山东法治乡村建设的实践探索与经验启示

李长玉

摘 要：实施乡村振兴战略是党的十九大以来的重大战略部署，也是全面依法治国向乡村、向基层的推进。在山东法治化进程的道路上，法治乡村建设的实践探索不断深入，在取得成绩的同时，也遇到了困境，本文从法律制度的健全、乡村干部法治思维法治能力的提升、相关考核指标的完善以及打击黑恶势力等方面提出完善路径。

关键词：乡村振兴;法治建设;法治思维

在2018年中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中，“法治乡村”概念首次提出，这是乡村振兴战略实施的重要环节，也是全面依法治国理念向基层、向农村区域延伸的重大决策部署。按照全面依法治国的总体部署，山东各地紧紧围绕着“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”新要求，立足实际，全面推进法治乡村建设。

一、山东建设法治乡村的现实基础和实践探索

1.法治乡村建设是确保乡村振兴战略得以实施的重要环节

近年来，乡村的发展尤其是经济水平显著提高，群众的民主法治思想进步很大，用法律手段和方式解决矛盾的需求越来越明显，这就要求在治理乡村的过程中，需要融入更多的法治元素。当然，建设主体不仅要靠政府，还需要其他治理主体特别是村民要作为主体参与进来，把德治、法治、自治融合在乡村治理的全过程，才能实现治理的现代化，使乡村充满生机。

建设法治乡村，运用法律手段能够缓解乡村经济发展中存在的问题，保障农村经济运行，创造更和谐稳定的环境，这种以民为本的思想在一定程度上能调动起其生产生活的积极性，反过来也能促进乡村发展。另外，法治进程中，必然会不断的完善制度，清除不合时宜的乡村规约，保障乡村振兴战略得以实施。

2.改革开放四十年来山东法治乡村建设成果显著

改革开放四十年的发展，山东建设法治乡村的实践持续推进，尤其是党的十九大明确提出乡村振兴战略后，乡村治理的法治化进程进一步加快，成果显著。一是不断深化法治乡村建设，以良法保障善治。在建立健全乡村治理法律法规的同时，加大执法力度，尤其是涉及农民最关心的问题和切身利益等重点领域，创建全面覆盖县乡村三级的乡村法治机制，有序开展“法治乡镇创建、法律进乡村和宪法进万家”等为主题的普法活动，落实农村“法律明白人”培养工程，为法治乡村建设提供了人才支撑与保障。2020年前，全省每个村（社区）建设1个以上具有当地特色的法治文化阵地，配备一个以上“法律明白人”的法治目标即将完成。二是健全完善社会治安防控体系，建设平安乡村。山东各市纷纷制定了建设平安乡村的举措，将更多的法务资源下移基层。深入开展扫黑除恶专项斗争，严厉打击涉黑涉恶案件，清理“保護伞”，达成“双清零”目标。此外，“一村一警务助理”机制全面推行，建设农村警务室，依法打击涉农非法集资，依法打击农村非法宗教活动、邪教活动。构建了“互联网+网格管理”模式，打造更加完善的乡村区域的网格化服务和管理体系。三是乡村纠纷的化解机制不断优化。大力推进新时代“枫桥经验”，对于人民群众的诉求、利益、权益保障等问题，开通了保障通道，及时化解矛盾和纠纷。特别是健全了人民调解员队伍。大力推行村（社区）“法律顾问”与“专职人民调解员” 相结合模式，采用多方力量开展乡村平安教育和社会心理健康、婚姻家庭指导服务，对家庭矛盾、邻里纠纷等进行排查，依法及时的化解矛盾纠纷，实现了“小事不出村、大事不出乡、矛盾不上交”解决效果。法院跨区域办案、检察院服务平台、综合性公安窗口等便民服务不断延伸至乡村领域，将法治理念融入田间地头、送入百姓家。四是乡村法律服务供给不断优化。乡镇级司法所建设不断加快，车载法庭、智慧云法院等审判方式不断更新，特别是成立了乡村振兴法律服务团队，为特色法律服务业务的开展提供了新路径。

二、山东法治乡村建设面临的困境分析

改革开放四十年的发展，人民群众对民主法治的崇尚逐步提升。但长期以来经济发展相对落后的大环境，特别是“人情社会”“熟人社会”的客观情况，使乡村传统观念根深蒂固，民主法治的意识相对薄弱，一定程度上阻碍着群众守法用法的积极性，对“打官司”“诉讼”的厌烦心理仍然存在，信访的局面尚未从根本上改变。由此可见，乡村的法治建设仍然存在诸多困境，亟待解决。

1.基层治理主体的法治化治理方式和水平相对欠缺

长期以来，乡村治理主体受制于传统行政思维和习惯，对于新出台的法治建设的相关文件有了解，但在具体治理过程中仍然沿用过去方式方法，对于法治所要达成的目标存在不清晰问题，易引起群众对法治建设方向不明确，从而影响积极性，不利于形成法治环境。另外，基层政府在建设法治乡村中还会面临法治意识欠缺的问题，这也是制约乡村法治的主要因素。法治乡村建设的关键在于执行，依法行政是法治得以贯彻实施的重要环节。当前，一些基层的干部还存在以言代法、以权压法的现象，危害很大。一方面会损害法治的权威和公信力，另外也容易激起群众的不满情绪，不利于法治状态下的和谐稳定。

2.乡村法律法规的质量与法治乡村建设的需求不相符

乡村法律尤其是涉及“三农”问题的法律法规，是推进法治乡村建设的重要基础，是改变乡村面貌的根本和依据。目前人民群众的生产生活水平有了很大程度的提高，但新问题新矛盾也随之出现，乡村部分法律法规内容上已不能满足新形势新问题的需要，更不能满足当前乡村振兴战略要求。主要表现在几个方面。一是过去制定的法律和制度不够合理，在客观上导致了乡村与城镇在受教育、医疗卫生、基础保障等方面有很大的差别。二是乡村振兴战略虽然提出“加快集体经济”，但农村集体经济组织在发展中存在中很多被村民委员会所替代，原本的功能被淡化，在性质上出现名存实亡的问题。现阶段，专门规范农村集体经济组织的法律法规欠缺，通过管理、协调以及发展难度加大。三是农村集体土地的产权归属问题不明确，尤其是农村的宅基地使用权问题。目前它是一种用益物权，不能进行市场交易，更不能以高于市场的价格卖出，这使得农村集体土地的产权制度改革难以达到想要改革的效果。

3.乡村干部法治思维受传统的“人治”思维影响和制约

由于受到文化传统中人治思维影响，部分乡村干部依然存在法治思维不足的问题，在新形势下依靠过去的思维模式和习惯思考解决问题，不能有效的依法行政，在化解矛盾和维护稳定层面还缺乏法治方法。问题产生的原因在于，一是对相关的法律知识的学习流于形式，对法治教育、法律法规的学习认识还不足，往往就会出现以言压法、以权代法的现象，不利于乡村法治环境的营造。当然，伴随着法治水平的提高，很多乡村干部遇事也知道寻求法律，但是在具体依法办事的时候，又不知道该如何具体解决。二是“官本位”思想和“人治”思想依然存在，遇到问题找熟人、打招呼现象屡见不鲜。三是一些乡村干部在处理具体问题时，认为依法解决的程序与过程太过繁杂，耽误时间，影响工作进度。因此，为快速解决问题，会存在忽视法律程序的现象。四是目前乡村的青壮年劳动者大多外出务工或搬迁到城市，大多数农村干部的年龄都比较大，理论功底相对薄弱，遇到乡村的矛盾更愿意用自己所熟知的“民规乡约”来解决，导致法治乡村建设的预期效果不够好。

4.基层政府目前的维稳任务冲击法治环境的形成

当前乡村建设中仍然有维护稳定的任务，为了保障当地的稳定，大多数乡村都制定了严格的考核机制和责任承担追究机制。领导责任制、一票否决制等都是其具体内容。在这种形势的影响下，为了维稳，可能就会出现手段的不合理，甚至出现法外的手段。领导人的个别批示、花钱来买平安等手段的解决，让群众产生“信访不信法”的心理，严重阻碍法治乡村的建设。另外，在政府的维稳机制下，少数乡村干部心理上产生“宁可不做事，保证不出事”的负担，遇到实践中的突出问题和矛盾时，只是想要满足当事人的要求，而忽视了法治的原则。 此外，部分乡村黑恶势力依然存在，在投票选举等问题上依靠自身家族势力或宗族势力将对自己有利的对象选举出来，在后续乡村工作开展的过程中，干涉甚至操控部分政府行为。

三、推进山东法治乡村建设的路径选择

当前法治乡村的建设面临的困境还很多，法治建设应当以实现乡村振兴战略为目标。针对当前存在的法治建设困境，建立健全相关法律制度、提高政府及乡村干部的法治意识和法治思维，运用法治手段解决问题、加强法治教育學习显得尤为重要。

1.健全与法治乡村更贴切更相适宜的法律法规，保障制度上的“供给”

针对当前乡村的现实问题，寻找乡村振兴战略在实施过程中的热点难点问题，修改制定符合更加贴切的法律法规，废除那些不符合当前形势的规章制度。对于乡村群众不了解、不明白的法律，采取一些通俗易懂的宣传方式进行解说，方便群众有问题时拿起法律武器解决问题，从而客观上调动群众参与的积极性，加快推进法治环境的营造。另外，对于乡村振兴战略中的举措尽快的用法律法规形式固定下来，使得战略与制度相衔接。

2.增强乡村干部的法治思维和法治方式，解决乡村问题的能力

基层干部是法治乡村建设的主导者、推动者和引领者，提高乡村干部依法办事的能力，才能让他们在工作中自觉行使手中的公权力，实现法律对权力的规制。具体来说，一是构建长效的法治教育培训学习机制，定期开展法治学习课堂，将工作实践中遇到的法治问题拿到课堂中讨论化解，将对法治的信仰、对法律的敬畏转换成法治思维和法治方式。加强乡村干部学习乡村振兴乡村法治等相关的法律法规，在实践中依法解决乡村群众关注和影响经济社会发展的难点热点问题。

3.健全维稳考核指标体系，为法治乡村建设排除阻碍

当前乡村建设中维稳的方式方法还存在一定问题，这一问题的出现是因为考核的体系和导向出现偏差导致。因此，及时健全维稳考核指标尤为重要。在考核体制中设置科学合理的评价指标，对于工作中面临的难以解决的客观情况，给予公正客观的评价，防止“一刀切”现象。另外，在考核机制设置的过程中，加入群众参与机制，将乡村群众对干部工作的意见建议纳入考核机制，从而增强乡村民众对司法的认同和对法律的信任。

4.依法打击“村霸”等黑恶势力，营造乡村安全环境

党中央、国务院2018年1月发布《关于开展扫黑除恶专项斗争的通知》要求，严厉打击黑恶势力和横行势力。事实证明，“混混”“村霸”等势力的存在对乡村环境和稳定存在威胁，因此，依法打击黑恶势力，深挖黑恶势力的“保护伞”，清除不良土壤，才能创造安宁和谐的社会环境。另外，强化乡村干部的责任，强化对乡村管理事务的公开是清除黑恶势力的有力监督手段。

参考文献：

[1]习近平.在中央农村工作会议上的讲话.中共中央办公厅通讯，2018（2）

[2]彭澎.农村基层治理法治化的制度内涵与发展目标研究[J].湖北社会科学，2016（12）

[3]傅政华.建设法治乡村 夯实全面依法治国根基 推动实施乡村振兴战略-在全国法治乡村建设工作会议上的讲话[J].中国司法，2019（7）

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