几种典型运作模式下的PPP项目融资要素分析

摘要：随着近年来的大力推广和逐步规范，PPP的运作模式在实践中不断丰富发展，对项目融资提出了不同的要求。本文对PPP的发展概况和典型运作模式进行了介绍，对不同运作模式下的融资情景进行了分析，指出了需要关注的重点问题和影响因素，提出了PPP项目在不同模式下的融资思路，以供行业相关人员参考。

关键词：PPP;运作模式;融资;要素分析

中图分类号：F283 文献识别码：A 文章编号：2096-3157（2020）19-0090-02

一、PPP项目发展概况

PPP是政府和社会资本在基础设施及公共服务领域的一种合作关系，其核心理念是按照相关政策要求，通过引入社会资本参与建设运营，政府与社会资本结成“利益共享、风险共担、全程合作”的伙伴合作关系，形成多元化、可持续的资金投入机制，以整合社会资源、盘活社会存量资本、减轻政府财政负担，达到加快基础设施建设、提高公共服务质量和效率、促进经济结构调整和转型升级等目的。

从2014年起，PPP项目在我国经历了高速扩张与发展的一段时期。2018年以来，随着地方政府债务管理趋严以及一系列规范性文件出台，PPP项目合规性程度不断提高，逐步进入规范和精细发展轨道。截至2019年9月底，财政部PPP中心共入库PPP项目12180个，总投资金额17.259万亿元。其中：项目管理库共有PPP项目9167个，山东、河南、四川、广东、贵州项目数量居全国前5位，贵州、河南、四川、山东、云南项目投资额全国排名前5位，市政工程、交通运输、城镇综合开发、生态建设和环境保护等行业投资额和项目个数居前4位，政府基础设施、保障性安居工程、能源、市政工程领域项目落地率较高;储备清单共有PPP项目3012个，总投资3.42万亿元，贵州、河南、湖北、山东、四川等地项目较多，市政工程项目个数最多，交通运输投资金额最大，旅游、生态建设和环境保护、城镇综合开发等行业项目规模也位居前列。

经过多年的发展和规范，各方对于PPP项目的认识日趋理性、逐步深化。从核心理念上来看，PPP在项目初期更多反映的是一种资金投入机制和合作关系，主要是为了解决项目建设资金的投入问题，这是决定项目能否成功启动和顺利实施的关键。由于基础设施和公共服务项目投资大，产品和服务质量、价格要求高，项目周期长，大多数社会资本难以完全靠自有资金开展PPP项目的建设运营，对外融资成为必然选择。

二、PPP项目的典型运作模式

PPP项目的具体运作方式复杂多样、差异较大，存在BOT、BOOT、BLT、TOT、ROT、BOO等模式。结合国内发展现状，本文主要选取了BOT、BLT、TOT、ROT四种典型模式进行简要分析。

1.BOT模式

BOT是“Build-Operate-Transfer”的缩写，即“建设-经营-转让”。在该模式下，政府部门与社会资本签订特许经营协议，依法授予社会资本某项目特许经营权，由社会资本方在一定期限、范围内，负责项目的投资、融资、建设、经营与维护，提供公共产品或服务，并在特许期限内按照双方约定的回报机制获得回报。回报主要来源于使用者付费、可行性缺口补助等，其中，可行性缺口补助包括政府付费方式的股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入，以及与项目有关的综合开发经营权益等。特许期满后，社会资本方将该项目有关设施、资产无偿或有偿移交给政府部门。在此过程中，政府起着最重要的作用，对项目的建设提出条件和要求，对项目的运营拥有监督权、调控权，并对可行性缺口补助涉及绩效考核的部分进行考核评估。BOT模式能够有效减轻财政负担、拓宽投融资渠道、降低建设风险、提高沟通协作和建设运营效率，同时，由于项目周期较长和社会资本的逐利性等因素，也会产生项目持续实施和退出难度大、政府对项目转让前的控制不足、项目建设运营质量降低等问题。

2.BLT模式

BLT是“Build-Lease-Transfer”的缩写，即“建设-租赁-转让”。该模式充分借鉴了融资租賃的理念，把原本运用于设备、物件方面的融资模式推广到基础设施和公共服务领域。在该模式下，政府部门与社会资本签订协议，由社会资本方负责项目的投资、融资、建设，项目建成后将有关设施、资产以租赁的方式交由政府经营与管理，政府部门每年付给社会资本方相当于租金的回报，租赁期结束后，整个项目完全归政府部门所有。在此过程中，租金定价是项目成功的关键因素，也是政府与社会资本易发生争议的核心问题。该模式与BOT模式相比的最大不同点在于：一是项目回报主要来源于政府以租金形式的付费;二是项目在建设运营期的所有权归社会资本方，政府只享有租赁权。BLT模式能够改善政府的资产负债结构，优化债务率和流动性，减轻资金一次性投入压力，提高财政决策审批和项目融资效率，同时，也存在融资成本较高、形成固定的租金支出负担等问题。

3.TOT模式

TOT是“Transfer-Operate-Transfer”的缩写，即“移交-经营-移交”。在该模式下，政府部门或国有企业将存量资产一定期限的产权或经营权，有偿转让给社会资本，由其进行运营管理，在此期限内，社会资本方全权享有经营设施及资源所带来的收益，期满后社会资本方再将该项目交还政府部门或原企业。该模式的关键是要有合适的存量资产，属于政府经营管理优势不突出、负担较重、可以并愿意让渡部分权利来提高经营质效的领域，还要具有一定的收益水平，能够吸引社会资本进入，因此转让资产的定价尤为重要。一方面，政府在项目前期的建设、运营中投入了大量成本，承担了各种风险，转移的资产功能完备，应通过资产评估合理确定转让价格，避免价格过低造成国有资产流失。另一方面，为提高社会资本的积极性，应保证其拥有适当的盈利空间;同时，考虑到相关设施、资产的公共属性，防止社会资本方借提高终端产品、服务定价转嫁经营风险，进而影响民生和社会稳定，转让价格不宜过高。TOT模式降低了社会资本方的建设成本和风险，提高了政府部门存量的闲置、低效资产的运营效率，改善了公共产品和服务质效，还为新项目建设拓宽了资金来源，同时，也存在合适的备选存量资产较少、转让价格难以达成一致等问题。

4.ROT模式

ROT是“Renovate-Operate-Transfer”的缩写，即“改扩建-运营-移交”。该模式是在TOT模式基础上衍生发展出来的，主要是在TOT模式的基础上增加了改扩建的内容。社会资本方在获得政府部门授予的特许权后，对存量资产进行改造、扩建等，并获得改扩建后一段时间的项目特许经营权，拥有获得相应回报的权利。特许权期限届满后，社会资本方再将有关资产移交给政府。与BOT模式相似，ROT项目的特许经营期也存在着建设期和运营期两个部分，主要用于处理地方政府债务、盘活存量资产、对老旧设施进行升级改造等方面。

三、典型运作模式下的融资要素分析

1.BOT融资要素分析

BOT模式主要适用于新建项目，建设风险较为突出。在开展融资时，首先要对项目进行全面评估，如项目的投资方案是否合理、行政审批是否齐全合规、是否列入PPP项目库、“一案两评”程序是否完成、项目现金流是否稳定充足等，确保项目具备开工建设、持续运营、财务可行等方面的条件。其次，要对社会资本方的情况进行评估，如企业信誉状况、资金实力、建设能力、经营管理水平、技术实力等，确保项目能够如期建成投产。再次，要对政府与社会资本的特许经营合作关系进行深入评估，确保特许经营关系真实有效、权责明晰、绩效考评严格精准执行。项目的融资金额应严格依据总投资、资本金比例和社会资本方的信用等级核定;融资期限应不超过特许期限，其中宽限期应不短于项目建设期，满足每年还本付息需要;利率主要根据项目所处行业和社会资本方的信用等级确定;信用结构主要采用项目资产担保，或项下应收账款、预期收益作质押担保，视情况由社会资本方提供补充担保;还款主要来源于项目项下社会资本方的各类收费收入、综合开发收入、政府可行性缺口补助等。

2.BLT融资要素分析

与BOT相比，BLT模式同样涉及新建项目。除了需对项目和社会资本方情况进行详细评估外，还要重点对政府部门与社会资本的租赁合作关系进行评估，如租期从何时开始计算，租金的定价水平及调整机制，支付租金的条件和程序，是否存在影响政府部门定期给付租金的因素，等等。项目的融资金额应根据新建项目的总投资及资本金比例核定，同时要对社会资本方每年获得的租金收入進行审慎测算，确保能够覆盖贷款本息;融资期限应与租赁期相匹配，最长不超过租赁经营期，其中宽限期应不短于项目建设期，满足每年还本付息需要;利率主要根据项目所处行业和社会资本方的信用等级确定;信用结构可采用项目资产担保，或社会资本方享有的租赁权益，即获得政府部门定期支付的租赁费用的权利作质押担保，视情况提供补充担保;还款来源主要是项目项下社会资本方从政府部门获得的租金收入。

3.TOT融资要素分析

TOT模式适用于存量项目，其融资问题关键在于对存量拟转让资产的价值作出适当的评估，包括估值方式、评估程序、定价依据等，涉及国有资产转让的还应经国有资产管理部门确定。同时，还要考虑存量资产运行、功能现状及在建项目后续建设内容，是否具有长期稳定的收益，社会资本方是否具备项目运营管理的资质、条件和实力，是否考虑了相关成本费用，接手项目后能否有效提升产品服务质效，是否可以顺畅收取有关费用，经营期满后政府部门对项目移交有何标准和要求，等等。项目的融资金额应在合理评估存量资产的基础上，依据政府部门与社会资本方达成的首次转让价格和资本金比例核定;融资期限应不超过特许期限，满足每年还本付息需要;利率主要根据项目所处行业和社会资本方的信用等级确定;信用结构主要采用项目资产担保，或项下应收账款、预期收益作质押担保，视情况提供补充担保;还款来源主要是项目项下社会资本方的各类收入和政府可行性缺口补助等。

4.ROT融资要素分析

与TOT相比，ROT模式同样涉及存量项目，主要适用于改扩建领域，除对存量资产价值进行合理评估外，还需对项目改扩建的投资成本进行重点分析，并充分考虑运营期的各项费用支出，审慎预测项目未来的收入和产出，确保项目现金流能够覆盖投资成本、费用支出和贷款本息。项目的融资金额应根据存量资产的转让价格、改扩建成本和资本金比例综合确定;融资期限应不超过特许期限，其中宽限期应不短于项目改扩建期，满足每年还本付息需要;利率主要根据项目所处行业和社会资本方的信用等级确定;信用结构主要采用项目资产担保，或项下应收账款、预期收益作质押担保，视情况提供补充担保;还款来源主要是项目项下社会资本方的各类收费收入和政府可行性缺口补助等。

作者简介：

李腾，供职于国家开发银行宁夏分行。