治理视角下海口市政府信息公开建设评述

虞超越 蔺小平

摘 要：面对现代社会越来越复杂的社会问题，政府开始从传统的管理型向现代的治理型转变。在转变的过程中，政府需要公众的参与，通过与公众互动共同解决复杂的问题，那么双方的信息互动自然就至关重要。通过对海口市政府门户网公开的部分信息进行分析，可以看到，虽然海口市政府借助电子政务平台，在为人民服务的宗旨下，主动公开政府信息，但其过程中仍存在不足，需进一步监督与规范，以此助力于现代化治理体系的建设。

关键词：信息公开;治理;电子政务

中图分类号：D630   文献标志码：A   文章编号：1002-2589（2020）03-0032-04

自党的十八届三中全会提出要推动国家治理体系与治理能力现代化以来，电子政务作为政府与公众沟通的重要途径就越来越得到重视。与传统信息公开的方式相比，电子政务平台突破了时间和空间要素上的限制，加速了政府信息的流通，拓宽了公众政治参与的方式。在信息公开的过程中，信息本身的质量、信息发布的及时性、信息与公众需求的匹配程度等都影响着政府信息公开的建设。良好及时的信息公开对于公众正确认识的形成和政府权威与公信力的建构至关重要。

一、研究的缘起

近代以来，民主政治不断发展，公众的民主意识开始在世界范围内觉醒，公众对于政治参与的需求不断提升，要求参与到政府政策的制定与执行当中去。现代社会所面对的问题越来越复杂，各类风险的不确定性增加，单单依靠政府传统的施政方式已无力完全解决，需要公众与社会组织参与进来，合力解决当前的问题。因此，与传统的管理型政府不同，现代政府自身的定位已经发生了变化，政府与公众一样已经逐渐成为社会治理参与主体之一，其不再是各种规则的唯一制定者。2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提到的“坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”。表明我国的治理模式是以政府为主导，公众和社会组织共同参与的治理模式。

治理不仅仅是政府的事情，公民也不应该站在一边看热闹[1]。而公众参与社会治理还需要一个前提，就是对相关信息的了解。数学家香农于1948年在《通讯的数学理论》中指出：“信息是用来消除随机不定性的东西”。当前，信息的生产逐渐大众化，且传播的途径越来越便利，公众的一生中接触到的信息量呈现指数级别的增长。但是与庞大的信息数量相对应的却是信息质量的下降，大量低质量的、负能量的，甚至是虚假的信息充斥着我们的生活。公众在辨别提取有效信息的过程中消耗了大量的时间，而且受制于人的有限理性，公众提取到的信息难免会存在偏差，这样就会影响公众正确认识的形成，进而影响政府的权威与公信力。在信息的收集方面，公众个人的能力和效率远远无法与政府相提并论，政府和公众之间存在着明显的信息不对称，政府掌握着绝对的信息优势。故而，为了保障公众对有效信息的提取，保障公众的知情权，以满足公众对政治参与的需求，也是为了维护政府权威与公信力，政府需要运用包括电子政务在内的各类平台，主动公开政府信息。

如此看来，政府信息公开应该是现代政府参与社会治理的应有之义，学者们对此的探讨也颇多。多数学者从宪法学与行政法学的角度就政府信息公开的法理依据和具体公开的方式进行了研究，①也有学者将政府信息公开作为一项评价指标来评价公众政治参与情况以及服务型政府的建设情况。②总的来看，从宪法学和行政法学等法理学角度入手的研究，公众的知情权和政府的行政控制权是政府信息公开的重要理论基础，但就法理学对于制度的构建，其渊源可追溯到政治学的相关理论，即对于政府信息公开，其实质可以追溯至政治学对于行政公开原则的认可[2]。对于政府信息公开的研究，某种程度上也是对于政府行为的研究，如通过博弈论来研究政府发展电子政务公开政府信息带来的影响。有学者认为电子政务应该在政府的主导下，控制建设成本，让更多的公众参与进来，形成政府与公众信息服务的良性互动[3]。通过研究政府公开信息的内容、方法等，了解政府本身参与社会治理的程度以及政府对公众参与社会治理需求的回应。因此，政府信息公开不仅仅涉及政府治理的理念价值和法理依据，更是在整个政府治理过程中政府带动社会参与的重要一环。

二、研究的设计

从理论上来看，传统的政治学研究重点关注规范性领域，更多的是对政治目标和价值等“应然”问题的探讨。20世纪以来，随着行为主义（Behavioralism）的兴起与发展，政治学研究开始聚焦于对客观政治事实的描述性研究，研究的焦点从“应然”转向“实然”。但行为主义过于强调对于“经验”的研究而忽视了“价值”的意义，因此，后行为主义开始回归政治的价值和目标，开始关注事实的政治和社会问题。后行为主义的代表人物戴维·伊斯顿在反思和批判美国政治学研究的基础上提出了“事实与价值的统一”论断，在其政治系统论（Systems Approach）中得到了充分的体现和应用[4]。政治系统（政府）可以看成是为社会做出价值的权威性分配并予以实施的行动或行动组合。任何政治系统（政府）都进行着输入和输出的过程，来自系统外部环境和政治系统本身的需要与支持输入政治系统，促成权威性的决策形成，再传达给社会，而后社会成员根据政策实施的结果做出反馈，提出新的需要和支持，再重新开始新一轮的输入与输出，执政者和社会成员之间形成一个相互沟通信息和相互关联的连续不断的政治过程。可以看到，信息是政治系统（政府）持續运作和流通的重要要素。

信息化时代的来临，互联网的广泛应用，其便利高效的特性，极大地提高了信息在政治系统运作和流通中的效率。这既影响了社会的组织形式，也影响政府的运作方式。早在2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中就具体到要“探索推进国有企业财务预算等重大信息公开”“利用信息化手段扩大优质教育资源覆盖面”“及时公布环境信息”等推动政务信息公开的要求[5]。在之后的党的十九大报告中进一步提到要“增强改革创新本领，保持锐意进取的精神风貌，善于结合实际创造性推动工作，善于运用互联网技术和信息化手段开展工作”[6]。党和政府越来越认识到政府信息的公开，对于保障公众和社会的知情权、调动公众政治参与的积极性、推进党和政府执政理念的社会化、推动全面深化改革发挥着重要的作用。同时，通过一系列的顶层设计，加强政府门户网站、政务微博微信等电子政务平台的建设，拓宽公众参与社会治理的途径，以此来加强整个政府系统的运作效率，加强政府与公众之间的交流，便于政府迅速了解新的社会需求，及时行动以获取社会的支持。

政府信息公开最直观的体现便是政府门户网站上实时发布的各类信息。2018年4月13日，习近平总书记在庆祝海南建省办经济特区30周年的讲话中宣布党中央决定支持海南全岛建设自由贸易试验区，在政府建设方面要大力度转变政府职能，全面提升政府治理能力。全岛在此大背景下，分析政府信息公开的逻辑与侧重点，理解政府和公众在社会治理中的参与程度，对调动公众参与自由贸易试验区建设的积极性至关重要。因此本文选取了海口市政府门户网站中信息公开链接下公示公告一栏中在2019年7月31日12时整所有可查询到的共计1 000条信息，运用爬虫程序分别对所有公开信息的标题、发布时间和发布单位进行爬取，共得到1 000份标题和发布时间，979条信息的发布单位（4条由于网页无法打开，4条信息发布的格式不统一无法打开，另13条无正文只有附件）。

三、对于信息的描述分析

（一）标题

随着信息社会的到来，信息与媒体的“富余化”导致了“信息超载”的现象，新闻标题逐渐成为读者选择与处理信息的依据，甚至是获取信息的主要来源，这也就意味着新闻标题在实现新闻信息的有效传播过程中具有更为重要的作用，新闻标题成为影响社会舆论的一支重要力量[7]。同样，在政府信息公开中的标题作为公示公告正文的眼睛，它是一则公示公告不可或缺的重要组成部分，它具有概括性，在政府信息公开时需要在第一时间向公众传达最重要的信息，反映着社会现状，影响着社会对未来的预期。

笔者先借助于Voyant Tools软件对所有标题进行词频分析，统计其中出现的高频词，取前30位（表1）。可以看到在1 000个标题信息中，“海口市”这个词一共出现了703次，占到了70%，排在第二、三位的分别是“公告”（312次）和“公开”（221次）。与新闻等大众传媒的标题不同，政府信息公开的标题需以提示正文内容的职能为主，表现形式虽单一，但突出主题，一目了然。将排名前30位的词进行简单的归类，可以得到五类结果：一是表示信息公开的地域范围（“海口市”“海口”“海南省”“海南”）;二是表示公开信息的类别（“公告”“公开”“公示”“通知”“审批”“通告”）;三是公开信息涉及的主体（“事业单位”“工作人员”“下属”“人民政府”“国家”“委员会”“局”）;四是公开信息涉及的内容（“招聘”“工作”“项目”“生产”“海洋”“新”“发展”“行政”）;五是公开信息中的时间（“年”“月”“年度”“日”）。从分类结果中看出，海口市政府在门户网站上的信息公开标题更多的是承担提示正文内容的功能，直截了当地交代了所要公开信息的要素，易于理解，便于公众查询自己需要的信息。同时也方便了信息的扩散，让公众和社会组织及时了解相关信息，提出反馈，参与社会治理。

（二）时间与发布单位

从1 000条信息的发布时间来看，在2019年7月31日12时可查询到的第一条信息发布于2015年6月26日，2016年至2018年信息发布的数量总体来看呈现上升趋势（图1）。随着改革的深入和社会信息化的快速发展，中央在加强顶层设计的同时，各级政府对信息公开越来越重视，正在不断地实践和探索更优的信息公开路径，积极回应公众对于信息公开的要求，保障公众依法获取政府信息，促进政府职能转变、建设法治政府。

在可抓取的979条信息中，可见的发布单位共计有80个，其中发布信息数量超过10条的单位有23个（图2）。排在前四位的四个部门的信息发布总量达到了414条，占了总量的四成。这四个单位分别为“市人社局”“市海洋渔业局”“市地税局”和“市应急管理局”，其中“市人社局”发布的信息最多，达到了221条，约占到了总体信息的20%。从“市人社局”的职能来看，其直面当前广受关注的人才、就业和社保问题，加之当前海南自由贸易试验区的建设，使这些问题的解决更为迫切。因此，市人社局拥有独立运营的网站，而排在之后的“市海洋渔业局”所运营的网站已依照2017年6月8日国务院办公厅印发的《政府网站发展指引》于2017年6月25日关停，相关功能已经整合入海口市门户网站中。“市地税局”的名称已成为过去式，2018年7月5日，原海口市国家税务局、海口市地方税务局正式合并，组建国家税务总局海口市税务局，之后相关的信息整合入国家税务总局海口市税务局官网之中。“市应急管理局”则是新设机构，成立于2019年3月25日，其信息直接整合在海口市门户网站上。

无论是旧网站的集约整合，还是新组建部门登录门户网站，均依照国务院办公厅印发的《政府网站发展指引》，对政府网站进行集约化平台建设。在保证原有部门网站服务不受影响的基础上，将原先分散于各个部门独立的信息整合进同一个平台，使各部门之间能互通有无，打破信息孤立，避免信息重复发布，更是便于集中有限的人力物力打造精品门户网站。所以相关部门网站的“消失”并不会导致该部门信息发布的减少，它们借助于功能日益完备的门户网站，在信息公开方面将更加规范和高效。

四、主要结论

一是海口市政府门户网站信息的发布体现了为人民服务的宗旨。从对政府信息公示公告一栏的分析来看，无论是标题的功能定位，还是信息的及时更新，涉及的范围较为全面，信息的完整性和准确性有保证，且网站提供检索查询功能，满足了公众对特定信息的需求。政府在門户网站公开信息，将相关的信息对公众与社会广而告之，为社会提供公共服务，其目的还是为了提高行政效能，提升治理能力，推动政府转型，以适应日益复杂的现代社会。治理也需要公众的参与，因此政府信息公开不应该只是将信息公之于众，之后公众被动接受，而是必须要有相应的公众参与机制，借助信息公开的平台，通过信息的双向流通将政府和公众联系起来，助力于现代治理体系的构建。可见，公众参与的程度也是衡量政府信息公开的指标之一。而目前，信息公开主要还是以政府的主动公布为主，在政府门户网站上，政府和公众的互动主要是政府解读相关政策、解答公众的提问以及回应公众要求信息公开的申请。一般公众对于更多社会问题的讨论主要集中在微博等第三方平台上。故而政府一方面要继续加强政府信息平台建设，一方面也应主动参与第三方平台的讨论。及时了解当前社会关注的焦点，以保证信息公开的指向性、及时性及准确性。这样利用多渠道的反馈机制实现优势互补，既能降低平台建设成本，又能使公众及时了解政府门户网站的信息公开情况，提高政府信息公开的质量和效力。

二是海口市政府门户网站信息发布的规范程度总的来说合乎规定。虽然，纵观海口市政府门户网站信息公开栏目，其栏目设置基本上依照《政府网站发展指引》的要求设计，整体布局合理，但是仍然有少部分存在不规范的现象。首先，部分网页无法打开的原因不明，而且也未提供文本备份链接，已发布的信息无法查询。在2017年国务院办公厅印发的《政府网站发展指引》中明确规定：“政府网站遇整合迁移、改版等情况，要对有价值的原网页进行归档处理。归档后的页面要能正常访问，并在显著位置清晰注明‘已归档和归档时间。”信息发布格式的不统一和只有附件无正文，主要是在网页设计上的问题，此情况在《政府网站发展指引》中均有明确规定。其次，从发布单位的情况来看，有部分公开的信息提供者是信息录入平台的个人姓名甚至还有英文字母，只能依靠阅读信息正文来了解推测发布单位。政府公开的信息应当对发布者有严格的要求，这样才能保证信息来源的真实可靠，使信息具有政府发布的权威性，而发布单位标注的疏忽则会影响公布信息的效力和权威性。

三是海口市政府门户网站在信息发布时不规范现象的出现，反映出在对电子政务的监督管理上需要加强。首先，加强监督要依照《政府信息公开条例》以及参照当地政府部门实际的工作情况，对每一种信息的分类栏目做出清晰的边界界定。其次，监督不单是政府内部的监督，也需要外部公众的参与，让信息的受众能够对信息的公开产生影响。最后，监督的结果也需要进行公开，其最终的结果一定要得到公众的认可。通过监督可以及时发现政府信息公开中存在的问题，使政府门户网站能更好地发挥信息公开的作用。此外，监督也是政府与公众互动的途径之一，网上监督和公众反馈与政府信息公开密不可分，良好的监督提升了政府公开的信息的权威性和可信度，使政府与公众的互动更加高效。

五、结语

党的十八大以来，中央加强了对政府信息公开的顶层设计。网络的飞速发展，政府作为社会治理的主导者和主要参与者，需要顺应时代发展，利用网络整合新的思维、技术和资源来驱动自身从传统的管理型政府向现代的治理型政府转变。而推进政府信息公开建设，整合现有的电子政务平台，不断规范和优化信息公开渠道，将政府信息更加主动、便捷地提供给公众，强化政府与公众之间的互动交流，则是形成良好治理局面的不二之选。

在海南全岛建设自由贸易试验区的背景下，海口市政府门户网站目前在信息公开方面做到了主动及时，公开的信息整体上具备完整性和权威性。但是要做到政府与公众之间更加完美的互动，仍然需要海口市政府不断地从公众的角度考虑，加强与其他第三方平台的合作，将第三方平台的成熟技术和庞大用户群体与政府的权威性结合起来，利用政府的权威性公开信息。总之，海口市政府门户网在信息公开方面仍然需要不断进行分析和总结，打破政府在信息公开上的“一言堂”局面，加强监督与公众的参与度，及时弥补自身的不足，助力于现代化治理体系的建设。

参考文献：

[1]谢晓光，公为明.公民参与治理的“协同效应”析论[J].人民论坛，2014（23）：28-31.

[2]苏云，任媛媛.大数据背景下政府信息公开制度的构建与完善——兼论国外透明政府实践的前沿发展对我国的启示[J].图书与情报，2016（2）：113-122.

[3]王绍东，陆敬筠，朱晓峰.电子政务服务中地方政府与公众行为的演化博弈研究[J].科技管理研究，2014，34（9）：215-219.

[4]张涵之.事实与价值的融合：伊斯頓后行为主义研究方法的内在逻辑[J].武汉大学学报：哲学社会科学版，2016，69（2）：23-28.

[5]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[EB/OL].（2013-11-15）[2019-07-20].http：//cpc.people.com.cn/n/2013/1115/c64094-23559163.html.

[6]习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利[M].北京：人民出版社，2017：69.

[7]周娟.基于标题分析的报纸与网络两大媒体的舆论偏向研究[D].长沙：中南大学，2011.