区域战略化、政策区域化与大气污染协同治理组织结构变迁

摘 要：区域大气污染的治理，不仅关系到环境问题本身，更是一个典型的跨区域、跨领域与跨层级的公共治理问题，需要将区域战略和政策的演化一同考虑。中国的具体实践表明，大气污染协同治理组织是在区域战略化与政策区域化的背景下产生并演化的。基于制度性集体行动框架的相关理论，区域战略和政策通过政策网络、制度规则影响交易成本与协作风险，实现对大气污染协同治理组织的结构影响。从战略与政策的影响出发，中国的区域被分成了四种类型，这四种类型的区域表现出不同的治理能力与治理需求。京津冀与长三角两个区域的大气污染协同治理组织结构的变化受到战略与政策组合的影响，这种影响会表现在纵向化升级、网络结构变化和治理机制的调整等方面，京津冀的纵向化影响更为显著，长三角更倾向于横向结构性变化。未来应在治理体系上注重战略性组织与政策性治理组织的相互关系，实现层级扁平化下职能有效分工，而大气污染治理应该更注重根据“战略—政策”组合下的分类指导。

关键词：区域战略;政策网络;大气污染;协同治理组织

中图分类号：D630 文献标识码：A

文章编号：1008-7168（2020）04-0055-14

一、问题的提出

新中国成立以来，我国根据发展的现实问题与国家战略需求，不断调整区域政策，优化区域发展环境，提升区域发展能力。党的十八大以来，区域协调发展的战略地位进一步提升。京津冀协同发展、粤港澳大湾区建设以及长江三角洲区域一体化发展等重大战略的相继实施，标志着我国区域协调发展逐渐进入新的历史时期，区域在经济社会发展中扮演着越发重要的角色。区域协调发展战略也呈现新的趋势，各地区各部门围绕促进区域协调发展与正确处理政府和市场关系，在建立健全区域合作机制、区域互助机制、区际利益补偿机制等方面进行积极探索并取得一定成效。十九届四中全会从国家治理的层面，强调了区域协调发展在加快完善社会主义市场经济体制中的作用，要求“加快形成优势互补、主体功能明显、高质量发展的区域经济布局”。

区域协调发展战略的实施，是国家与区域治理要素资源重新整合升级的过程，其中也伴随着中央政府与省市地方政府之间要素资源配置权力与能力的重新配置。与过去强调区域经济资源的优化配置不同，区域协调发展战略的实施更强调经济社会发展的协同性、整体性、联动性。十九届四中全会提出完善污染防治区域联动机制、中央适当加强在跨区域生态环境保护等方面的事权等，这在制度和战略层面对生态环境的治理提供了强有力的保障。那么战略升级与优化是否对生态环境治理机制和结构产生了显著影响是实践和理论都需要破解的问题。

大气污染治理是近年来国家重点关注的领域，我国先后出台了《大气污染防治行动计划》（以下简称《气十条》）、《打赢蓝天保卫战三年行动计划的通知》（以下简称《蓝天保卫战》）。由于大气污染具有显著的跨区域性、流动性和不确定性，协调跨省市行政区的需求非常迫切。随着一系列大气污染治理政策的落实，我国在中央和地方层面建立了协同小组或者一体化小组对大气治理的重要事项进行管理，这提升了大气治理组织行动规则的权威性和明确性。如《气十条》明确规定在长三角和京津冀地区建立中央层面的区域大气协作机制，而《蓝天保卫战》明确将京津冀及周边地区、长三角地区、汾渭平原纳入大气协作的重点区域。可以看到，若干面向协调发展的战略性区域与一系列大气污染治理政策的重点区域相重合（如长三角、京津冀），但有些区域又不重合，而这两种区域都存在着广泛跨行政区协调的需求，于是就产生了在战略和政策双重作用下的协同治理组织建设的问题，它们会产生何种形态的组织和治理效果，未来如何优化，则是协同治理需要关注的议题。

《气十条》实施以来，随着重点防控区域大气污染防治的深入协作，关于治理组织的形成、结构与存在的问题成为学者们主要的研究议题。关于组织的形成有自上而下、理性选择与上下联动三种路径。自上而下的观点注意到了中央权威在组织形成中的绝对主导和地方政府的无条件参与，如京津冀及周边地区大气污染防治领导小组[1]。理性选择的观点则强调了地方政府在参与区域治理中的成本—收益考量，无论是跨域机构的设置还是跨域协议的签订，其根本目的是为了增强不同利益相关者在大气污染治理领域的信任与合作，走出“集体行动的困境”[1]。对粤港澳大湾区的相关研究指出，地方政府使用以行政协议及区域规划为主要形式的嵌入性网络机制来降低交易成本，以多层次联席会议为主的约束性契约机制保留地方自治权，以区域权威为主要特点的委托授权机制来降低协同风险[2]。上下联动的观点则强调上述两种动机的整合，提出中央或者上级政府占据指导地位，同时各地方政府出于理性选择自愿参与，这种方式将上级政府的纵向嵌入与地方政府的横向协调相结合，有效降低了交易成本，如省部际联席会等具体的组织形态[3]或者上下共同参与治理的“治理联盟”[4]。国家政策文件的出台为建立大气治理组织提供了依据，并对协作组织进行了赋权，体现了府际事权划分的结构[5]。

与此同时，随着对协同组织在区域大气污染治理中的作用认识的不断加深，学者们结合实证研究和案例分析，提出了组织结构的模式。目前的研究对于组织结构的认识，主要集中于牵头单位、成员构成与组织规模等方面。孙涛、温雪梅针对大气污染协作治理网络的研究表明，京津冀及周边地区治理府际合作网络由最初的“部委合作牵头、地方分割执行”，逐渐演化为“部委引导支持、地方主动联系”[6]。这种多政府主体的区域环境协同共治网络趋于成熟，京津冀及周边地区大气污染治理的政策网络已经从行政区的单独治理向跨层级的区域府际合作治理转变[7]。此前的研究中，我们依据Provan等提出的治理网络的三种结构[8]，结合中国的情景，提出了基于网络治理的我国大气污染治理协同组织的聯席类、牵头类和支持类三种结构[9]。就组织网络规模而言，组织网络成员过多或过少都会导致交易成本增加。有效多元的行动者参与、较大的协同规模、开放的协同网络、密切的协同关系、合作的关系性质共同促成成功的协同治理结果[10]。

而关于协同治理组织的作用功能发挥以及未来的建议，学者们目前对区域大气治理组织的研究主要聚焦在“领导小组”的临时性高、持续性低、结构不健全、权威性低等方面[11]。尤其以“大型活动”为主的事件驱动型的临时性领导组织居多，其发挥效应也较好。但是强有力的正式组织和制度化的决策机制尚未在大气污染治理中形成，组织的作用发挥有限[12][13]。需要进行大气污染政府间协同治理组织层面的制度创新，实现组织从临时性到常态化、从非正式到正式的演变。如形成一个具有区域整体性权威的组织机构，同时作为第三方的中央政府权威的指导性加入也必不可少[14][15]。

我们看到，组织的问题已经被大气污染协同治理的研究者们普遍重视，而且他们指出了问题的紧迫性。但是大气污染是一项跨边界公共事务，在治理大气的同时，如何认识区域的战略进程和政策区域化要求的不断变化，以及區域大气污染协同治理组织结构的变化，有利于我们为现实的治理组织优化提供可能的建议。基于这一研究问题，本文从制度性集体行动框架出发，提出解释组织形成、演化与绩效产生的交易成本的理论逻辑，并以京津冀协同发展战略和长三角一体化发展战略两个区域战略以及《气十条》《蓝天保卫战》两个行动计划为阶段性划分依据，选取京津冀和长三角两个区域进行案例分析，在此基础上对未来提出相关的建议。

二、制度性集体行动框架下的大气协同治理组织

（一）制度性集体行动与治理组织

现代行政系统的碎片化，长期以来受到政治科学、公共管理和公共政策研究的关注①。当多个待处理的公共事务涉及多个行政主体，需要其共同协调、合作、配合完成时，行政主体之间的集体行动困境便会出现。基于此，Feiock提出了制度性集体行动（ICA）框架，整合了集体行动理论、组织交易成本理论、公共经济框架、社会嵌入的网络理论和政治市场中的政策设计理论②。这一框架可适用于各种政策困境，在这些困境中，地方管理单位通过减少实现联合项目所需的交易成本，缓解合作行动的障碍，实现集体行动，从而获得比单独行动更好的结果。

制度性集体行动分析归纳了在区域治理中广泛存在的合作失灵的困境，认为其主要发生在横向政府间、纵向政府间以及跨职能部门之间。ICA进而提供了12种机制选择的方案，在复杂性和自主性两个维度上展开（参见图1）。包括各级地方政府、中央政府以及涉及的各职能部门在内的区域治理行动者，会根据更低的“交易成本+合作风险”的目标，选择构建更优的ICA机制。

在大气污染区域治理中，基于单个行政区治理遇到外部性、技术、标准等大气污染治理的问题，需要在周边区域之间就污染排放、治理行动等实现统一配合行动。为推进这种合作发生，地方政府之间往往选择以横向府际协议为主要方式，即图1中的2或5的机制。府际协议能够保证各个区域在最大程度保留本地区行政权力的情况下，与其他区域进行联动。但是由于府际协议缺少规则的强制性约束，横向地方政府之间难以应对问题的复杂性和协议之外的风险。问题复杂性增强、公共目标多元以及成员规模的扩大，都会使得府际协议的有效性降低，或者为维持府际协议的有效执行，其交易成本和合作风险变得更高，这时地方政府之间难以靠双方或多方之间的灵活沟通来实现合作。按照交易成本结构的相关理论，当外部交易成本较高时，可以用组织内部较低的交易成本（协调成本）来替代外部交易成本[16]。为了提高大气领域的合作收益，同时降低风险和成本，需要进一步降低地方的自主性，以提升府际协议的强制性。于是，治理机制便会以更有强制力的8和9的组织化的方式出现，从而增加规则约束，提高违约成本。

（二）战略、政策与治理组织结构变迁

如果说组织是协议的替代机制的话，那么就意味着以内部交易成本逐步取代外部交易成本来提升治理有效性。关于战略与政策如何影响组织内交易成本，制度性集体行动框架提供了交易物属性、行动者经济社会特征、政策网络和制度规则四个因素（参见表1）。交易物属性即区域治理的领域，领域的资产专用性和绩效可测量难度会直接影响交易成本，但是对于大气污染领域而言，领域已经给定，本研究关注战略和政策的研究，因而可以将其视为常量。行动者特征主要指合作行为是会发生在一组异质性的行动者之间，还是会发生在一组同质性的行动者之间。本研究中的大气污染组织对这种同质性/异质性也无法产生影响，因此也被视为常量。那么对于影响组织内交易成本的因素，本研究主要考虑的是后两种，即政策网络和制度规则，它们通过战略和政策的纵向力量来解决组织内交易成本。通过战略和政策的作用，大气协同治理组织自身也不断调适以降低交易成本、避免风险，如进一步提升组织牵头单位级别、提升组织成员级别、设立组织授权代理人（办公室）等（参见图2）。

首先，从战略来看，区域战略不但可以优化区域的合作基础，还可以为大气协同治理组织赋权，这提高了协作的可能性。一方面，区域协调发展战略具有综合性，可以加速稳固成员之间的重复合作。区域协调发展战略往往是面向区域全体成员的，是包含经济、科技、文化等各领域在内的综合整体战略。各领域之间的相互配合，加深了不同职能部门之间的合作，不断为参与者提供收益，使主体之间形成了政策网络。政策网络将短期的地方间关系转化为反复的博弈，在这种博弈中，互惠和可信的声誉可以减少机会主义。同时，参与者之间不断地交流和交换资源，建立了相互信任的基础，在这个过程中产生了一种加强未来合作和集体行动的反馈机制，提升了大气领域合作的承诺可置信程度。另一方面，战略往往由中央政府牵头，中央的权威在战略的实施中得以真正的体现。战略实施需要设立组织，如领导小组或委员会（即图1中的机制9）。作为区域协调发展战略一部分的大气领域，则会被统合或纳入区域协调发展战略所依托的组织权力构架之下，共同使用战略实施带来的资源和权威。相应地，通过提高大气协同治理组织及其代理机构的层级，赋予其更多的决策权和监督权，加强上级政府的指导或直接介入，减少内部的交易成本和合作风险，协作的可能性得以提高。

其次，从政策来看，大气污染治理的国家政策可以为大气协同治理组织提供行动的具体规则，提升合作的确定性。大气污染本身的扩散性以及大气治理结果和绩效的可测量难度高，都为大气污染协同治理带来了很高的交易成本。政策不但会划定相应的重点防控区域，还会规定具体的规则依据，提出指标和违约责任，这使得协同变得更有确定性，使得参与个体都能尽量捕获正外部性和避免负外部性，降低合作的交易成本。制度同质性，即区域内各政府在同一个确定性制度规则下开展工作，能够降低成员之间的谈判成本和监督成本[17]。

从组织变迁的方面来看，组织结构变化存在两个不同的方向——纵向化和横向化。纵向化的结构变迁包括组织牵头人的行政级别提升和综合化、组织代理机构的常设化、信息传递的直线性、考核机制的加强等，会带来整个行政层级结构的增多和纵向管控机制的加强。比如牵头单位由省级职能部门变为中央部委，或者变成省级党委或政府首长，或者设立协调办公室等。而横向化变迁包括成员规模和成员结构的拓展，出现中心性成员、共同委托资金等。比如牵头机构并未发生变化，但是更多的部门和区域成员加入，使得边界得以进一步拓展。

現实中，大气污染治理区域往往在不同区域或者同一区域的不同时期，其依托的战略和政策不同，对大气污染治理组织的形成与结构也产生不同程度的影响（参见图3）。其中，处于右上角的战略地位高的政策性区域，为组织提供纵向机制降低交易成本的可能性越大，组织越倾向于纵向结构发展;而处于左下角的战略地位低的非政策性区域，为组织提供纵向机制降低交易成本的可能性越小，组织越倾向于横向结构发展。而处于中间状态的左上角和右下角的两个区域，则会介于二者中间，组织有可能不受影响。

在目前上升为国家战略的京津冀、长三角和粤港澳大湾区三大城市群区域中，京津冀和长三角在行政层级与边界的结构上较为复杂，既涉及跨省域城市间合作协调问题，也涉及直辖市、省、副省级城市、地级市等不同层面的纵向协调问题，具有较强的可比性。因此，本文选取这两个区域作为重点观察对象，梳理大气污染治理组织在其战略升级的进程中产生了何种变迁。

三、区域战略化升级与大气政策区域化演进

（一）区域战略化升级

改革开放以来，国家十分注重区域协调发展战略，通过改变区域治理结构来充分调动地方政府的发展积极性。1979年国务院提出了“扬长避短、发挥优势、保护竞争、促进联合”十六字方针，成为后来区域经济发展政策的重要基础，奠定了注重地方政府间协作的治理传统。此后1986年的《关于进一步推动横向经济联合若干问题的规定》，再到1999年的《关于进一步推进经济技术协作工作的若干意见》，以及2015年的《国家发展改革委关于进一步加强区域合作工作的指导意见》，不断强调了区域发展战略的协调性，催生了长三角、珠三角、京津冀等重要增长极的出现。

党的十九大以来，国务院出台了《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》，提出了“统筹有力、竞争有序、绿色协调、共赢共享”新十六字方针，明确指出：“到本世纪中叶，建立与全面建成社会主义现代化强国相适应的区域协调发展新机制，区域协调发展新机制在完善区域治理体系、提升区域治理能力、实现全体人民共同富裕等方面更加有效，为把我国建成社会主义现代化强国提供有力保障。” 整体来说，国家通过战略升级的方式不断调整并优化区域发展的政策环境，实现全国一盘棋的制度优势。

从两个区域的经济社会发展基本情况来看，京津冀区域由来已久，其中经历过首都经济圈、环渤海经济区等区域经济的概念，2014年上升为国家战略，由北京、天津和河北省的11个城市组成，2018年《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》明确要求以北京、天津为中心引领京津冀城市群发展，带动环渤海地区协同发展。长三角区域的发展历程更丰富，涵盖范围更广：1992年长江三角洲十四城市协作办（委）主任联席会确定的合作城市为14个，1997年长江三角洲城市经济协调会确定的合作城市为15个，2003年长三角城市经济协调会第四次会议确定的合作城市为16个，2016年国务院正式批准的《长江三角洲城市群发展规划》确定的合作城市为26个，2019年《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》则将安徽省全境划入长三角一体化区域，规模拓展到41个。这两个区域内含有3个直辖市（包括首都），在政治经济上都显示出至关重要的地位。据2019年国民经济和社会发展统计公报显示，2019年京津冀地区生产总值为84580亿元，比上年增长61%，占全国GDP的854%;长江三角洲地区生产总值为237253亿元，比上年增长64%，占全国GDP的2394%。

区域的战略升级，主要体现在区域发展规划和组织的提升。对京津冀而言，在规划方面，2004年11月国家发改委正式启动京津冀都市圈区域规划的编制工作。2011年，国家“十二五”规划纲要提出“打造首都经济圈”。2014年2月26日，习近平总书记在北京主持召开座谈会并发表重要讲话，强调实现京津冀协同发展是一个重大国家战略，为京津冀协同发展指明了方向。2015年6月，中共中央、国务院印发实施《京津冀协同发展规划纲要》，提出建设以首都为核心的世界级城市群，并将京津冀协同发展战略的核心明确为有序疏解北京非首都功能。该规划是推动这一重大国家战略实施的纲领性文件。2016年政府报告将“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展并称为区域经济发展的三大战略。党的十九大报告明确要求，以疏解北京非首都功能为“牛鼻子”推动京津冀协同发展，高起点规划、高标准建设雄安新区。在组织方面，1986年环渤海地区15个城市共同发起成立了环渤海地区市长联席会，这被认为是京津冀地区最正式的区域合作机制。2008年京津冀发改委区域工作联席会成立。2014年，中央批准成立京津冀协同发展领导小组（以下简称领导小组），由国务院副总理任组长，领导小组办公室设在国家发展改革委，主要职责是组织拟订并协调实施京津冀协同发展战略规划、重大政策，承担雄安新区建设相关工作和领导小组日常工作。对长三角而言，2008年9月16日，国务院发布《关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》。在此基础上，2010年5月，国家发改委编制印发了《长江三角洲地区区域规划》。2016年6月，国家发改委又编制印发了《长江三角洲城市群发展规划》。2018年，习近平总书记在首届中国国际进口博览会开幕式上宣布，为了更好发挥上海等地区在对外开放中的重要作用，将支持长江三角洲区域一体化发展并将其上升为国家战略。2019年12月中共中央、国务院印发了《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，将长三角战略定位为“全国发展强劲活跃增长极、全国高质量发展样板区、率先基本实现现代化引领区、区域一体化发展示范区、新时代改革开放新高地”，凸显其对全国整体经济社会发展的引领、带动和示范作用。在组织方面，早在1992年，长三角城市经济协调会的前身“城市协作部门主任联席会议”就已经在地方政府的酝酿下自发设立。1997年，长三角城市经济协调会正式成立，成员城市从15个逐步增加到2013年后的30个，2019年拓展到41个。在组织架构上，长三角在以城市为单元的自发合作联动上，形成了决策层、协调层和执行层协同运作的机制，即“主要领导座谈会明确任务方向、联席会议协调推进、联席会议办公室和重点专题组具体落实”。2019年，中央层面成立了推动长三角一体化发展领导小组，统筹指导和综合协调长三角一体化发展战略实施，研究审议重大规划、重大政策、重大项目和年度工作安排，协调解决重大问题，督促落实重大事项，全面做好长三角一体化发展各项工作。领导小组办公室设在国家发展改革委，承担领导小组日常工作，对重大事项及时研究决策，负责具体工作的推进协调。

随着战略升级，国家统计局公布的《2019年国民经济和社会发展统计公报》首次将京津冀和长三角分别作为一个区域整体统计单位进行经济社会发展统计，这也可以体现为区域发展的战略化升级，标志着区域战略化进入新的高度和新的阶段。

可以看到，区域战略化升级是全方位的，京津冀与长三角的区域战略是在领导人部署、规划、组织、定位、成员等方面不断升级下由区域层上升为国家层的。

（二）大气政策区域化演进

所谓政策区域化是指政策规划部门，尤其是职能部门，根据需要治理的问题，确定以区域为主体边界的政策过程，比如确立重点防控区、试点区域等。政策的区域化，主要通过划定行政范围，将属地管理与中央政策结合，降低政策的模糊性，提升治理效果。

近年来，国家通过一系列政策，构建了大气污染治理的区域化框架。自十八大将生态文明写入“五位一体”总体布局以来，我国生态环境制度建设成效显著。在政策背景上，中央一直持续关注环境污染问题，关于大气污染治理中的区域协同治理也在一系列政策中不断得以深入体现。在国家层面，2010年由环保部等9部委共同制定了《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》，正式提出建立区域大气污染联防联控机制，并明确界定了开展大气污染联防联控工作的重点区域是京津冀、长三角和珠三角地区。2012年9月，国务院正式批复《重点区域大气污染防治“十二五”规划》，进一步细化区域联防联控机制的管理模式，提出联防联控与属地管理相结合的区域治理思路，“建立健全区域大气污染联防联控管理机制，实现区域统一规划、统一监测、统一监管、统一评估、 统一协调;根据区域内不同城市社会经济发展水平与环境污染状况，划分重点控制区与一般控制区”。包括联席会议制度、联合执法监管机制、环境影响评价会商机制、信息共享机制、预警应急机制在内的五项新机制，将京津冀、长三角、珠三角等13个地区作为重点防治区域，这标志着以纵向协调和横向协商为主的区域性府际协作机制成为大气污染治理的重要制度安排。

此后，我国大气污染治理进入攻坚阶段，区域性治理格局进一步加深。2013年9月，国务院出台《气十条》，进一步将中央政府的部门嵌入协同治理的区域，其中“建立京津冀、長三角区域大气污染防治协作机制，由区域内省级人民政府和国务院有关部门参加，协调解决区域突出环境问题，组织实施环评会商、联合执法、信息共享、预警应急等大气污染防治措施”作为一条重要措施被列出，提升了区域联防联控在我国大气污染防治工作中的地位。2015年修订的《中华人民共和国大气污染防治法》中也明确指出，“国家建立重点区域大气污染联防联控机制，统筹协调重点区域内大气污染防治工作”。2018年颁布的《蓝天保卫战》依然提出要建立完善区域大气污染防治协作机制。具体来说，将京津冀及周边地区大气污染防治协作小组调整为防治领导小组;建立汾渭平原大气污染防治协作机制，纳入京津冀及周边地区大气污染防治领导小组统筹领导;继续发挥长三角区域大气污染防治协作小组作用。相关协作机制负责研究审议区域大气污染防治实施方案、年度计划、目标、重大措施，以及区域重点产业发展规划、重大项目建设等事关大气污染防治工作的重要事项，部署区域重污染天气联合应对工作。

于是，以主管大气的环保部为主体的政策部门通过区域划定、工具设定和目标设置等方式，将大气污染治理的政策区域化。这一方面使得大气污染治理的目标更加清晰、责任更加明确，地方政府进行协同具有更强的政策依据，对于避免组织内协调风险具有更强的合法性，另一方面也能够在一定程度上给予地方政府相应的国家政策和支持。比如在《蓝天保卫战》中提出“建立中央大气污染防治专项资金安排与地方环境空气质量改善绩效联动机制，调动地方政府治理大气污染积极性”，这相对于《气十条》而言，对于地方层面进行大气污染防治有更强的推动力。

（三）“战略—政策”升级与演进

在大气污染防治过程中，涉及的区域伴随着区域战略地位和政策要求而变化。简单来说，区域的战略化，就是在行政地位不变的情况下，提升战略地位;而政策的区域化，就是将目标要求在所涉及区域进行统一化国家管理，提升被管理权限。

大气污染治理既是区域性问题，关系到区域协调发展和区域战略的实施，又属于专业性领域，关系到生态环境的改善。但由于战略和政策分别出现在不同时期，对某个区域而言，它们之间的叠加关系呈现3种不同的背景（参见图4）。

以《气十条》和《蓝天保卫战》两个关键行动计划为时间节点，我们发现其中涉及的区域在不同时期的战略地位和政策地位也在发生结构性变化。两个政策涉及的重点区域包括《气十条》的京津冀、长三角、珠三角和《蓝天保卫战》中的京津冀及周边地区（2+26城市）、长三角和汾渭平原。

从表2可以看到，两个行动计划之间的区域差异涉及的四个重点区域在两个时期里均有变化：京津冀虽然一直在政策性区域，但在2014年上升为国家战略，进而成为战略-政策性区域;与京津冀类似，长三角也一直在政策区域，在2018年11月之后也变成了战略-政策性区域;而珠三角在第一个行动计划里是政策性区域，由于其率先达标，就未进入第二个行动计划;汾渭平原在第一个行动计划里未出现，出现在了第二个行动计划里的政策性区域，在2018年11月后，也是三个重点区域中唯一不是战略性区域的区域，但《蓝天保卫战》的政策文本中也提出“建立汾渭平原大气污染防治协作机制，纳入京津冀及周边地区大气污染防治领导小组统筹领导”。

可以看出，区域战略升级后，其战略地位和统筹能力更强;而单政策性区域的统筹力较弱，在《蓝天保卫战》的计划里其难以作为一个独立的治理单元进行治理，需要被纳入战略性区域的管理范围之中。因为战略性区域在管理构架上由领导人亲自推动，由政治局常委任区域战略发展领导组织的负责人，并且其日常的管理部门设在综合协调能力更强的发改委，因此对大气污染治理的影响能得到较为明显的体现。此外，2015年的《京津冀协同发展规划》提出，“要在京津冀交通一体化、生态环境保护、产业升级转移等重点领域率先取得突破”;2019年的《长三角一体化规划》提到，“健全区域环境治理联动机制。强化源头防控，加大区域环境治理联动，提升区域污染防治的科学化、精细化、一体化水平。统一区域重污染天气应急启动标准，开展区域应急联动”。这两个发改委牵头制定的重要规划，都将区域大气污染的治理作为重要战略实施的重要内容，也体现出了“战略—政策”组合的治理驱动力。

四、区域大气污染协同治理组织变迁

基于上述分析可以看到，大气污染治理的进程，也伴随着区域战略化的升级过程和两次重要政策性行动计划，随着区域战略与大气政策的发布与实施，大气污染协同治理组织的结构也在发生变迁。

（一）京津冀区域

1.协作小组结构

京津冀地区是我国大气污染最严重的地区之一。为推动完善京津冀及周边地区大气污染联防联控协作机制和进一步强化京津冀区域协作机制的领导力、执行力，依据《气十条》，结合落实京津冀协同发展战略，2013年10月京津冀及周边地区大气污染防治协作小组正式成立。该小组由政治局委员、北京市委书记任组长，环保部部长、北京市市长、天津市市长和河北省省长任副组长，办公室设在北京市环保局，成员包括区域内7个省级人民政府和8个国务院部门（参见图5）。协作小组在国务院支持下召开多次会议，时任副总理张高丽多次出席。

京津冀大气污染防治协作小组在保障京津冀区域大气质量特别是在实现“APEC 蓝”和“阅兵蓝”方面发挥了很大的作用，但也存在一些问题[18]。首先，它并不是一个正式的机构，在权力层级、人员编制、权限设定、职责范围、工作要求等方面还没有正式的定论，处于摸索阶段。其次，其主要工作定位还是放在了重大活动期间的大气质量保障上。与2014年成立的京津冀协同发展领导小组相比，其领导人不是政治局常委、国务院副总理，办公室也没有设在跨区域协调功能更强的国家部委。在协作小组中，各主体之间是平等关系，协作更加类似于一种通报机制，在信息交换、重污染天气应急等方面发挥了良好作用。但随着区域协同发展战略的推进与大气污染防治政策进入新阶段，就需要从更高层面统筹、更大力度推进、更高程度协作。

2.领导小组结构

2017年3月5日，李克强总理在第十二届全国人民代表大会第五次会议上所做的政府工作报告中提出了“蓝天保卫战”，这标志着区域大气污染防治进入新阶段。2018年出台的《蓝天保卫战》直接作出部署，将京津冀及周边地区大气污染防治协作小组调整为京津冀及周边地区大气污染防治领导小组，建立汾渭平原大气污染防治协作机制，并将其纳入京津冀及周边地区大气污染防治领导小组统筹领导。组长由国务院副总理韩正担任，副组长由生态环境部部长、北京市市长、天津市市长、河北省省长担任，成员由国务院办公厅、发展改革委等10部委以及山西省、内蒙古自治区、山东省、河南省的相关负责人组成（参见图6）。领导小组建立了专门的工作机构，即领导小组办公室，设在生态环境部，承担领导小组日常工作。

在领导小组办公室的支持下，各成员积极贯彻落实党中央、国务院关于京津冀及周边地区大气污染防治的方针政策和决策部署;组织推进区域大气污染联防联控工作，统筹研究解决区域大气环境突出问题;研究确定区域大气环境质量改善目标和重点任务，指导、督促、监督有关部门和地方落实，组织实施考评奖惩;组织制定有利于区域大气环境质量改善的重大政策措施，研究审议区域大气污染防治相关规划等文件;研究确定区域重污染天气应急联动相关政策措施等。

这一调整体现出协同治理组织结构的纵向化提升，即小组负责人行政级别的提升，这使得京津冀的大气污染政策性协同组织级别与协同发展的战略性协同组织级别对等。这与深入实施的京津冀协同发展战略相关，大气污染防治直接进入战略层面，可以为协同赋予更强的能力与资源。不仅如此，《蓝天保卫战》也明确指出，在原计划中的非政策性和非战略性区域的汾渭平原建立大气污染防治协作机制，并将其纳入京津冀及周边地区大气污染防治领导小组统筹领导，这对协同组织的协调能力又提出了更大范围的要求，需要更强的纵向权威介入。同时，雄安新区战略性区域的设立对区域绿色发展及其规划的制定也提出了更高的要求，使得调整之后的京津冀及周边地区大气污染防治领导小组转变为一个正式机构，与战略性协同组织更加接近与融合。其领导人由地方政府领导人升级为中央政府领导人，同时综合协调机构由地方提升为中央部委。纵向化水平进一步提升，参与成员更多，职责分工更细，工作内容常态化，使其成为治理京津冀跨区域大气污染的长效机构，而不再仅仅服务于重大活动。

（二）长三角区域

1.聯席会组织结构

长三角区域在区域环境协同治理方面起步较早，在《气十条》出台之前，长三角各省市已经开始探索并建立了横向协同机制。2008年，苏、浙、沪两省一市环保部门在苏州签署的《长江三角洲地区环境保护工作合作协议（2008-2010年）》基础上，建立了长三角地区环保合作联席会议制度，形成了跨区域环境污染协作治理组织，该组织旨在发挥区域联动效益，共同提升长三角区域环境质量。其在2009年4月召开第一次联席会后，在同年10月于浙江举行第二次会议，是为实现组织目标而存在的长期性组织。三省的协同并非由组织统一管理，而是由协作组织授权给其中一方成员——上海市牵头大气污染的区域治理。与此同时，又授权给浙江省环保厅牵头健全区域环境监管联动机制，以通过建立危险废物环境管理信息系统网络交流平台，加强长三角地区环保联合执法，共同打击危险废物非法转移处置等环境违法行为，进一步提高区域危险废物应急处置能力。由江苏省环保厅牵头开展的“完善区域‘绿色信贷政策”，在制定《长三角地区企业环境行为信息评级标准》的基础上，组织开展企业环境行为信息评级（参见图7）。由此，三方创新性地形成了一种互惠、互保的横向分工协作组织。

这个组织并非完全由当时长三角范围内的两省一市内部协调，在2009年的首次会议上，联席会邀请了环保部华东督察局作为外部参与者。环保部华东督察局为生态环境部派出的正厅级行政机构，在所辖的上海、江苏、浙江、安徽、福建、江西、山东等地区域内承担协调指导省级生态环境部门开展市、县生态环境保护综合督察，参与重大活动、重点时期空气质量保障督察以及承办跨省区域重大生态环境纠纷协调处置等职责。该机构出现在联席会组织中，强化了协同行动执行的可信性。

2.协作小组结构

《气十条》颁布实施，要求加强长三角区域大气污染联防联控机制。2014年1月，在国务院的支持下，江苏、上海、安徽、浙江和包括环境保护部、国家发改委在内的8部委共同成立了长三角区域大气污染防治协作小组，协作小组办公室设在上海市环保局，其工作内容主要包括会议协商、协调推进、工作联络、信息发送、情况报告和通报、调研交流、研究评估、文件和档案管理等（参见图8）。除了明确三省一市和各成员单位分工协作外，协作小组提出将建立大气污染源、空气质量监测、气象信息共享制度和信息化应用的区域共享平台，还将建立具有具体操作意义的共享联动机制、建设长三角区域大气污染预报预警体系，落实区域大气和水污染防治以及环保合作重点工作。

可以看到，相对于联席会时期的组织而言，协作小组有三个主要变化。一是参与合作的主体增多，由3个变成12个，由两省一市变成三省一市加发改委等8个部委，进而其治理结构和政策网络也发生了演变。二是从轮值分工牵头变成上海市牵头，并在国务院的领导和指导下开展工作，其行政层级获得了提升。三是设立了专门办公室，负责统筹协调，具备了更强的协调能力。

（三）两区域结构变迁比较

从京津冀与长三角大气污染协同治理组织的两个阶段典型结构变迁来看，整体上都体现出正式化和纵向化（参见表3）。但不同的是，长三角区域的协同治理组织更倾向于结构性和属性的变化，包括成员的结构从地方间横向关系变成了央地纵向关系，进而其治理机制从“多边协议+工作小组”的强制性较弱的结构变为政府委员会制。从时间分布来看，在协同发展战略与两次行动计划政策的共同作用下，京津冀协同治理组织更为强调纵向化的治理能力的提升，而长三角的设立则受单一政策性影响，其变化更多体现为增强横向沟通协作能力方面，在第二次行动计划和长三角一体化战略之后，其组织结构也尚未发生改变。

五、发展建议与研究展望

本文关注了大气污染协同治理中的组织变迁问题。区域大气污染的治理，不仅关系到环境问题本身，更是一个典型的跨区域、跨领域与跨层级的公共治理问题，需要将区域战略和政策演化一同考虑。在理论方面，本文基于制度性集体行动框架探讨了区域战略和政策网络对大气污染协同治理组织的影响机理。在此基础上，对中国的区域战略化和政策区域化的背景和现象进行了梳理，并对京津冀与长三角两个区域的大气污染协同治理组织的结构进行了比较，可以看到，战略与政策的相互组合对治理结构会产生显著的影响，具体表现在纵向化升级、网络结构变化和治理机制调整等方面。

对于未来类似于大气污染治理这种跨界性、不确定性和传播性高的区域治理结构的优化有以下建议。

第一，对整体治理体系来说，构建战略层面与领域层面区域治理的衔接机制。目前战略规划对于一个区域来说是方向性和整体性的，需要在管理体制、权限设置等方面进一步明确面向综合发展的战略实施组织与面向单一领域政策目标的政策协同组织之间的关系，实现层级扁平化下职能有效分工，避免出现多头治理和政策干涉的纵向协调失灵问题。

第二，对于区域大气治理组织建设来说，需要进一步根据区域的“战略—政策”组合的情况，进行区域差异化管理。目前在《蓝天保卫战》中对汾渭平原的管理机制就体现出了这一点，由于属于非战略性的政策区域，其协同组织建立缺乏连接基礎与战略赋能。但是这也带来了一个新的问题，就是对京津冀而言，政策性区域与战略性区域的非重叠部分只能进行单领域协同，难以实现战略框架下的多领域协同。这就需要对战略性区域与政策性区域的划定制定更为兼顾协调的规划，根据问题性质和协调需要，尽可能使二者重合，以充分发挥治理组织协调力。

受研究条件限制，本文的探讨还较为有限，未来还可以进一步展开。比如，使用交易领域属性变量，针对多重领域之间的耦合机理开展深入的理论研究，以对下一步的组织整合做出更为科学的判断;针对大气污染防治国家政策性区域治理与地方政策性区域治理组织模式进行比较，探究地方协同治理组织与国家性政策组织的结构及其演变的不同与相互作用;对于不同区域大气污染治理不同成效下的组织结构开展对比与实验研究，以发掘战略与政策对组织影响的更为精确的作用程度。

注释：

①参见Lowery，D.A.“Transactions Costs Model of Metropolitan Governance：Allocation Versus Redistribution in Urban America”.Journal of Public Administration Research and Theory，2000，（1）;Tiebout，Charles M.，Vincent Ostrom，Robert Warren.“The Organization of Government in Metropolitan Areas： A Theoretical Inquiry”.The American Political Science Review，1961，（4）;Zimmerman，Joseph F.“The Metropolitan Area Problem”.Annals of the American Academy of Political and Social Science，1974，（416）.

②参见Feiock，R. C.“Rational Choice and Regional Governance”.Journal of Urban Affairs，2007，（1）;Feiock，R. C.“The Institutional Collective Action Framework”.Policy Studies Journal，2013，（3）.

③资料来源：Feiock，R. C.“The Institutional Collective Action Framework”.Policy Studies Journal，2013，（3）;锁利铭、廖臻：“京津冀协同发展中的府际联席会机制研究”.《行政论坛》2019年第3期。

④資料来源：Feiock，R. C.“Rational Choice and Regional Governance”.Journal of Urban Affairs，2007，（1）.

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[责任编辑：张英秀]

Strategic Change in the Region， Policy Regionalization and Changes in the Structure of the Collaborative Governance Organization for Air Pollution

Suo Liming

（Nankai University， Tianjin 300071）

Abstract：

The governance of regional air pollution is not only related to environmental issues itself， but also a typical cross-regional， cross-domain and cross-level public governance issue， which requires the evolution of regional strategies and policies to be considered together. The practice of China shows that the collaborative governance organization of air pollution has emerged and evolved in the context of regional strategization and policy regionalization. Based on the relevant theories of institutional collective action frameworks， regional strategies and policy networks， influence the transaction costs and collaborative risks through policy networks and institutional backgrounds， and realize the structural impact on the collaboration governance organization of air pollution. From the influence of “strategy” and “policy”， Chinese regions are divided into four types， which show different governance capabilities and requirements. The changes in the structure of collaborative governance organization for air pollution in the Beijing-Tianjin-Hebei and Yangtze River Delta regions are affected by the combination of strategies and policies. Such effects will be manifested in vertical upgrading， network structure change， and adjustment of governance mechanisms. The vertical impact on Beijing-Tianjin-Hebei is more significant， while the Yangtze River Delta is more inclined to horizontal structural change. In the future， we should pay more attention to the interrelationship between strategic organizations and policy-based organizations in the governance system to realize the effective division of functions under the horizontal hierarchy. The governance of air pollution should also attach more importance to the classified guidance under the combination of “strategy-policy”.

Key words：

regional strategization， policy network， air pollution，collaborative governance organization