以要素市场化配置推动国有企业混合所有制改革创新发展

王竹泉 于小悦 权锡鉴

【摘要】国有企业混合所有制改革是十八届三中全会以来我国国有企业改革的重要举措。 当前， 对国有企业混合所有制改革的认识一直局限于在国有企业中引入集体、民营、外资等非公有资本从而实现企业产权层面的多元化和制衡化， 导致国有企业混合所有制改革进展缓慢。 随着信息、数据、技术、土地等多种生产要素在企业价值创造过程中的作用不断提升， 从资本配置的角度来看， 每个企业都具有混合所有制特征。 国有企业混合所有制改革不应局限于国有资本和非国有资本的混合， 而应从资本配置结构优化的视角加以拓展。 要素市场化配置为国有企业混合所有制改革创新提供了理论支撑和制度保障， 成为新时期加快国有企业混合所有制改革的重要突破口。

【关键词】国有企业;混合所有制改革;资本配置;结构优化;要素市场化配置

【中图分类号】 F271     【文献标识码】A      【文章编号】1004-0994（2020）17-0135-6

一、国有企业混合所有制改革的现实困境

国有企业混合所有制改革是十八届三中全会以来我国国有企业改革的主要举措。 但是， 由于对国有企业混合所有制改革的认识一直局限于在国有企业中引入集体、民营、外资等非公有资本从而实现企业产权层面的多元化和制衡化， 导致国有企业混合所有制改革进展缓慢。 事实上， 企业是一个资源配置的社会建构。 2019年10月召开的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出了“健全劳动、资本、土地、知识、技术、管理、数据等生產要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制”， 其中， 土地、知识、数据等生产要素参与分配均为首次提出。 2020年4月， 国务院发布了《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》（简称《意见》）， 更为新时期加快国有企业混合所有制改革提供了重要突破口。

新一轮国有企业混合所有制改革旨在完善现代企业制度、健全法人治理结构、提高国有资本配置和运行效率， 有效解决一股独大问题。 根据国务院国资委披露的数据， 截至2018年， 参与改革的国有企业占比超过70%， 与2012年相比提高了20个百分点， 各省市参与改革的国有企业占比达到49%。 虽然参与改革的国有企业的比例较高， 但在一定程度上呈现出“中央热、地方冷”的局面。

2013 ～ 2018年， 各省市改革超过5000项， 中央改革达3359项， 尽管各省市涉及的企业项目数量较多， 但仅引入非公有资本6000亿元， 明显低于中央企业引入的非公有资本9000亿元。 不少地方对国有企业混合所有制改革的力度明显不足， 表现在坚持国有股东控股地位， 仅在二级子公司以下层面进行改革， 并以增量改革为主。 此外， 国有企业混合所有制改革的成效也不够显著。 根据2018年《中国财政年鉴》的数据可知， 自我国2013年推进新一轮混合所有制改革以来， 国有企业资本效率总体上呈下降趋势， 并无明显改观， 如图1所示。

不少学者提出， 非国有股占比超过一定程度后， 对于企业绩效、TFP等的促进作用减弱[1] ， 国有企业创新效率会因非国有大股东掏空等原因被抑制[2] ， 混合所有制企业比国有企业和民营企业绩效表现更差[3] ， 企业完全非国有化并没有促成其发展具有竞争力的核心业务[4] 等。

历史经验证明， 在经济转型过程中， 拉美国家机械地模仿西方“大市场、小政府”的经济模式， 迅速推动国有企业私有化进程， 企图靠私人投资和市场自发调节促进经济增长， 但最终却打乱了市场发展与公共利益的平衡， 人民生活水平长期得不到改善[5] 。 东欧前社会主义国家在经济转轨过程中大量推行的私有化与自由化成为少数资本家掠夺国有资产的合法途径， 使这些国家的GDP水平在20世纪90年代平均下降近20%[6] 。 正如法国经济学家托马斯·皮凯蒂[7] 所言： 摒弃政府调节的新自由主义加剧了资本主义社会财富和收入分配的不平等， 反倒是重视政府干预的凯恩斯主义盛行时期有关国家的收入不平等才没有进一步扩大。 此轮混合所有制改革过程中， 许多从事理论经济学、政治经济学研究的学者不仅从我国根本政治制度和经济制度的角度出发， 对盲目推进与新自由主义所谓的“私有化”“民营化”类似的改革模式提出质疑， 采用西方经济学主流分析范式的学者也对混合所有制改革的成效得出不同结论。 总而言之， 国有企业所有权结构的多元化水平并非决定改革成效的唯一变量， 改革的成功还需要有系统性的制度创新[8] 。

二、国有企业混合所有制改革的理论突破

（一）每个企业都具有混合所有制特征

企业的核心功能是对不同类型的生产要素进行重新组合从而投入社会生产， 一个高效的企业制度安排必须充分发挥各种生产要素所有者和控制者的能动性， 而不只是某一种要素的作用。 当前资本概念日趋泛化， 除了传统物质资本、人力资本， 还出现了技术资本、组织资本、制度资本、社会资本等“要素+资本”的新概念。 这体现了在人类社会价值创造过程中技术、管理、关系、信息等新型生产要素扮演着越来越重要的角色; 法律的进步承认了这些生产要素的所有权地位， 产权的明晰促进这些生产要素逐渐发展成为现代经济体系中各式各样的资本， 同时不断推动企业理论的创新。 从要素资本角度来看， 每个企业都具有混合所有制特征。

假设企业家持有相同的资金、技术、设备， 雇佣相同的工人， 分别在城市A和城市B创办企业C和企业D， 两个企业是否会有相同的产出呢？答案是否定的， 因为企业生产经营受基础建设、交通设施、营商环境、政策支持、行业准许等多种外部环境因素影响， 而这些因素大多与地方政府有关： 便捷的交通设施能够帮助企业显著降低成本， 良好的营商环境能够提高经营效率， 多种多样的政策支持是企业持续经营的关键。 企业的价值创造过程虽然是企业家对包括股东、债权人、员工在内的各方投入生产要素的综合管理运用的结果， 但也要将以政府为核心的多种外部环境因素纳入分析范畴。 这些因素往往是异质性的， 即便在同一个地区， 不同企业间的差距也十分明显。 在市场经济运行过程中， 政府往往向企业提供两种物品： 一类如便捷的基础设施、稳定的治安环境和良好的营商环境， 本质上属于企业享受的均等化公共服务， 可视为公共物品或准公共物品; 另一类如企业名号、特许生产经营权、个性化的基础设施（如企业可以入驻产业园）、各类政策倾斜（如人才政策、财政补贴等）， 不同企业间差距较大， 王竹泉、权锡鉴[9] 在相关研究中称之为“政府公共资本”。 其具有竞争性与排他性， 以信息数据为例， 在我国新一轮数字经济发展过程中， 政府在日常社会公共事务管理过程中积累的大量数据、信息资源具有较大经济价值， 是很多企业渴求的关键生产要素。 因此， 每个企业都是物质资本、智力资本、政府公共资本等异质性资本共同配置的结果， 都是由不同形态的资本共同形成的混合所有制企业。

（二）国有企业混合所有制改革： 不同资本形态的资本配置结构优化

企业是资源配置的产物， 从利益相关者角度出发能够更加清晰地刻画资源配置的过程。 市场机制与政治决策都是一种民主形式， 前者诉诸于货币（资本）投票， 后者诉诸于选票投票， 本质上均为集体选择。 王竹泉是国内较早将集体选择理论引入企业管理中的学者之一， 提出了“企业是利益相关者的集体选择的结果[10] ”。 利益相关者之间既可以选择通过集体选择签订企业契约从而成为企业的所有者（确定了企业的所有权、控制权和剩余索取权， 包含初始经营边界）， 也可以通过集体选择与企业签订交易契约从而成为其市场交易对象（确定企业最终的经营边界）。 从企业利益相关者的集体选择逻辑出发， 政府通过对某些特殊性权力和资源分配权的运用， 事实上成了企业的内部利益相关者， 此类资源与公共产品和服务资源存在本质区别， 它们与企业的物质资本、智力资本等其他的投入要素相同， 具有明显的资本属性特征， 是政府向企业投入的“政府公共资本”， 应当将其区分开来。

延循这一研究逻辑， 基于政府的双重资源配置权这一客观现实， 应将政府配置的公共资源按照属性分类的不同， 区分为政府公共产品和政府公共资本， 通过对政府两类资源配置在企业集体选择过程中参与层次的区分， 厘清政府公共资本投资对企业产权契约层次参与的本质与政府应当的产权主体地位， 将政府在政企关系构建中的隐性产权关系予以显性化和制度化， 通过显性的产权制度约束将政府和企业各利益相关方之间的权利和义务规范化， 从而为政企关系软约束问题的根本性解决与良性政企关系的构建奠定制度基础。 政府凭借其公共资本参与企业的集体选择， 有的参与签订交易契约（如企业借助相关政策引进人才， 拓展了经营边界）， 有的则直接参与签订企业契约（如创业企业依据地方政府创业孵化政策成立）。 因此， 企业混合所有制的内涵不应局限于民营资本和国有资本之间的混合， 而应是不同形态资本的混合; 企业混合所有制改革的本质是不同资本形态的资本配置结构优化。

企业的所有权结构是动态调整的， 该调整是企业在不同时期主动适应市场变化的主观行为; 国有资本表现为国家作为生产要素所有者在企业资产中所占份额的各项权益， 是法律规定和公司治理框架内的客观存在。 如前所述， 政府提供的公共资本并非仅是国有企业中的国有资本。 为促进地方经济发展， 通过招商引资， 很多地方政府都为企业提供了特殊的土地、知识、数据以及政策等支持， 这些要素为企业的经营发展做出了重要贡献， 但很多情况下却被视为公共产品而无偿提供。 随着这些异质性生产要素价值的不断提升， 如何把政府公共资本配置到需要的企业、如何判断政府公共资本是否发挥了应有的价值， 成为当前面临的重要课题。 遗憾的是， 尚未确权的政府公共资本难以实现上述目标， 原因包括：

1. 无法科学评价资源配置效率与价值。 我们经常用“运动员”和“裁判员”来描述政府在市场活动中所扮演的角色， 即在社会主义市场经济体制中， 政府既可以作为生产资料所有者与其他微观主体平等参与市场经济活动， 凭借所有者财产权力合法获取利润; 也可以凭借政治权力行使社会管理职能， 依据国家强制力凌驾于市场之上， 如合法收取各种税、费。 国内学者将二者区分为国家财务与国家财政。 当二者不加区分时， 以利税合一形式流出， 无法衡量各类生产要素的投资效率， 更无法实现按要素贡献决定报酬， 就从根本上扭曲了政企关系。

2. 难以实现最优化资源配置。 目前尚未确权的政府公共资本与公共产品无异， 由于政府人员有限， 且专业化程度不一， 面对数量庞大的企业难以实现精准有效配置， 体现出一定程度上的随意性和盲目性， 使资源配置难以跨越不同所有制界限从而真正实现竞争中性。 大量案例表明， 这种方式助长了企业迎合行为， 加剧了企业寻租隐患， 造成了大量“假装吃螃蟹， 实则吃馒头”的现象。 对于产业政策、研发补贴等具有一定专用性的政府公共资本， 可視为政企间的不完全契约， 以软约束形式存在于企业中从而难以实现特定用途。 以政府补贴为例， 当以产权为基础进行配置时， 其既符合公平原则， 又有利于提高整个经济和社会的效率。

三、要素市场化配置政策为国有企业混合所有制改革创新提供契机

（一）要素市场化配置经验借鉴： 以政府信息数据、国有企业存量土地为例

1. 政府信息数据市场化定价。 数据对提高生产效率具有较强的乘数作用， 是最符合当今时代特征的新型生产要素。 目前， 我国80%以上的信息数据资源由各级政府部门掌握， 是政府未来的核心资产和社会创新要素。 长期以来， 政府数据由公共财政负担全部采集、整理、管理成本， 数据近乎公共产品免费向社会开放， 尽管我国已大力推动政府数据开放进程， 但近年来仍陷入了发展瓶颈： 一方面， 数据免费供给无法弥补数据采集、处理、整合等大量成本， 侵占了其他项目的预算份额， 严重削弱了政府数据公开的积极性， 降低了数据产品的时效性和质量; 另一方面， 将未确立产权的数据资源向社会免费开放后会陷入“巴泽尔困境”， 很可能给数据市场的监管和安全保障带来重大隐患。

信息产品与物质商品一样具有价值和使用价值， 价格是其价值的一种表现形式。 政府完全可以利用市场机制获取参考价格， 因此定价逐渐成为业界和政府解决公共信息资源开发利用问题的重要手段。 胡业飞、田时雨[11] 考察发现， 英国、德国政府开发了标准化的文本信息与数据， 由企业、政府、公民代表及第三方研究机构共同组成价格委员会， 每年对信息数据进行协商定价。 企业或个人需登录英国“BSI Shop”平台（shop.bsigroup.com）与德国“Beuth Verlag”平台（www.beuth.de）购买， 前者每条信息价格在100 ～ 500 英镑之间， 后者价格在100 ～ 400 欧元之间。 尽管价格不菲， 但其是价格委员会各方合作博弈的结果， 遵循了市场化定价原则， 不仅没有阻碍信息、数据资源在市场中的流通和使用， 反而推动了英国与德国的标准化信息、数据产业的健康发展。 我国贵州等省市已开展政府数据登记制度试点工作， 对不同部门所掌握的政府信息数据进行整合、梳理， 有望为数据资产标准化建设、明晰产权打下坚实基础。

2. 国有企业存量土地作价入股。 随着城市用地不断减少、生态约束不断增大， 存量土地的高效再利用是大势所趋。 一方面， 国有企业占地面积大、使用效率不高， 如有数据显示上海国有企业用地达600余平方公里， 占城市建设用地总量比例约20%; 另一方面， 国有企业存量土地是市场化进程中国有企业不断升值的一种资产， 盘活存量土地对于改善国有企业经营绩效、降低杠杆水平具有显著作用。 以土地作价出资或入股是盘活国有企业闲置土地的重要途径。 1992年， 《股份制试点企业土地资产管理暂行规定》便对土地资产出资（入股）做出了说明， 1998年《土地管理法实施条例》又明确了作价出资、入股的土地有偿使用方式。 近些年， 在各地实践中不乏“国企土地+民企资本”的成功案例， 如： 咸阳城投以土地作价入股49%、天地源公司投入6.222亿元入股51%， 二者共同开发咸阳高铁站项目; 南京市以国有建设用地使用权作价出资或入股， 采用PPP模式与民营企业在养老服务领域进行合作。 土地作价入股不仅使得国有企业能够按土地要素参与利润分配， 改善了国有企业经营绩效， 同时也为民营企业提供了宝贵的土地资源， 实现了双赢。

（二）国有企业混合所有制改革的新契机

1. 畅通各类生产要素配置渠道。 随着市场经济建设的不断深化， 当前我国97%以上的商品和服务价格由市场决定， 但各类要素市场建设缓慢， 缺乏合理的定价机制和分配方式。 要素市场化配置包含要素确权、交易单位、定价机制、交易市场、交易监管等流程， 使得各类生产要素能够按照供求关系定价， 并提供公开交易场所， 企业可以根据自身生产经营需要进行资源配置; 同时， 随着“管资本”的国有资本管理体制的构建， 各类生产要素得以通过经营转化等形式由不同部门授权国有资本投资、运营公司运作， 从而以作价入股等形式投向企业。

2. 推动产权改革， 破除利益相关者公司治理悖论。 “股东价值导向”与“利益相关者价值导向”历来为公司治理争议的焦点。 尽管绝大多数人赞同除股东外， 企业应对供应商、员工、政府等利益相关者负责， 但如何在公司治理实践中完美实施是利益相关者理论面临的最大困难， 正如诺贝尔经济学奖获得者Tirole[12] 所言， “（对于利益相关者价值理论）一个科学的争论焦点应该集中于如何实现这些目标， 而不是这些目标本身”。 要素市场化改革使得数据、信息、知识等新兴生产要素产权得以确立， 政府能够以“公共资本所有者”的身份成为公司股东， 通过依法履行国家作为资产出资人的所有权、控制权、剩余索取权， 从而将公共利益和国家治理目标诉诸公司治理框架内实现。

四、要素市场化配置下国有企业混合所有制改革模式创新

基于上述分析， 本文尝试从资本配置视角探讨国有企业混合所有制改革新模式： 基于异质性资源禀赋的利益相关者集体选择的企业理论， 厘清政府在企业价值创造过程中所投入的各类生产要素， 对于其中竞争性、排他性、可以资本化的， 经不同政府部门通过国有资本授权机制授予国有资产管理部门， 并通过国有资本投资公司和运营公司以政府公共资本形式投入企业， 从而形成不同资本形态的混合所有制企业， 最终以利润形式划入国有资本经营预算。 具体如图2所示。

（一）生产要素的经营转化与授权经营

除传统意义上的物质资本以外， 政府基于政权在社会日常事务管理过程中积累了大量信息、数据、信用、商誉、技术、人力等不同资源， 还向市场投放了大量不同类型的补助如财政补贴、税收优惠等， 是当前企业生产经营必不可少的， 这些生产要素由发改委、财政、工商、科技、人社、国资、自然资源等不同部门所掌握。

同时， 企业在审批流程中需要多个部门盖章， 恰好说明了企业的正常生产经营需要多种不同形态的异质性资源。 按照《意见》中健全要素市场化交易平台、拓展公共资源交易平台功能等要求， 在全面梳理、整合各级政府和不同部门所掌握公共资源的基础上制定方案， 实现从生产要素到经营性国有资产的转化， 并以授权经营形式授予国有资产管理部门运作。 通过国资部门向国有资产投资、运营公司授权， 以政府公共资本形式向市场投放， 最终完成从生产要素到经营性国有资产再到政府公共资本的转变。

（二）政府公共资本的市场化配置

1. 定价问题。 本文通过国有与民营企业的简单静态博弈说明此问题： 假设政府公共资本的价值为V， 明晰产权后其价格为C， 未明晰产权时企业家为得到该资本所付出的代价（如寻租）为B， 政府在配置资源时选择性歧视的概率为P， 此时政府公共资本期望收益如矩阵所示。

在市場化配置过程中， 暗含两个约束条件： 第一， 明晰产权后民营企业的期望收益大于产权不明晰时的期望收益; 第二， 明晰产权后国有企业与民营企业的期望收益之和大于产权不明晰时的期望收益。 即：

V-C>（V-B）P+V（1-P） （1）

V-C+V-C>（V-B）P+V（1-P）+V （2）

可得， 政府公共资本定价C

2. 国家特殊股。 对于稀缺性、竞争性与排他性较强的政府公共资本， 如黄金地段的土地、关键的数据资源等， 投入企业后除了按照价格折算入股， 还可以参照黄金股形式设立国家特殊股。 黄金股制度最初出现在欧洲， 即在私有化进程中赋予政府特殊权利， 一般通过政府保留少量具有特殊权限的特殊股来实现[13] 。 黄金股的特殊投票权主要体现在政府作为“裁判员”的行政管辖权力， 政府对于企业生产经营过程中出现的违反商业道德、造成环境污染等重大问题具有一票否决权， 将政府公权力诉诸公司治理框架内实现， 从而避免滥用行政管辖权。

3. 可能出现的问题。 政府公共资本市场化配置过程中可能出现两个问题： 第一， 政府滥用谈判力导致定价过高; 第二， 部分政府官员与企业合谋导致定价过低。 政府公共资本投放应遵循市场化逻辑， 即本质上是价格双方共同博弈的结果， 其价格体现了资本价值。 随着国有资本投资、运营公司改革的推进， 将经济目标与政策目标纳入其考核范围中， 以确保定价合理。 并且， 政府公共资本定价相关信息应公开并接受人大监督。

（三）服务于国家治理体系与治理能力现代化的新型政企关系

经过一个生产周期后， 企业按照法律法规的要求正常向税务部门缴纳税款， 最终形成国家财政一般公共预算; 按照政府公共资本所占股份向国有资本投资公司分配利润， 最终形成国有资本经营预算。 在此过程中， 政企关系被清晰划分为基于国家政权监管与被监管关系和基于国有资本产权的所有权关系， 不仅使得资源能够突破所有权界限得到高效、合理配置， 实现了多种生产要素按贡献度参与分配， 而且解决了政府在进行市场监管时可能出现的信息滞后、盲目干预的现象， 形成了真正亲、清的政商关系， 从而实现政府职能优化。

五、结论与建议

（一）结论

“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用， 更好发挥政府作用”不仅是经济体制改革的核心， 而且是坚持社会主义基本经济制度的核心。 本文研究发现： 第一， 传统的国有企业中引入集体、民营、外资等非公有资本从而实现企业产权层面的多元化和制衡化的混合所有制改革模式具有一定的局限性， 在推进过程中遇到诸多阻碍。 第二， 随着土地、信息、数据、技术等新型生产要素在企业实际生产经营中的地位日益突出， 企业掌握了不同类型的生产要素， 且大量为政府所有， 因此从资本配置的角度来看， 每个企业都呈现出混合所有制特征， 企业混合所有制改革是为了实现不同资本形态的资本配置结构优化。 第三， 要素市场化配置为国有企业混合所有制改革奠定了制度基础， 随着各类生产要素的产权不断明晰， 政府所掌握的土地、数据、信息、补助等生产要素经市场化配置以股权形式投入各类企业， 从而实现不同资本形态间的国有企业混合所有制改革， 促使经济高质量发展。

（二）建议

基于上述结论， 本文提出以下三点建议： 第一， 拓展混合所有制内涵， 既有传统意义上国有资本和非国有资本之间的混合， 也包含物质资本、人力资本、智力资本、政府公共资本等不同形态资本间的混合， 倡导不同所有制企业基于自身经营需要发展配置各类生产要素， 更好地实现不同所有制资本间的交叉融合， 从而推动中国特色社会主义市场经济微观企业的理论探索创新。 第二， 完善“管资本”为主的国资监管体制， 推动各类生产要素经营转化与授权经营， 促使政府所掌握的大量数据、信息、土地等生产要素以国有资本形态投入市场， 以要素市场化配置推动国有企业混合所有制改革的创新发展。 第三， 政府所掌握的各类生产要素实现市场化运作后， 将形成基于政府公共资本所有权和基于政府社会公共管理权的双重政企关系， 以经济价值和社会价值对政府两类目标的实现程度进行度量， 并以经济价值和社会价值组成的综合价值的最大化作为政企关系协调的权衡标准， 从而建立起基于政府公共资本所有权和基于政府社会公共管理权的政企关系的综合评价标准， 为国家治理体系与治理能力的现代化提供重要的理论支持。

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