要设计出一套激励与监控兼顾的制度体系，必然也需要一个调研、设计、实验和修正的过程。在这个过程中，通常会面临诸多困难，影响制度供给的速度和质量。

（三）元治理缺失

这里所说的“元治理”是指“治理的治理”。国内外研究和经验表明，元治理是使治理走向善治的重要工具，也是治理本身应具有的价值品性。元治理在职业教育治理中的制度性缺失，主要表现为：其一，元治理的组织架构缺失。在职业教育治理组织体系中，不仅各利益相关者自身的参与意识和行为能力较弱，而且整个体系也缺少一个指导和监督的“元”要素，即由谁来指导、监督职业教育治理。这在目前的职业教育治理组织体系中是不明确的，没有任何政府部门或社会组织对此提出具体设计。其二，元治理的价值观传播和制度规范供给不充分。一般来说，对治理本身的监管不仅要有相应的组织架构，还要有治理行为理念、规范、原则等的供给，但无论对于职业学校治理还是区域职业教育治理而言，这些都是明显缺乏的。其三，治理评价体系不健全。对治理进行科学评判也是元治理的重要形式，但从现实来看，针对治理过程和效应的评价指标体系还不健全。

导致元治理缺失的原因主要有两点：一是职业教育治理还处于发展中，对元治理的需求还处于萌芽状态。从某种意义上说，治理问题在职业教育领域尚属新生事物，治理结构和能力形成还处于成长阶段，作为“治理的治理”的元治理研究尚未成为迫切的现实需求。二是元治理理念还没有真正进入职业教育治理利益相关者的头脑，不利于元治理的制度构建。一般而言，元治理的概念和理论的提出往往晚于治理理论。而目前的情况是，职业教育治理才提出不久，还不具备形成职业教育元治理观念系统的条件，客观上影响了职业教育元治理架构的生成。

三、推进职业教育治理现代化的具体对策

（一）打造“职业教育治理均衡器”

以哈里·德波尔（Harry de Boer）為代表的德国学者提出了“治理均衡器”（Governance Equalizer）理论。该理论假定：“社会领域的治理结构是由国家规制、利益相关者引导、竞争机制、学术自治、管理自治等五个维度在某个时间点以某种具体方式组合而成的。在均衡器模型中，这五个治理维度相互独立并且可以被任意调节。”该模型主要用于社会治理方面，但对于职业教育治理体系架构和过程优化也具有启迪作用。

借鉴“治理均衡器”理论，本文提出“职业教育治理均衡器”的概念，其内涵指职业教育治理具有国家规制、各利益相关者平等参与、竞争机制、学术自治和管理自主五个维度。其中，国家规制主要指职业教育发展的规划、指令性制度，以及各级地方政府的相关规划、规则等;各利益相关者平等参与是指通过赋权和制度保障，使治理行为主体平等参与并激发其内在积极性;竞争机制是指职业学校之间和职业学校内部为争取资源和提供教育服务而形成的既竞争又合作的格局;学术自治主要指包括职业学校教师和企业相关技术人员等在内的学术共同体在参与职业教育专业规划、课程设置、资源建设、科技研发等过程中具有一定的自主权;管理自主主要指职业学校在法治框架下享有充分的自主权，包括专业设置、经费支付、教师评聘等具体事务。

为保证“职业教育治理均衡器”发挥作用，必须注重以下四个方面：其一，要保证五个维度之间相互平衡。五个维度中的任何一个维度过于“强势”，都会打破平衡，导致“治理均衡器”难以发挥作用。其二，要建立有效的激励问责机制。行业企业向职业学校获取人力资源一般不是直接与职业学校产生联系，因而有必要采用政府委托行业企业服务职业学校办学的方式，通过政府购买服务给予行业企业相应的激励。同时，政府也由此建立起针对职业学校和行业企业等治理行为主体的问责机制。这种问责机制的惩戒与威慑作用是政府主导职业教育治理的重要抓手，有助于政府通过间接管理协调各利益主体的利益关系，进而建立或维护均衡治理机制，促使职业教育治理行为主体形成合力。其三，要建立明晰的契约关系。长期以来，职业教育承担主体——职业学校与政府之间一直是一种依附关系，要真正实现政府与职业学校之间的委托代理关系，应该建立起以结果、目标为导向的契约关系。按照治理必须以法规制度为基础这一基本原则，职业学校与政府的这种契约关系必须尽可能明晰，要列明双方的责权、利清单，由社会第三方组织进行绩效考核。其四，政府要做好相应的制度安排。从我国职业教育发展的历史和治理的现实需要来看，政府的作用不仅仅是多元主体中的一元，还应该充当“调控器”和“均衡器”的角色。为此，必须做好相应的制度安排，确保治理决策趋近“帕累托最优”状态。只有这样，才能有效规避某一治理维度被过度强化或削弱的现象发生。

从现实来看，通过政策工具规范激励职业教育相关利益主体参与职业教育治理的态势方兴未艾，“职业教育治理均衡器”正在形成。自《国家职业教育改革实施方案》印发之后，有关企业参与职业教育的政策法规陆续出台，主要包括：鼓励有条件的企业根据自身生产经营需求，利用资本、技术、知识、设施、设备和管理等要素，单独举办或联合举办职业学校;举办职业教育的企业符合条件的，可以按照一定比例抵免教育费附加和地方教育附加的方式实施;企业开展职业教育的情况应当被纳入企业社会责任报告;国家建立产教融合型企业认定制度，对深度参与产教融合和校企合作，在职业学校办学和深化改革中发挥重要主体作用、成效显著、创造较大社会价值，在提升技术技能人才培养质量、增强吸引力和竞争力方面具有较强引领示范效应的企业，予以相应奖励。毋庸讳言，在诸多治理主体中，目前力量最为弱小的是社会组织，其作用亟待加强。在《中华人民共和国职业教育法修订草案（征求意见稿）》新增的内容中，多次提出“第三方专业机构”参与职业教育治理，其职责包括对职业学校的办学水平、质量和效益进行评估，依法对职业院校的教育教学质量开展评价、认证。这些具体内容完全符合职业教育治理的客观要求。其实，政府部门制定的相关政策文件已经明确要求发挥社会组织的作用。例如，《教育部关于深入推进教育管办评分离，促进政府职能转变的若干意见》要求：“支持专业机构和社会组织规范开展教育评价……扩大行业协会、专业学会、基金会等各类社会组织参与教育评价。”但就目前情况来看，第三方社会组织实际发挥的作用还比较有限。究其原因，一是社会需求不大，二是人们对这类组织的作用认识不到位。当然，社会组织自身的能力和影响也有待提升和扩大。因此，还需要进一步在全社会形成共识，尽快发展壮大第三方社会组织，并确保其在职业教育治理中切实发挥作用。

（二）强化政府的制度供给

无论从我国职业教育发展的历史经验还是现状来看，政府在职业教育治理中如何发挥作用，都关乎职业教育治理的成败。当前解决职业教育治理中的政府制度供给问题，必须从以下三个方面加以推进：

1.遵循公共权力使用的制度化和规范化原则，有序推进职业教育治理制度供给。政府在制定规章制度时要遵循制度供给的基本规律，即反映职业教育发展的客观要求。同时，对各项制度本身的演变，也要随着职业教育治理的过程而有序推进。要做到制度化和规范化，必须坚持民主，即通过集思广益来使制度建设科学化;必须坚持法治，制定以相关法律为主导的各种具体制度;必须坚持高效，在职业教育大发展的现实条件下，制度供给不能滞后;必须注重协调，即各种法规制度之间要相互补充、形成合力，共同促进职业教育治理现代化。

2.加快法治政府和服务型政府建设的步伐，为职业教育治理现代化提供制度保障。国家整体推进治理体系和治理能力现代化的现实，必然且突出地要求政府进行自我改革，“放管服”改革是其基本要求。在推进职业教育治理过程中，政府应当自觉地由全能型角色、全方位包办转换为服务型角色、有节制参与，具体要求包括：简政放权，即将本应由职业学校、社会第三方组织等主体承担的职责切实从政府手中下放，实现学校自主办学、政府监管和社会第三方组织评价的新格局;依法行政，即政府在职业教育治理中发挥多大作用或如何发挥作用，都要有法可依、有规可循;创新和强化监督管理，政府对职业教育的监督管理虽然历来就有，但也要随着由直接管理向参与治理的转变，逐步创新监管内容和方式，真正达到促进职业教育有效治理的目的。

3.坚持主动开拓、努力作为，积极建立与职业教育体系相适应的制度创新体系。首先，应在各项制度之间的相互作用机制上下功夫，在既有的职业教育制度体系中深挖治理创新潜力。这就要求政府相关部门工作人员对职业教育体系把握准确，对职业教育运行实践了解全面，对职业教育各治理主体之间的相互作用关系判断精准。其次，要善于总结职业教育治理实践中的成功经验并加以提炼概括，在职业教育治理制度建设的内容和形式上不断创新。这就要求政府相关部门工作人员深入职业教育教学和管理一线了解情况，既反映各治理主体的呼声和需求，又善于在实践中发现问题，从而及时进行制度创新。

（三）加强元治理建设

借鉴国外元治理的观念和实践，建议从以下三个方面着手加强元治理建设：

1.加强元治理观念的宣传与推广。这要求基于元治理的理念逐步开发职业教育治理的价值观、规范、原则，并进行制度化操作。简·库伊曼和斯维恩·詹托夫特研究了元治理的价值观、规范原则及治理选择，提出治理应当根据一定的基本原则，并建立在一系列明确的价值观之上;在治理过程中，治理者、利益相关者与其他行为主体就基本原则达成一致，则沟通和民主决策就容易顺畅;治理应遵循平衡情境原则和普遍原则。这些元治理的理念可以为职业教育治理的元治理价值观、规范和原则建构提供借鉴。考虑到元治理的理念在我国相关学者中传播有限，因此首先要加强对职业教育治理中元治理理念的宣传和推广。要针对不同治理行为主体的特点，选择适宜的媒介和形式，传播和推广元治理的相关概念、原理。

2.适时开发职业教育元治理评价体系。对职业教育治理进行评价是元治理的主要内容，也是元治理的价值和意义所在。基于元治理的职业教育治理评价体系，应包括职业教育治理的指标体系制定、评价程序和评价结果的运用等内容。这項工作必须以治理制度创设及其实践为基础，因此需要长期探索。这里需要特别指出的是，在推进职业教育现代化的过程中，对区域职业教育和职业学校会进行各种形式的评价，这些评价与元治理评价有一定联系，但决不能混同。

3.逐步建立元治理的组织架构。监管职业教育是元治理的主要功能和形式，伴随着职业教育治理的推进，需要逐步构建元治理的组织架构。这项工作应该由政府部门牵头开展，具体的组织形式可以是建制性的实体机构，也可以是某种隐性的咨询机构。使用的元治理工具，主要是制度供给、监控、效果评价和咨询建议等。

纵观当前的职业教育治理实践，政府的职能日渐明晰、权力开始部分下放，企业和社会组织的地位也逐步得到重视。职业院校作为职业教育治理的直接主体，其治理能力尤其是与行业企业等其他主体协调治理的能力也必须不断提升。教育主管部门一直要求职业院校想尽一切办法，适应产业发展需求和面向企业岗位要求，不断更新培养方式，如开展企业订单班培养、实行现代学徒制乃至进一步强调由企业主导的新型学徒制、与企业合建实训基地、为企业提供技术服务等。但是，这些措施很难达到产教融合的应有程度。从逻辑上看，产教融合如果仅从“产”这个角度出发是不够的。只有“产”与“教”同时发力、相向而行，才能真正实现产教融合。现在的主要问题是职业学校这一主体通常只能开展教学，而不能直接从事生产实践。其实，改革开放初期的职业学校要么是本行业的下属单位，要么自身就有校办工厂。随着改革开放的推进，职业学校成为独立法人，上级企业陆续改制，原先的企校关系越来越疏远。之后，随着国家对校办工厂的整顿，职业学校完全失去了自己的实训场地。笔者认为，与其呼唤企业为产教融合出力，不如让职业学校通过自身的技术、专利直接办厂;或将政府拨款改为投资，与企业合作建立混合所有制职业学校，从而使职业学校这个治理主体能够真正树立起来，在职业教育治理中发挥其应有的作用。

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