法治政府建设中的利益表达机制及其完善

摘要：法治政府建设面临利益主体不断多元化、利益关系持续复杂化、新社会要素形成及新旧要素冲突的状态，及时有效应对新情况、新问题，是建成法治政府和深入推进依法行政的基础性工作与最终性目标。有必要对法治政府建设中的利益表达机制之构建实践及其课题加以总结，同时结合新时代要求，建立畅通的利益表达渠道、完备的利益综合措施、有效的利益反馈方式。法治政府建设的核心就在于利用法治思维和法治方式解决利益的问题，法治政府建设过程中需要对科学与民意、法治与民主的关系以及相互作用作深入探讨，对公众参与形式、程度以及利益表达的系统化、组织化问题加以关注。

关键词：法治政府;利益表达机制;利益综合;信访;民主;科学

中图分类号：D912.1文献标志码：A文章编号：1007-9092（2020）04-0088-011

一、引言

十八大提出，到2020年基本建成法治政府。十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》第三部分专门阐述了“深入推进依法行政，加快建设法治政府”，提出法治政府的基本要求，即“加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”。①这是对多年来依法治国、依法行政、法治政府建设理论研究和实践的肯认与归纳，也是对法治政府建设提出的新要求和课题。同时，中国经济社会发展迅速，社会利益格局和利益关系日趋复杂和多元，关切公众表达利益诉求成为改革题中之义。②一直以来，法治政府建设特别重视对行政权力的规范，建构了诸多的原则与制度，③但对于公众利益表达机制特别是理论研究则略显不足，导致现实中时常诱发不同利益群体之间的龃龉，加剧了社会矛盾冲突。实践证明，科学的公共决策始终离不开民情民意的广泛收集，只有持续完善利益表达机制，广纳群言、广集民智，鼓励多元利益主体充分阐发自己的利益关切，政府才能获得、收集到更为客观、全面、及时的信息，才能形成反映民心民意的科学化和民主化兼具的公共政策。完备的利益表达机制是防范和化解各种争议与矛盾的必然选择，政府唯有积极协调不同利益主体之间的利益主张，保障平等参与和满足合理要求，方能快速化解纠纷、减少社会冲突，才能促进社会和谐、稳定、全面发展。完善的利益表达机制既是法治政府建设的基础又是法治政府建设的目标，政府只有了解公众的利益诉求，鼓励公众将心声和需求通过合理、恰当的方式表达出来，行政运作才能更加顺畅;政府唯有及时协调各方面利益关系，才能让公众共享改革发展成果，才能实现社会公平正义，这恰恰正是法治政府要求的最终目标。参见习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，人民出版社2017年版，第39页;马怀德：《新时代法治政府建设的意义与要求》，《中国高校社会科学》，2018年第5期。因此，目前需要总结法治政府建设中利益表达机制的相关经验并明确新的课题，为法治政府良好运行奠定坚实的基础。

二、利益表达机制运行的经验及课题

“一切为了群众，一切依靠群众”和“从群众中来，到群众中去”的群众路线是中国革命和社会建设取得胜利的根本保障，同样也是中国法治政府建设的生命线和根本工作路线。法治政府建设的使命就在于实现人民群众的利益需求，实现好、发展好、协调好、维护好人民群众的利益正是法治政府建设最重要的目标。为实现这一目标，必须建立利益表达机制，然后再通过政府综合各方利益，进而实现“一切为了群众”。完善的利益表达机制可以充分保障公众的参与权，实现公众对行政决定、行政政策最大的支持，所谓“一切依靠群众”，从而全面达成法治政府建设的内容。“从群众中来”可让行政机关在实施行政政策之前展开充分调查、了解公众的利益诉求，再经过利益整合作出决策。“到群众中去”就是要将政策向公众宣传、解释和沟通，让公众更加了解政策并自觉地执行和实施政策。值得注意的是并不是所有的公众利益诉求均具有合理性，也并非所有的利益诉求均能够加以实现，因此需要回到群众中，做好相关的解释与疏导工作。参见赵园园：《群众利益诉求表达机制重构——基于马克思主义群众观的分析视域》，《山西师大学报（社会科学版）》，2014年第5期。从公众参与到信息收集、信息整合，再到法治政府建设中的利益决策、利益反馈，此种政策循环将有助于法治政府建设的质量和运行的有效性。

利益表达机制的法学意义在于一定的利益表达主体，通过确定的表达渠道，按照民主参与、平等沟通的原则，对关系到自身利益的事务提出利益诉求，并以实现这种利益诉求为目的的制度。相关整理分析可参见吴家庆、陈媛媛：《近年来我国学界利益表达研究述评》，《湖南师范大學社会科学学报》，2009年第2期。利益表达机制是否完善以及如何实现，与一国议会制度密切相关，在中国即为人民代表大会制度。人民代表大会制度是公众表达利益诉求的最核心途径，此外还涉及到公众参与、意见表达等相关机制的建设和运行。参见杨士林：《我国宪法体制内利益表达机制的缺损及其危害》，《法学论坛》，2010年第4期。行政法学的视野则主要关注在法治政府建设过程中公众利益的表达形式和机制，如听证被视为行政程序法的重要内容，当然，行政法学的研究与宪法学的研究具有相当程度的关联。利益表达机制多是公众自下而上表达愿望和诉求的过程，关系到社会治理和建设的问题;同时也是法治政府在建设过程中自上而下不断加强制度建设和扩大民主的过程，涉及到法治政府建设的最终目标问题。

（一）实践经验

虽然中国提出依法行政的时间并不算长，但是党和国家一直高度重视群众路线。随着市场经济的发展以及社会主义法律体系的日臻完善，公众利益表达机制也逐渐完备。重视立法，确保公众的参与权;强调行政过程中对民意的收集;通过行政复议、行政诉讼和信访制度救济被侵害的公众利益。时至今日，法治政府建设已为公众利益表达提供了较为周密的制度支撑。这些经验主要体现于以下几个层面：

第一，通过推行信息公开制度，实施决策依据公开、程序公开、结果公开等机制，切实增强政府的透明度，保障公众对利益相关事项享有充分的知情和监督权，为其进一步表达利益、参与和影响决策提供便利。参见张贤明：《低成本利益表达机制的构建之道》，《吉林大学社会科学学报》，2014年第2期。特别是2008年《政府信息公开条例》颁行，公开透明成为法治政府建设和依法行政的基本准则，不仅促进了政府治理能力的全面提高，也为公众更好地行使知情权、参与权、表达权、监督权提供了制度保障。参见马怀德：《政府信息公开制度的发展与完善》，《中国行政管理》，2018年第5期。2019年该条例修订，明确“以公开为常态、不公开为例外”的原则，扩大主动公开的范围和广度，提升政府信息公开的在线服务水平等内容，进一步为公众利益表达提供了坚实的基础。

第二，在行政立法、重大行政決策过程中特别强调公众参与。行政立法的科学化、民主化和规范化均涉及到利益表达的问题，目前坚持“开门立法”业已成为各级行政机关的主要作法。行政决策关系到群众的重大权益，实践中形成了公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体决策的程序，效果良好。2019年《重大行政决策程序暂行条例》颁行，为充分反映民意，提升决策质量，更好地服务公众夯实了发展的根基。

第三，通过规定具体案件中的听证制度，切实实现个案正义。1996年《行政处罚法》颁行，规定在作出责令停产停业、吊销许可证或执照或较大数额罚款的处罚决定之前，必须告知当事人有权申请听证。实践中，听证案件数量越来越多、涉及领域越来越广泛，充分保障了相对人的合法权益。许多案件经过听证之后，相对人在行政处罚决定（包括不处罚决定）作出之后鲜有提出行政复议或行政诉讼，在事实上发挥了争议解决的功能。

第四，通过确立投诉举报制度，让公众的合理诉求成为行政政策制定的重要信息来源。中国投诉举报立法和实践自1988年《监察部处理电话举报暂行办法》肇始，目前各级行政机关的立法和规范性文件以及实践均极为重视该制度的应用。以食品领域的投诉举报为例，全国食品药品稽查大案中有六成源于投诉举报线索。参见许玉镇、赵忠学：《我国食品投诉举报中公众参与的价值与现实回应——基于长春市2015-2017年投诉举报数据的实证分析》，《学习与探索》，2018年第6期。2016年颁行的《食品药品投诉举报管理办法》将本属两项制度的投诉与举报统一使用，参见刘明洲等：《行政复议、信访和举报之间的关系分析》，《国土资源情报》，2018年第5期。意在为公众保障个人利益、维护公共利益建立便捷的途径。

第五，行政机关主动展开信息收集工作，如特定事件的调查，让公众充分表达利益。社会转型期，公共危机事件不断发生，为了更好地还原事件真相、实现公众的利益诉求表达，行政机关会通过特别方式收集信息，促使行政决策更加符合公平正义的要求。公共调查制度可分为事前和事后两种形式，事前多适用于规划、土地利用等涉及公众数量较大、利益重大的情况;事后则在于发现事实，并对法律、政策或者具体措施的调整作出建议。

第六，通过信访、行政复议、行政诉讼等方式救济被行政机关侵害的利益。当公众的合法权益受到侵害时，提起救济便成为利益诉求表达的渠道。在制度设计上，“信访是为了使制定制度和政策者能够了解民意、民情。”胡锦光：《利益表达机制与法治权威性的维护》，《人民论坛》，2013年第5期。长期以来，各级行政机关均极为重视信访制度在联系群众中的作用。虽然行政复议、行政诉讼制度运行时间并不如信访制度久远，但从相关的统计数据来看，两者受理案件数量均呈现增长趋势。“这从侧面反映出，在具备了相对畅通的纠纷解决、权利救济渠道的前提下，社会公众在一定程度上能够运用行政诉讼等司法机制来解决纠纷，维护自身合法权益。”马怀德、孔祥稳：《中国行政法治四十年——成就、经验与展望》，《法学》，2018年第9期。

（二）面临的课题

中国目前处于社会转型期，一元化利益格局渐趋瓦解，多元化格局逐步生成。不同利益主体因经济社会地位、资源占有量、组织化程度等原因存在较大的差异，导致利益表达意愿、能力、形式亦是千差万别。无论是国内还是国外，现代社会利益关系复杂、利益多元化以及在利益多元化基础上形成的利益冲突和矛盾具有常态化特征，并非什么可怕的现象，对此必须予以客观对待。但是，必须指出的是如果利益表达机制未能及时更新完善，对利益表达机制相关理论研究不够充分，就必然会导致利益表达在行政实践中产生诸多的问题，如过于重视个体利益表达，以至于经常出现非法、非制度化的过激行为。再如关注利益表达，却并未同时重视利益整合的问题。参见刘中起：《公共决策如何从利益冲突走向利益整合》，《行政管理改革》，2015年第5期。如果不正视这些问题并加以解决，法治政府建设的效果将会大打折扣。当然，这些问题的突现也与传统行政法学的研究对于行政过程的输出环节关注较多，重视行政结果、形式及其适法性;而较缺乏对行政过程输入环节的研究有关。即使关注利益和信息的收集，但是如何整合利益和信息，如何与政策制定相衔接，如何使政策制定的过程与政策执行、评估、反馈等环节相关联的研究仍然较少。基于此，利益表达机制在完善过程中面临着以下的课题：

第一，公众参与虽受到各方的高度重视，但值得讨论的课题仍然不少。以价格听证会为例，由于制度确立时间并不长，各种配套机制也并不完备，产生的问题多种多样，并最终影响了公众参与的效果。“逢听必涨”“听证专业户”、代表意见基本上未被采纳等现象屡见不鲜。尤其是公众个体代表的有效参与程度非常低，难以发挥应有的作用。重大行政决策和行政立法是不是一次听证会就能够解决所有的利益冲突，是否需要对公众参与的主体和形式展开深入讨论？参见高秦伟：《科学民主化——食品安全规制中的公众参与》，《北京行政学院学报》，2012年第5期。如何保障公众有充足的信息基础而充分参与？如何切实提升行政机关对公众参与的回应性？诸如此类的课题亟需加以解决。

第二，利益主体本身分化，利益表达机制如果依然固守单一化、固定化的程式，不加以及时调整，制度就很难发挥应有的作用。应当注意到利益主体与利益表达主体并非同一概念，如何能够平衡利益主体的利益和利益表达主体的能力极为重要，遗憾的是相关研究较少。如何提高公众利益表达的组织化程度又不至于使组织产生新的腐败则亦是未来需要从理论层面深入讨论的课题。同时，对“利益”本身也需要展开研究，诸如利益和权利的关系、法律保护的利益及其合理扩张、行政法上的权利和宪法权利的关联以及如何构建等课题均需要未来从宪法和行政法学的层面加以深入讨论。可参见刘广明与张家港市人民政府再审行政裁定书，最高人民法院，（2017）最高法行申169号，2017年4月26日。目前的研究较为粗疏，对公众的不同利益未能展开细分，导致公众认知与法律制度冲突不绝。

第三，重视利益表达渠道的铺陈，如法律规定了大量的申诉、信访和举报机制，然而对于利益综合和整合机制却并不重视。当前各种利益表达渠道纷繁复杂，信息量巨大，但是由于缺乏整合性的理念和机构，使得信访等典型的利益表达机制演变为个案式的争议解决机构，很多利益在行政决策过程中并未受到重视，难以成为真正有效的诉求。中国自1951年初步确立信访制度，之后不断完善的该制度在国家政治生活中的作用不遑多让。然而，近年来过于强调个案救济功能，不注重整体性思考行政政策如何改进，导致“信访”与“信法”发生冲突，信访洪峰迭起。各个公共部门均设置了信访机构，但是并没有一个统一性的机构来整合信访中的利益问题并使之成为提升行政运作的良好建议。同时，利益表达机制的建设过于重视正式程序和体制内表达方式，使得决策时难以充分吸纳普通公众的意见和建议;而不重视利益整合，又进一步导致“信闹不信法”现象严重，对正常的行政秩序造成极大干扰。

第四，法治政府建设中仍然存在着未将公众利益表达作为行政最终目标实现之起点的现象，现实中许多重大项目决策之前并未能与公众进行有效沟通，当问题涌现之后，多数公众就会以“静坐”“示威”等方式表达利益诉求。此种情形不仅使行政机关极为被动，而且会损害公众对政府的信任以及公众和政府的关系。对收集的民意实质性回应并不充分，利益表达沦为形式。究竟是法治的形式化折冲樽俎了民主的实质化目标，还是民主难以化圆为方委身法治？参见[英]弗里德利希·冯·哈耶克：《自由秩序原理》（上卷），邓正来译，生活·读书·新知三联书店1997年版，第245页。如何依法行政的同时，增强公众对行政机关的信任度，就演变为现代国家和行政机关最需要思考的课题。

总之，在法治政府建设的过程中，一定要意识到：“一个没有体现民主性的政府，即使在职能履行和运作过程中体现了依法行政，能够达到技术上的善治，也因为缺乏合法性成立的逻辑基础而不能称之为法治政府。”杨海坤、樊响：《法治政府——一个概念的简明史》，《法律科学（西北政法大学学报）》，2016年第1期。所以，法治政府在本质上讲也同时应当是民主政府。真正把握公众的利益，必须要有广泛而深入的调查以及充分而客观的信息作为支撑;同时又因为公众利益的复杂性、不确定性和变动性等特点，导致行政机关在行政决策之时必然拥有大量的裁量权，两个层面相互结合更为法治政府建设带来了进一步发展的动力。从这个角度来讲，法治和民主关系紧密，实现更大的民主、体现更多的民意，或许将成为中国法治政府理论和建设实现“中国化”的重要突破口，亟需学界和实务界为之努力。

三、公众参与的形式、程度及与科学的关系

作为直接民主在现代社会之下的重要补充方式，公众参与和公众利益表达在功能定位上存在着一定的差异，不过两者的结合能够使公众利益得到全面和充分保障。参见何军：《公众参与：利益表达与利益整合的视角——基于北京市酒仙桥“投票拆迁”的分析》，《北京行政学院学报》，2010年第6期。从民主的内涵来看，其一般包涵了三个必要条件：必须建基于公众的同意（人民主权）、知情的公众以及有效的参与体系。参见林水波、王崇斌：《公民参与有效的政策执行》，《公共行政学报》，1999年第3期。允许广大知情的公众参与到行政过程中，对于调和各种利益冲突、缓和社会矛盾、实现人民主权具有不可替代的作用。为此，在中国法治政府建设的过程中，无论是理论层面还是实践层面均极为重视公众参与，切实增强了决策的正当性，并实践了真正的民主政治。理论层面，参与式行政、参与式治理等观点的提出昭示了行政法学者对公众参与价值的盱衡，参见杨建顺：《论科学、民主的行政立法》，《法学杂志》，2011年第8期;王锡锌、章永乐：《我国行政决策模式之转型——从管理主义模式到参与式治理模式》，《法商研究》，2010年第5期。而实践中，不仅诸多法律规范规定了“公众参与”的要求，而且诸如环境保护、城市规划、价格等具体领域形成了听证会、座谈会等多种参与渠道，切实保障了公众利益表达的权利。

公众参与的主体不仅仅限于公民个体，还包括社会团体、企业，甚至跨国公司等组织。从国外来看，有序且高质量的公众参与离不开社会团体等组织的作用。公众参与政府决策的目的在于使相关公众在行政机关制定和执行公共政策过程中，双向而持续地了解政策的进度与状态，并以某种形式及程度，参与政策的决策过程。See William Ascher & Robert Healy， Natural Resource Policymaking in Developing Countries： Environment，Economic Growth，and Income Distribution，Durham： Duke University Press，1990， p.23.因此，公众参与的形式至关重要（表1对公民参与形式进行了比较）。而对于有关公民参与的程度，有学者分为精英操纵、观念矫正、资讯告知、公共咨询、安抚劝慰、伙伴关系、权力授予与公民控制等八种，构成了著名的“公众参与之梯”理论，强调公众参与形式的多样化以及因情势不同需要选择不同参与形式的观念。See Sherry R.Arnstein，A Ladder of Citizen Participation， Journal of the American Institute of Planners，Vol.35，No.4（1969），pp.216，217.再依据此种认识，公民参与可分为陈述意见、听证、协商、咨询委员会（公民参与决定的重要形式）、行政复决等形式。另外，有时还应该包括消極参与。消极参与是指获得信息，其不仅有助于现实意义的参与，也有助于建立政府与公民之间的互信基础。

目前，中国法律规范规定的公众参与形式略显粗疏、单一，而单一的形式又会影响到参与的程度和实效。公众参与的内容极为简单，是否以及如何参与完全取决于行政机关的裁量;涉及的阶段、参与的程度、参与的时间等均极为有限，即使如《环境保护法》规定的公众参与制度也仅是将参与阶段从规划草案编制扩展至后续的建设项目阶段。公众参与在受到重视的同时也面临批评，进一步分析，如今即使法律规定了一些参与形式，但是共同的特点是均未明确规定参与的效果以及行政机关对于公众参与意见应如何回应。有学者对公众参与的形式和效力作出深入的研究，可参见唐明良：《公众参与的方式及其效力光谱——以环境影响评价的公众参与为例》，《法治研究》，2012年第11期。即多数公众参与和决策结果并无任何法律意义上的关联，司法判决也很少从实质的角度关注公众参与在法律上的作用，法院更多体现的是对行政机关的尊重。参见常州德科化学有限公司、江苏省环境保护厅环境保护行政管理（环保）再审审查与审判监督行政裁定书，（2017）最高法行申4795号，2018年3月9日。在未来的研究中，如何将法律规范上的公众参与转换为实践可操作的规则、技术与价值，如何让公众充分表达利益，参与形式有何类型，行政机关如何回应且使参与程度更具强度，均值得深入讨论。

如前所述，由于对“利益”本身缺乏较为深入研究，导致公众参与到何种程度也难以确定，更难言参与的有效性问题。参见吴宇：《建立项目环境影响评价公众参与有效性的法律保障》，《法商研究》，2018年第2期。国外公众参与的经验是根据利益的重要性区分参与程度，有些情形仅为公众提供相关的资讯和信息;有些情形则为公众提供参与影响、参与形成行政决定的机会，如法律规范会规定陈述意见、公听会、协商、咨询委员会等方式;有的情形则规定公众应当参与决定的形成，即公众与行政机关在一定程度上共享决定权。有时亦根据不同的行政行为类型确定参与程度，如对相关人作出的行政决定则允许当事人或利害关系人提出听证，而任何一位公众均可对行政立法的制订陈述意见、参与听证等。目前，中国法治政府建设过程中，虽然开始关注利益表达机制的运行问题，但由于立法较为笼统，实践中对公众不同利益并未展开进一步分析;或者有时亦未注意到即使是同一类型的行政行为之间，可能存有相异的参与要求（如一般许可决定与核电许可决定），而简单地适用统一的听证会方式了解公众利益诉求。未来，有必要关注公众的不同利益需求，根据议题的性质、利益的类型、行政自主空间的特征等进一步完善听证会和其他的参与形式。参见徐以祥：《公众参与权利的二元性区分——以环境行政公众参与法律规范为分析对象》，《中南大学学报（社会科学版）》，2018年第2期。行政机关的决定要受“说明责任”的法定义务拘束，要对公众意见特别是不予采纳的意见作出理由说明，以获得更多公众的理解。参见孙施文、朱婷文：《推进公众参与城市规划的制度建设》，《现代城市研究》，2010年第5期。同时，行政法学应当在城市规划、环境保护、社区发展等领域加以拓展，探讨总论制度与具体领域结合的方案，总结分论制度可能“反哺”总论的养分。如在城乡规划领域，根据法律规范要求在修改控制性及修建性详细规划过程中，应当听取利害关系人的意见，如何从总论、分论角度探讨“利害关系人”的范围，值得深入讨论。

需要特别注意的是普通公众参与和专家参与既有相同之处又有不同之处。专家有可能会以公众身份表达利益，而多数情况下两者的目标并不相同。公众参与的目的在于寻求自身利益的表达及吸纳，而专家参与的目的则主要在于解决行政决策的科学性问题。参见成协中：《科学理性导向下的行政正当程序》，《华东政法大学学报》，2013年第5期。实践中，由于过于侧重行政决策的科学性问题，专家意见成为考量的重点，而同时公众则因为过于分散，以及理论层面对利益构成、公共利益和个人利益的关系等内容研究并不充分，导致公众利益表达实施效果并不理想，甚至有时被内涵于专家意见之中。然而，面对着多元利益群体的形成以及日益高涨的公民政治参与要求，专家能否完全替代民意？行政实践中以专家咨询方式开展公众参与的情形很多，法院也予以了肯认。如参见马浩芳：《环评审批行为中的公众参与是司法审查的重要环节》，《人民司法》，2015年第6期。尤其是当专家意见和民意发生抵牾之时，如何协调？以中国多地出现的PX事件、垃圾处理厂选址争议等为例，行政机关原本以为依赖于专家就能够作出决策，但是外行公众却坚持要对风险决策表达自己的诉求。参见郑泉、张增一：《争议性科技议题中的公众参与》，《自然辩证法研究》，2019年第4期。在利益多元化的社会里，过于强调专家的作用，极易导致“工具理性”，而欠缺了人与人的“沟通理性”，实难解决现代政府所面临的复杂问题，也无法调和公众和政府之间的对立，因此仍然需要参与式民主来寻求政策共识，提升决策品质。

四、利益表达的系统化与组织化

公众利益表达能力极为重要，影响到利益表达的实效。实践中，中国多数公众仍然习惯于通过个体化方式表达利益诉求，此种方式，一方面会引发参与规模较大、数量较多且表达质量不高的问题;另一方面，即使在表达过程中形成群体，但又因组织化程度相对较低，诉求依然未必能够引起行政机关的重视，反而可能激发暴力或者社会不稳定因素。因此，有必要讨论如何使公众的利益表达系统化、组织化，从而及时、全面地将利益诉求整合进行政决策体系之中。从制度和组织运作视角观察，信访制度应当能够使公众表达的利益更加系统化，而社会团体的参与能够使利益表达更具组织化和有效性的特征，进而弥补普通公众利益表达能力不足的弊端。

（一）系统化：信访制度改革前瞻

实践证明，信访制度作为中国特色的利益表达机制，一直都是各级政府了解社情民意的重要途径。信访的肇始目的在于“将群众的意见（分散的无系统的意见）集中起来（经过研究，化为集中的系统的意见），又到群众中去作宣传解释，化为群众的意见，使群众坚持下去，见之于行动，并在群众行动中考验这些意见是否正确。然后再从群众中集中起来，再到群众中坚持下去。”毛泽东：《关于领导方法的若干问题》，载《毛泽东选集》（第3卷），人民出版社1991年版，第899页。信访制度的运行，一方面可以增加公众和行政机关的互动，使利益诉求及时得以表达;另一方面，行政机关也可以将收集到的信息整合、汇总，为改进行政运作提供建议。不同历史时期，公众反映的信访事项的内容、性质不同，这也为立法机关、行政机关调整工作重点、设置政策议程提供了依据。如改革开放初期，一大批冤假错案和历史遗留问题进入信访，并成为行政机关直接處理和政策调整的重点参考。立法、行政机关根据不同时期相关的诉求，及时对公共政策作出一定的调整。

从现行法律规范来看，信访制度的功能在于联系群众和权利救济，而近几十年来实践运行的结果却是联系群众的功能未获正常发挥，反而权利救济的功能成为了利益表达的主渠道，不过，从实际效果来看信访的救济功能对缓解社会矛盾、维系社会稳定并未产生显著的效果。值得注意的是，救济功能的增强也与国家积极推动有关，《人民日报》于1979年10月22日曾发表题为《正确对待上访问题》的评论员文章，表明国家信访观念从社会动员取向向冲突化解取向的调整，参见冯仕政：《国家政权建设与新中国信访制度的形成及演变》，《社会学研究》，2012年第4期。由于信访制度受理范围宽泛、程序简略，本应是作为其他争议解决机制的补充形式而存在，却在现实中成为公众权利救济的优先选择，形成了所谓“大信访、中诉讼、小复议”的行政争议解决格局。许多人将受理个人申诉的职责当成了信访工作的全部，忽视了信访制度在联系群众方面的定位，结果是既未能有效发挥信访制度的救济功能，又未能对信访事项中的意见建议加以综合和聚焦;既无法实质解决行政争议，又无端造成信访资源的浪费、再次扩大了行政争议的范围和程度。十八届四中全会决定指出要把信访纳入法治化轨道，许多的分析将法治化的对立面完全局限于“人治色彩”或者主张法治化就是程序司法化，导致实践或者拘泥于形式化的改革或者流于实质问题的表面，始终未能深入而准确定位信访制度的功能角色。相关分析可参见杨建顺：《以法治思维完善信访制度》，《学习时报》，2015年11月5日第4版。学者指出“信访法治化，是指将信访纳入各种解纷机制所组成的分工明确、有机衔接、协调有序的常规救济机制”。秦小建：《信访纳入宪法监督体制的证成与路径》，《法商研究》，2016年第3期。如果说坚持各自定位、相互协调能够使得信访制度在行政争议解决机制中发挥作用的话，那么信访制度自身完善的问题宜置于公众利益表达机制构建的视野之下加以探讨。

与行政复议、行政诉讼制度相比，信访制度设立的主要目的在于联系群众，在运作过程中，一方面会与前两种制度同样被动地接纳公众的利益诉求甚至是权利救济的主张，而另一方面则需要信访机构主动归纳公众的利益诉求，此即利益表达的系统化，进而使相關的行政机关能够从源头、前端更好地关注公众利益并将其整合进决策过程之中。基于此，未来如何强化联系群众、系统化公众的利益诉求将成为信访制度改革的关键。参见马怀德：《是“信访”还是“信法”》，《理论参考》，2010年第2期。首先，应进一步明确和拓宽信访制度的受案范围。目前规定（《信访条例》第14条第1款）是对相关机关和人员的职务行为提出建议、意见或不服其行为的，可以向有关行政机关提出信访事项，该条第2款规定：“对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出”。这种区分看似对信访和其他行政争议解决机制进行了分流，但是“职务行为”的提法过于模糊，加上公众普遍感觉行政复议、行政诉讼制度程序要求较高，于是便出现了“信访洪流”。有必要从整体的角度，对行政争议解决机制加以完善。参见高秦伟：《行政复议制度的整体观与整体设计》，《法学家》，2020年第3期。如果说行政复议、行政诉讼制度关注争议解决和权利救济的话，那么信访制度不仅要关注权利救济，而且还要在联系群众，充分保障公众利益表达方面作出努力。为此，信访制度的受案范围可以从更为宽阔的视角考量良好行政及其实现的问题。现实中，行政机关除了明显的实体和程序违法、滥用职权的行为之外，许多行为如拖沓、延迟、偏见、考虑不当、错误的行政建议、人文情怀缺失等不良行政，在很大程度上损害了公众的合法权益，更为重要的是影响公众对政府的信任。其中有些问题固然可以通过法院、裁判所加以解决，但是有些争议未必能够得到实质性解决。通过信访不仅能够解决具体的争议，而且可以将局部、个体化的争议及其解决系统化，给行政机关工作指出不良行政所在并提出改进的方案，要求行政机关防止再犯类似的错误，从实质层面、制度上解决根本性的问题，实现公众与行政机关的良好互动。随着经济社会的发展，公众的利益诉求就会越来越多，也就会对行政机关提出更多的期待和要求。为此，一些国家提出了公众享有“良好行政”的权益，赋予行政机关新的法定义务，从而切实回应公众的利益诉求。参见《欧洲良好行政行为法》，李春燕译，《行政法学研究》，2007年第3期;纪和均：《新时代行政概念——良善行政与良善治理》，载台湾行政法学会主编：《行政法学作为调控科学》，元照出版公司2018年版，第206-235页;王子昀：《走向透明化的良好行政管理》，《山西大学学报（哲学社会科学版）》，2012年第6期。信访制度应当以此为受案范围，并将公众利益诉求加以系统化，为促进行政质量提供更多的意见建议。当然，还需要从理论上深入讨论不良行政和违法行政等概念的内容及其关系、良好行政和依法行政之间的互动等课题。

其次，要克服信访制度科层化带来的问题。有学者指出信访制度的管理模式是按照行政区域的层级管理模式而展开的，明显的不利在于处于基层的信访人为获得上一级甚至是中央一级信访的重视，越级上访情况严重。为此，可以考虑采取中央巡回制度，而对省级信访机构实行垂直管理模式，如此作法可以去地方化。参见谭波：《论我国中央与地方行政信访分权体制的完善》，《理论参考》，2010年第8期。这些争论的实质可以称为“信访制度科层化”带来的问题，如有分析认为科层化可以化解传统过于强调信访制度的社会动员功能，而使其成为化解冲突的重要途径，“不过也要指出，信访制度到现在仍然留有社会动员取向。”参见冯仕政：《国家政权建设与新中国信访制度的形成及演变》，《社会学研究》，2012年第4期。科层化的问题还表现于信访程序建设层面，《信访条例》规定了逐级上访和三级终结的程序，此后国家信访局发布了一系列的程序性规定，但结果使得信访活动变得更加封闭，与正当程序和法治化的要求相去甚远。总体而言，现行信访制度的安排过于重视“属地管理、分级负责”原则，却忽略了信访机构的设计与行政体制相重合，必然导致公众认为利益诉求能够直接表达给中央的效果方具有实效。因此，未来需要从中央与地方权限界分出发，探讨建立分属中央和地方两个层级的信访机构，或者亦可考虑结合具体的行政领域来建立信访机构。如此既可以摆脱与行政复议、行政诉讼制度在管辖权上的重叠;更可以克服科层化带来的弊端，从不同行政领域、专业化地展开行政监督以及为改善行政运作提出建议。

再次，正确认知“法治化”的意涵。随着中央全面推进依法治国的战略部署，信访法治化改革为信访制度的发展指明了方向。不过，也有一些学者认为“信访法治化”的改革中存在着法治主义建构与群众路线之间的内在张力。参见卢超：《行政信访法治化改革及其制度悖论》，《华东政法大学学报》，2018年第2期。应当讲，这涉及到对法治化意涵的理解问题。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》，强调了群众工作对于信访工作的引领作用，提出了要从源头上预防和减少信访问题发生，畅通和规范群众诉求表达渠道，建立健全了解决信访突出问题的工作机制，足见并未因法治化改革而在功能定位上否定信访制度的联系群众的目标。“法治化”本身并不仅仅指涉程序的准司法化或者是对信访制度所具有的群众路线机能的否定，而在于利用法治思维、法治方式界定信访制度的功能，既强调司法权威，又发挥信访制度在行政争议解决中的独特功能以及利益表达中的系统化功能。未来，为了充分保障信访制度联系群众的功能，要进一步发挥信访制度在利益综合方面的作用，可以考虑通过对个案的处理，而进一步展开宏观观察，从而促进行政机关改善运作、健全制度。如要对相互关联的信访事项形成改善行政运作的建议，并予以公开以便公众再次参与和监督，切实促进行政正义和质量的提升。参见马怀德、赵树凯、周志兴：《访民、官员与政府》，《同舟共进》，2014年第8期;杨伟东：《我国信访制度的重构——兼论新〈信访条例〉的缺失》，《国家行政学院学报》，2005年第6期。此时法治化的意义在于坚持公平公正公开的理念而展开个案处理以及行政运作改善建议的发布，利用立法机关、公众等方面的力量促进行政机关改正错误或吸纳公众利益。同时，法治化也意味着信访机构应受到法院的监督。可参见英国的经验，see Mark Elliott and Jason N.E.Varuhas，Administrative Law：Text and Materials， 5th edn，Oxford：Oxford University Press，2017，pp.777-780.

最后，信访制度的改革应关注私人领域的利益表达。一些国家在与民生息息相关的，如金融、保险、建筑、住房保障等领域中开始出现了私人性质的监察专员制度。这不仅缓解了行政机关在收集民意方面面临的资源、能力、动力等不足的问题，而且私人领域因其专业性、灵活性的特点，更能够有效地保障公众表达自己的利益诉求。以英国为例，因为大量的公共服务被民营化，为了解决公众在接受私人部门提供公共服务过程中出现的纠纷，私人部门监察专员得以产生和发展。See Diane Longley & Rhoda James， Administrative Justice：Central Issues in UK and European Administrative Law，London：Cavendish Publishing Limited，1999，p.72.私人領域的利益表达有利于缓解行政机关的压力，会与行业协会、商会等共同发挥系统化利益诉求的作用，其对于解决中国当前投诉举报制度运作中出现的问题极具借鉴意义。

（二）组织化：发挥社会团体的作用

近年来，群体性信访事件不断增多，对公共秩序和社会稳定造成了一定的负面影响。之所以会形成群体化现象，主要原因在于：众多的信访者有着共同的利益表达诉求;有着相同的信访目标;主观认为参与人数多就可能产生更为有利的结果。群体性信访事件的出现确实给各级行政机关带来了前所未有的压力，但不应当将之视为对立面而一味打压，同时也应当认知到群体性信访的问题根源大多在于法律规范、政策的不合理安排，如国内近几年出现的因环境保护问题而引发的群体性信访或者事件，或者因政策制定前未征求公众意见，或者因实施过程中损害了公众的利益。群体性信访事件经常因公众的非理性而滋生极端行为，为此需要展开组织化的利益表达机制建设，这里特别强调发挥社会团体的作用，即通过社会团体理性地表达公众的利益诉求。

社会团体是具有相同利益诉求的社会成员自愿组成的组织，可以更加广泛地联系群众，它的完善将可以更加有效地展开利益表达。See George D.Webster，The Nature of Associations：Past，Present，and Future，The Law of Associations， LexisNexis： Matthew Bender & Co.，1990，pp.1-4.一直以来，实践极为重视公众个体利益表达，然而个体利益诉求存在着分散性、局部性和不可控制性，因此，要想使利益表达更具理性、使社会运作更加健康有序，就必须发展在民主基础上建立的社会团体在利益表达过程中的作用。参见张惟英、姚望：《当代中国利益表达机制构建研究》，《科学社会主义》，2007年第6期。目前，一方面行业协会等社会团体可以受市场、企业的委托，将其在发展过程中遇到的问题、对政府的诉求等，通过科学、理性梳理和整合，传递给政府;另一方面行业协会等社会团体也会受政府委托，代表市场和企业参与政府政策制定，协调行业内部、企业、市场自律和发展。所以，《国务院办公厅关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》中提出了行业协会具有“提供服务、反映诉求、规范行为”三大功能。国办发[2007]36号，2007年5月13日。亦可参见国家发展改革委等：《关于全面推开行业协会商会与行政机关脱钩改革的实施意见》，发改体改[2019]1063号，2019年6月14日。不过，实践中行业协会向政府表达利益诉求的实际效果并不明显，例如由于缺乏专门联结利益表达的机构设置和制度安排，导致行业协会的利益表达并未得到政府的有效回应。再如行业协会本身发展并不平衡，诸多行业协会在表达利益之时无法全面兼顾行业利益和社会利益、大企业利益和小企业利益等之间的平衡，导致行业的公信力受到影响。未来，需要进一步从理论层面研究如何增强社会团体的独立性，支持和鼓励社会团体的自主发展，为社会团体的规范发展提供持续的制度供给，特别是登记、管理层面，努力鼓励和培育社会团体的成长。社会团体的“法治化”问题同样值得关注。近年来，有关社会团体内部管理失范，社会公信力不足的报道不绝于耳。参见范传贵：《曝社会组织违纪违规现象 双重管理致双重难管》，http：//news.cntv.cn/society/20110720/109085.shtml，2019-7-22。法治化要求制定社会团体内部管理和运作的自治规范，约束社会团体依章程和自治规范行使权力，但是如何协调自治章程与法律规范之间的关系，仍然需要深入讨论。法治化要求规范行业规则制定程序，目前，中国行业协会规则制定程序缺失是一个普遍现象，大部分行业协会均缺乏规则制定程序。由于规则制定程序的缺失，协会会员往往通过集体协议方式形成垄断，损害小企业或消费者的利益。参见黄洁：《京水产批发协会一审被判构成横向垄断》，《法制日报》，2013年11月22日第7版。行业协会亦因程序不完备、不规范而遭受广大公众的质疑，影响行业规则的执行。在四川申狄律师事务所与广元市律师协会作出的《关于调整团体会员和个人会员会费标准的通知》案中，被告广元市律师协会在未召开律师代表大会情况下直接由理事会径行举手通过了调整会费的行为，遭到了原告的质疑。参见四川申狄律师事务所与广元市律师协会不当得利案，（2016）川0802民初22号，2017年3月15日。应当进一步研究行业协会运作的正当程序问题，要就告知、评论、公开、平衡、协调等机制作出规定，关注各方利益。See Harm Schepel， The Constitution of Private Governance： Product Standards in the Regulation，Oxford： Hart Publishing，2005，ch.1.

需要指出的是，社会团体的利益表达与公众个体的利益表达并非替代关系。虽然目前公众个体受自身条件限制，加上利益诉求表达渠道并不通畅，在某情况下其容易采取非理性的方式表达，但是这并不能说公众个体利益表达仅具有非理性的特征，仍然要鼓励公众更多地参与行政和表达诉求，进而在表达过程中实现对公众的民主教育功能。与此同时，公众积极参与公共事务及表达利益诉求，也将使公众得以克服其心理上对于社会和他人的疏离感，提升相互信任和社会团结。应该讲，“民主参与制度的可持续活力，正是来自于通过参与活动本身而得到训练的公民，而非缘于以‘最大化为目标的各种利益竞争。”王锡锌：《利益组织化、公众参与和个体权利保障》，《东方法学》，2008年第4期。

總之，利益表达机制的目标在于能够影响决策，通过决策维护、体现所要表达的利益。仅仅只有利益表达机制而得不到决策层面的积极回应的话，利益表达显然是徒劳无功的活动。公众通过一定的渠道表达了自身的利益需求之后，政府应当将相同的利益需求集中起来、将不同的利益需求协调起来，形成若干政策方案，进而提供给决策部门。从这个视角观察，行政机关至少要对公众利益进行综合、汇总，要展开整体性研究，真正提取事关公众根本利益和切身利益的信息为决策和改进行政运作服务。要真正将专家咨询、公众参与、风险评估等制度落实贯彻好。要对公众利益予以反馈，及时纠错并为新的决策提供信息。当前，需要从理论上深入反思法治与民主的关系，充分认知利益表达和法治政府建设的关系，充分认识促进改革发展成果共享和社会公平正义的关系;要从理论上探讨如何建立与利益表达机制相衔接的利益整合、反馈等制度，形成民意和政策制定之间的良好互动。要以信访制度改革为突破口，将其作为公民进行利益表达、政治参与的重要途径，并切实提升公众的民主教育水准。要促进社会组织健康有序发展，发挥利益代表的组织化功能。

五、结语

加快法治政府建设不仅符合中国国情，更顺应时代要求，是中国走向社会主义法治道路的必然选择。参见马怀德：《全面依法治国进入新阶段——学习习近平总书记在中央全面依法治国委员会第一次会议上的重要讲话》，《紫光阁》，2018年第10期。国务院在《关于加强法治政府建设的意见》中强调，“政府立法要符合经济社会发展规律，充分反映人民意愿，着力解决经济社会发展中的普遍性问题和深层次矛盾，切实增强法律制度的科学性和可操作性。严格遵守法定权限和程序，完善公众参与政府立法的制度和机制，保证人民群众的意见得到充分表达，合理诉求和合法利益得到充分体现。”“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序。作出重大决策前，要广泛听取、充分吸收各方面意见，意见采纳情况及其理由要以适当形式反馈或者公布。完善重大决策听证制度，扩大听证范围，规范听证程序，听证参加人要有广泛的代表性，听证意见要作为决策的重要参考。”毋庸置疑的是法治政府的本质必然是民主政府，必然要回应公众在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面日益增长的需求。参见马怀德：《法治政府建设是国家治理的一场深刻革命》，《北京日报》，2017年12月11日第13版。同时，法治又是实现人民权利、人民民主的根本保障，没有法治就谈不上民主，更遑论美好生活。十九大指出，必须坚持以人民为中心的发展思想，把人民的美好生活向往始终作为首要的工作目标。以公平正义为例，公众感受不到社会正义、法律正义，就会有意见和怨气，就想表达出自己的观点和主张，但是如果表达渠道缺乏，就会影响到民主参政以及法治政府建设。当前中国进入了经济社会转型的关键历史时期，因为利益多元化、利益差距扩大化，部分群体的利益并未达到预期，这使得利益表达机制的建构极为迫切。因此，法治政府建设既要抓住公众最关心最直接最现实的利益问题，从实体和程序等多方面保障公共利益与个人利益的实现，同时又要畅通利益表达机制，使利益表达机制“法治化”，运用法治思维、法治方式解决公众在利益表达时面临的课题。相应于法治政府建设，中国学界也需要提高理论研究水准，既要关注行政法中的重大理论问题和体制建设问题，也要对具体的行政领域展开深耕细作，为法治政府建设提供理论支撑和决策参考。

（责任编辑：胡晓慧）