构建“双循环”新发展格局面临的挑战与对策

郑明月 肖劲松

面对复杂严峻、不稳定性不确定性较大的国内外经济形势，全球产业链供应链正遭受冲击和重塑，这给中国经济社会发展带来巨大挑战，需要重新思考和调整发展战略，构建新的发展格局

改革开放特别是加入世界贸易组织（WTO）以来，中国凭借全球规模最大、门类最全、配套最完备、人力资源最丰富的制造业体系，深度参与国际分工和全球产业体系，并在全球产业链和供应链中占据重要地位。根据世界发展指数（WDI）统计，截至2019年底，中国已成为120多个国家的最大贸易伙伴，外贸对当年GDP的贡献率为31.83%，是经济增长的主要引擎之一。但是，2018年以来，中美贸易摩擦加剧，国际“逆全球化”思潮抬頭，叠加新冠肺炎疫情的严重冲击，全球产业链供应链面临重塑，给中国经济社会发展带来巨大挑战，需要重新思考和调整中国的发展战略，构建新的发展格局。

一、构建“双循环”新发展格局的必要性

2020年5月14日，习近平总书记在主持召开中共中央政治局常委会时指出，要深化供给侧结构性改革，充分发挥我国超大规模市场优势和内需潜力，构建国内国际双循环相互促进的新发展格局。7月21日，习近平在企业家座谈会上强调，面向未来，我们要逐步形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。

7月30日，中共中央政治局召开会议，会议指出，当前经济形势仍然复杂严峻，不稳定性不确定性较大，我们遇到的很多问题是中长期的，必须从持久战的角度加以认识，加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，建立疫情防控和经济社会发展工作中长期协调机制，坚持结构调整的战略方向，更多依靠科技创新，完善宏观调控跨周期设计和调节，实现稳增长和防风险长期均衡。

（一）国际不利因素激增，国际循环受阻

1.“逆全球化”思潮抬头。近年来，美国先后退出世界卫生组织（WHO）等多个国际组织和公约，并威胁退出世界贸易组织，“美国优先”成为其国内认知主流。2019年日韩发生半导体产业贸易争端。2020年英国正式脱离欧盟。以美国为首的“逆全球化”思潮以及各种贸易保护主义、排外情绪等愈演愈烈，全球产业链、供应链遭受冲击，中国作为世界第一大贸易出口国将受到不利影响。

2.全球疫情持续蔓延，国际消费锐减。全球新冠疫情持续扩散加剧，许多国家采取不同程度的生产与运输禁令，制造业和服务业停工停产，给全球经济运行带来巨大压力。世贸组织预测，2020年世界贸易额在前两年已经开始下降的基础上，再降低13%～32%。国际旅游组织预测，2020年全球旅游流动人口将下降20%～30%。受疫情等因素影响，2020年1-6月，中国货物贸易进出口总值14.24万亿元人民币，同比下降3.2%。

3.全球产业链“去中国化”值得警惕。新冠疫情使全球经济严重衰退，美国、日本等一些国家加紧实施“产业回流”战略。日本提出“中国+1”  政策，并为迁回本国的制造企业提供6.53亿美元的资金支持。美国参议院5月20日一致批准S.945号法案，该法案如果得到众议院批准，将导致中国公司无法在美国平台上募股，最终造成123家市值1.69万亿美元（2020年5月28日数据）的中资企业在美国交易所退市。目前全球产业链供应链面临松动、分离的挑战，未来可能会出现进一步撕裂或脱钩的风险。

（二）消费需求乏力，国内循环尚未有效形成

1.贫富差距和区域差距扩大。2019年，中国居民人均可支配收入30733元，但低收入家庭占全部家庭的比重为40%，约6亿人每个月的收入不足1000元。东部地区交通便利、人才聚集效应突出、工业与服务业相对发达，居民收入远高于中西部地区。2019年人均可支配收入排在第一位的上海为69442元，是最后一位甘肃省19139元的3.63倍，全国有22个省（自治区、直辖市）的人均可支配收入排在全国平均值以下。

2.市场供需不平衡。由于国内中低端产品服务明显过剩，高端产品服务供给严重不足，国产商品和服务的品质、种类难以满足人民群众日益增长的美好生活需要，导致近些年中国人出境旅游购物热情高涨。银联国际与携程发布的《2019中国人出境旅游消费报告》显示，2019 年国外购物热门商户分布在阿联酋、日本、英国、法国、新加坡、美国和意大利，全球各地的免税店始终是国内游客的最爱，优惠券领券量和使用率呈增幅状态。

3.社会保障、公共服务存在短板。房租、房贷、教育、医疗和养老是刚性需求，会直接挤压其他消费支出。2019年全国居民人均消费支出占人均可支配收入的比重为70.14%，远低于发达国家水平（美国为80.48%、德国为80.99%、英国为98.32%）。新冠疫情暴发以来，人们因疫情防控、停工停产、失业降薪、裁员倒闭等大幅减少消费开支，全球疫情的不断蔓延和经济衰退前景致使人们的消费信心明显不足。

二、中国经济高质量发展面临的主要挑战

（一）资源与能源安全形势严峻

随着中国经济的快速发展，能源和大宗矿产对外依存度持续攀升。近两年国际形势的不稳定、不确定性增加，对中国资源与能源安全造成了极大影响，严重威胁到中国的经济安全。2019年，中国石油对外依存度为70.8%，天然气对外依存度为40%，铁矿石对外依存度连续四年保持在80%左右，镍矿、锂矿、铝矿、铜矿等矿产资源的对外依存度都接近或超过50%。中国能源长期以煤炭为主（2018年煤炭消费占一次能源的比重为59%），清洁能源发展不足。2018年，中国清洁能源占一次能源的消费比重仅为22.2%，远低于39.2%的全球平均水平，而发达国家均在30%以上甚至超过60%（日本为34.0%、德国为44.6%、美国为46.2%、英国为56.0%、法国为64.0%）。

（二）科技竞争日益加剧

1.美国对中国高科技企业持续打压。美国滥用“国家安全”，将中国多家高校、科研院所和高科技企业列入所谓的“实体清单”，进行打压和围堵，对中国科技人才进行诸多限制，甚至胁迫其他国家排挤中国企业，完全违背市场原则和国际经贸规则。2.西方发达国家长期以来对面向中国的高科技产品出口进行管制。1996年西方国家签订《瓦森纳协议》，禁止向中国出口高技术产品。2018年中美贸易摩擦以来，美国不断以制裁为由禁止其他国家和地区的相关高科技企业向中国出口高技术产品或与中国企业进行商业合作。3.中国科技研发投入不足，国际话语权不够。2019年，中国全社会研发投入占GDP比重为2.19%，位列世界第14位，与全球第二大经济体的地位存在较大差距。此外，中国在重要国际科技组织中的主导作用有限，参与和主导制定的国际标准较少，严重制约更多高科技企业开拓国外市场和参与国际竞争。

（三）产业链供应链风险加大

1.疫情冲击全球产业链安全。国外新冠疫情持续蔓延，部分产业链供应链停摆，导致失业率大幅攀升，收入减少引发需求萎缩，经济危机由供给端扩散至需求端，供需两端同时萎缩进一步加剧对经济的冲击，全球经济可能陷入长期衰退。2.美国推动对中国经济“脱钩”。近期，美国“强硬势力”加速推动中美产业“脱钩”，同时美国正敦促西方盟友与中国保持距离甚至与中国进行经济“脱钩”，试图将中美关系推向所谓“新冷战”，严重威胁全球产业链供应链安全。3.中国产业基础能力薄弱。长期以来，中国的核心基础零部件（元器件）、关键基础材料严重依赖进口，产品质量和可靠性难以满足需求;先进基础工艺应用程度不高，共性技术缺失;产业技术基础体系不完善，试验验证、计量检测、信息服務等能力薄弱，制约中国工业转型升级和创新发展。4.中国高端产品有效供给不足。目前，中国制造业整体处于全球价值链中低端，集成电路及专用设备、操作系统与工业软件、智能制造核心信息设备、航空发动机、农业装备等高端产业门类与世界差距巨大，成为中国工业高质量发展的“卡脖子”短板。在当前复杂形势下，美国等西方国家不断对中国高技术企业进行制裁，限制MATLAB、AI等高端软件的使用，中国产业链供应链安全风险加大。

（四）国内有效需求不足

根据央行发布的《2019年中国城镇居民家庭资产负债情况调查》显示，中国城镇居民家庭负债参与率高达56.5%，而且家庭负债结构相对单一，房贷是家庭负债的主要构成，占家庭总负债的75.9%。从年龄看，户主为26～35岁的家庭负债率最高，为73.1%。由于消费资金被高房价、高房贷以及教育、医疗等用途挤占，年轻群体和中低收入群体或无钱消费或不敢消费。此外，一些高收入人群选择海外投资消费，导致资金外流，无法形成国内生产—消费的闭环。

（五）国际循环不确定性增加

一方面，不断扩散的新冠疫情使美国经济严重下滑，为转移国内矛盾，美国不断“甩锅”给中国，并持续打压遏制中国，使中美关系趋于紧张，这给世界最大的两个经济体带来诸多挑战，对双方经贸关系和科技、学术、人才交流造成负面冲击。另一方面，新冠疫情的全球大流行使世界主要经济体都受到严重冲击，而且“逆全球化”“去中国化”明显抬头，“产业空心化国家” 重新进行产业重构，这些都使全球产业链供应链和国际贸易的不确定性急剧上升，进而影响国际经济循环的数量、质量、速度和效益。

三、加快形成“双循环”新发展格局的应对策略

上述影响中国经济高质量发展的问题和挑战是长期的，不可能在短时间内消除，因此要做好打持久战的思想准备和工作准备，加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。

（一）多措并举，保障国家能源与资源安全

加快调整能源供给结构，合理提高清洁能源比例。加强战略储备，建立国内国际能源供给互动机制，拓宽多元化能源供给渠道。充分利用国际国内两种资源、两个市场，收购或参股国外优质矿产，保证中国原材料多元供给。推动矿产、化工等大宗原材料定价机制改革，掌握国际市场的定价权和话语权，实现价格体系平稳、合理运行，保障中国原材料供给安全。

（二）坚持创新引领，提升科技支撑能力

1.增加全社会研发投入。各级政府联合投资机构共同成立国家、省级、市级的产业基金或研发基金，鼓励企业以自有资金联合政府基金的形式进行技术研发，以大基金投入—高校、研究院、企业联合研发—转化落地—做优做强做大产业为抓手，加快科技进步与产业升级，由易到难逐步打破国外高科技封锁，保障科技链与产业链的安全。2.进一步提升中国在国际组织中的影响力。一方面，加强与已有国际组织的合作交流并积极主导建立新的国际科技组织，提高中国专家学者在国际组织中担任领导职务的比例;另一方面，中国企业要积极参与制定国际标准或推动将国内标准提升为国际标准，填补中国产品和服务在国内市场与国际市场间流通转换的鸿沟，加快提升中国科技软实力。3.更加注重国际科技合作。扩大开放，千方百计与发达国家和科技强国（《瓦森纳协议》签署国）进行合规合作，促进国内基础研究、应用研究和技术合作，不断引进人才、项目和技术成果，优化营商环境，鼓励支持跨国科技企业来华建立研发中心和投资建厂。

（三）“补短板”“锻长板”，增强产业链韧性，确保产业链供应链安全

加强核心基础零部件（元器件）、关键基础材料、共性技术、先进基础工艺的技术攻关，解决产业基础能力不足问题。强化新产品、新技术的检验检测和工程应用能力，提升产品质量和可靠性，补齐短板，确保产业链安全。

提升制造业核心竞争力。突破集成电路及专用设备、操作系统与工业软件、智能制造核心信息设备、航空发动机及农业装备等高端制造业核心技术，补齐产业链“卡脖子”短板。利用大数据、云计算、人工智能、工业互联网等技术，推动制造业智能化升级，促进中国制造业加快迈向全球价值链中高端。

加快推进“新基建”。以5G网络、大数据中心、人工智能、工业互联网等新型基础设施建设，带动智能终端消费及服务消费，促进经济社会数字化转型，实现高质量发展，进一步增强中国在信息通信领域的核心竞争优势。

（四）降低负担，提高收入，激活消费潜力

将保护性耕地与其他土地分割，盘活农村土地资源。完成农村土地确权，坚持保护性耕地只流转、不开发，将其他宅基地、集体经营性建设用地等作为独立产权，可进行交易和适当开发，以增加6亿低收入人群的收入水平。

坚持“房住不炒”政策，加快新型城镇化建设。补齐政策漏洞，防止资金违规流入楼市再度推高房价。加快老旧小区改造、共有产权房和廉租房建设，积极探索居者有其屋、只租不卖的“雄安模式” ，让房子回归居住属性。加大以县城为载体的城镇化，完善基础设施配套，建设适应进城农民的刚需住房，提高县城承载能力。

提高社会保障，降低个人所得税及教育、医疗费用，推进养老服务体系建设，减轻居民负担。加大对中小微企业的扶持力度，放水养鱼，以保就业来提高居民收入。

开辟线上线下新消费场景，促进消费提档升级。坚持供给侧结构性改革，以市场为导向，提高供给质量，消除供给错配，挖掘消费潜力。大力推进新消费模式发展，创造更适合消费者特别是年轻群体的消费场景（“智能+”消费、沉浸式消费、宅消费、“诗与远方”消费 、夜消费等），促进消费提档升级，增强社会消费的活力，为国内大循环提供强大动力。

（五）加大开放力度，推进自贸区和“一带一路”建设，拓宽国际“朋友圈”

加快自贸区和海南自贸港建设。在18个自由贸易试验区基础上继续扩容，鼓励国内自由贸易试验区大胆试、大胆闯，加快推进沿海省市自由贸易港和中、西部内陆港建设，打造开放新高地，加快制度创新的红利持续释放。此外要落实海南自贸港“零关税”“低税率”“简税制”政策大礼包，保证人流、物流、资金流、信息流往来自由便利，升级制度创新，打造法治化、国际化、便利化的国内经济增长新高地和国内国际双循环“试验田”。

加快“区域全面经济伙伴关系协定”（RCEP）、中日韩、中国—海合会等国际自贸区谈判进程，争取早日签署相关协定，实现全方位、全领域的对外开放。

持续推进“一带一路”建设。一方面，积极发挥中国企业的引领和主导作用，利用当地资源和要素在沿线国家投资建设，同时要善于同本土龙头企业开展互惠互利合作，形成利益共同体，在互联互通中塑造以中国制造、中国创造为纽带的新型国际秩序与国际产业生态。另一方面，继续优化营商环境，不断吸引跨国企业到中国投资，增强国内、国际产业互融度，形成国内国际双循环相互促进的新发展格局。

（作者单位：中国电子信息产业发展研究院材料工业研究所）