西藏特色小城镇发展产业支撑模式选择

胡 洁

(西藏大学经济与管理学院，西藏拉萨850000)

特色小城镇是以传统行政区单元划分，具有一定人口和经济规模的建制镇[1]。特色小城镇一般具有地理位置优越、交通便利、文化历史底蕴较浓厚，且具有一定经济规模，但经济发展水平相对不突出，适宜农业、文旅、房地产等各类行业发展的特点[2]。对于特色小城镇而言，其特色主要体现在产业等多方面，产业、文化与城镇建设相互交融，并带动旅游、服务、消费等特色产业的快速发展。因此，特色小城镇不仅是一个镇，它更是一个以产业为依托，利用区位优势发展的平台，合理有效的产业支撑模式对特色小城镇的可持续发展具有重要意义。

一、西藏特色小城镇发展现状

截至2017年，西藏自治区列入特色小城镇示范建设的城镇已达26个，分布于西藏各地市。西藏自治区在特色小城镇规划和项目实施中全面融合绿色生态发展理念，注重生态生产生活一体，进一步提升基础设施建设，促进城镇居民发展特色小城镇的同时也能享受到优质化的公共服务。

自特色小城镇投入建设以来，西藏自治区坚持认真贯彻落实中央有关特色小城镇建设精神的部署，积极开展特色小城镇开发工作，鼓励各地因地制宜培育一批产业鲜明、要素集聚、宜居宜业、富有活力的特色小城镇[3]。为达到以点带面，以面及片的效果，划拨专项资金9.4亿元用于带动特色小城镇建设。

(一)西藏特色小城镇产业发展现状

自投入建设特色小城镇以来，西藏自治区着重开发当地特色旅游业，使各特色小城镇的支柱产业由农业转移至旅游业以及相关派生的各类服务业，实现以一产带动二三产，以二三产反哺一产。

以目前较成功的林芝市鲁朗特色小城镇为例,鲁朗镇隶属林芝市巴宜区，当地旅游资源和农牧业资源非常丰富。因此，在鲁朗特色小城镇建设过程中，林芝市政府采取扶持政策，依托当地丰富的旅游资源，积极开发区域特色旅游业，同时带动青稞、小麦等特色农业共同发展。鲁朗特色小镇自建设以来，先后荣获“自治区双创基地”“国家级旅游度假区”“中国乡村旅游创客示范基地”等荣誉称号。鲁朗特色小城镇知名度的与日俱增，为当地带来良好经济效益的同时，在推动西藏自治区旅游宣传推广方面、林芝市旅游产业发展方面也极具意义。

(二)西藏特色小城镇产业发展模式

目前，西藏自治区特色小城镇产业创建类型主要有三种模式。

一是企业自主开发，政府提供基础设施建设和引资审批服务并完成产业定位与总体规划。

以山南市贡嘎县杰德秀镇为例，杰德秀特色小城镇产业以高原特色生态农业、特色手工业、文化旅游业、商贸服务业为主导。按照“优一、聚二、强三”的产业发展思路，大力发展现代化生态畜牧业的同时，借助高原现代农业科技示范园区，发展现代农业，做强优质青稞、无公害蔬菜和观光农业；充分发挥杰德秀邦典、工艺品制作的传统优势，加快手工制造业向园区集聚发展；依托雅砻河国家级风景名胜区、雅鲁藏布江、杰德秀国家森林公园、古镇传统街巷、寺庙等资源，积极发展高原藏区生态旅游业。当地镇政府按照自治区及山南市特镇办的相关要求及批准的项目建设计划，申请贷款2.95亿元建设资金推进特色小城镇社会管理精细化，不断完善社会基础事务管理机制，促进当地教育、医疗等社会事业的快速发展。

二是PPP模式，即利用PPP模式合作投资项目建设，政府做好规划工作，通过联手大企业培育大产业。

以林芝市鲁朗镇为例，鲁朗特色小城镇在林芝市“旅游兴县”战略发展规划与广东省重点援藏项目和旅游扶贫项目共同促进下，打造出一个行政机构统筹、财政资金牵头融资建设的独特发展模式。鲁朗特色小城镇的核心发展模式摒弃传统小城镇结构单一的规划方向，将房地产与特色旅游相结合。从融资方面来看，鲁朗小镇着力PPP融资方式，充分发挥援藏资金的引领作用，积极引进企业与社会组织建设资金。鲁朗特色小城镇规划总投资约35亿元，其中广东省重点援藏项目资金10亿元带动了25亿元的社会企业投资，许多大型企业也投入援藏建设之中，如保利地产投资2.4亿元，建成108亩藏式林芝雅途别墅酒店，恒大集团建设集旅游、消费、餐饮、服务为一体的产业链，囊括酒店、商圈、酒吧街等，珠江地产、广东旅控等集团也积极参与鲁朗特色小城镇建设。鲁朗特色小城镇的成功离不开PPP模式的招商融资，用援藏资金的优势充分吸引各大型集团企业来藏投资建设。

三是市场招商形式，即政府成立国有投资公司，精准定位产业发展方向并面向全国招商，以招商引资的方式将外部企业吸引到特色小城镇建设之中。

以日喀则市吉隆县吉隆镇为例，当地镇政府在推进震后恢复重建过程中，结合边贸发展，引资2.4亿元打造特色小城镇。其中，国际外贸市场投资达3890万元，占地面积1300平方米，可容纳100余户商户；政府主持建设的吉隆镇污水厂、国际边贸市场等主体结构已投入使用。

二、西藏特色小城镇产业发展问题探究

从调研的整体情况来看，西藏特色小城镇目前仍处于初步建设阶段，其产业发展仍存在一些值得关注的问题。

(一)经济效益阻碍资金引入

产业是特色小城镇能否持续发展的基础和条件，是其保持永续动力的前提。同时，产业能否实现可持续发展也是企业投资的基本条件，是特色小城镇竞争力的主要体现。自特色小城镇建设以来，西藏自治区各县镇政府积极推动特色小城镇产业开发与招商引资。但西藏地区因其所处区域及小城镇开发比东部沿海地区相对较晚等原因，对企业吸引力不足。西藏自治区缺乏吸引力的特色小城镇建设出现了“政府热、企业冷，政府做、农民看”的局面。

随着金融严监管与去杠杆的推进，特色小城镇的融资环境已发生变化。尤其在投融资收紧的背景下，特色小城镇项目的优劣分化也越发明显。对于特色小城镇来说，项目的核心竞争力、用户体验和投资回报测算依据，都是投资公司投资的重要参考维度。在这样的融资环境下，产业驱动力不足的特色小城镇机会减少。因此，发展较晚、地域偏远、人口稀少、资源匮乏的西藏自治区无法占据投资优势，政府在积极推动特色小城镇建设过程中缺少来自社会资金的支持。

(二)政策倾向与落实难题

西藏在实施特色小城镇建设以来，在政策上存在有待于进一步完善的问题，即不同区域的特色小城镇面临的政策环境有差异，资源区位配置不均衡。当前，西藏享受政策倾向，发展良好的特色小城镇产业链稳定、发展模式成熟、经济效益稳步提升，甚至能够与东部沿海地区开发较早、知名度高的特色小城镇媲美；不受政策倾向的小城镇产业发展滞后、吸引力不足、资金匮乏，城镇建设停滞不前。

西藏各地特色小城镇镇政府部门，在积极落实西藏有关特色小城镇建设指示精神的同时，也出现定位不准及与当地住户沟通不畅等问题。目前，西藏大部分特色小城镇基本以“旅游业”作为其主打产业，但特色小城镇并不是单纯旅游驱动型城镇，其产业开发路径需因地制宜，依靠城镇优势资源。如果一味发展旅游产业，容易导致小城镇缺乏竞争力，经济效益差，后续政策落实也无法完成。同时，一部分特色小城镇建设过程中，因项目用地等问题，当地政府未能与居民达成一致，造成后续政策难以落实。

(三)西藏自然环境阻碍产业发展

首先，严峻的生态环境严重阻碍西藏特色小城镇产业开发。西藏自治区海拔高、植被稀少，作物生长难，自然生态脆弱，恶劣的自然条件大大增加了特色小城镇产业发展难度。其次，西藏自治区是少数民族聚居区，产业发展必须是在保护民族特色文化的前提之下的发展。在小城镇产业培育的过程中，可能会与文化保护之间产生矛盾，可能会无形中对西藏特色小城镇产业发展产生制约，也因此可能会降低外来企业对西藏特色小城镇的投资热情。最后，不便的交通对特色小城镇产业发展的制约。西藏山高路险，交通不便，使特色小城镇各类产业培育、发展过程中成本大幅增加，这也可能会使投资人望而却步。

三、现有产业支撑模式与机制分析

改革开放40多年以来，我国村镇开发工作不断深入，取得了举世瞩目的伟大成就，部分发达地区城镇高速发展，已经形成较为科学的产业支撑模式，这些模式为西藏自治区特色小城镇产业支撑提供了可资借鉴的经验。

(一)旅游服务型特色小城镇

旅游服务型产业模式是传统的特色小城镇发展模式，这种模式的特色小城镇主要有两种空间关系类型：一类是旅游景区临近小城镇，甚至小城镇与景区相互重叠；另一类是小城镇处于交通枢纽处。这两类空间关系的特色小城镇拥有的丰富旅游资源是其旅游产业发展的主要依托。该类型小城镇依靠丰富的旅游资源，依靠提供配套服务，以此取得良好的经济效益。

如图1所示，丰富的游客来源依靠优质的旅游资源，以此刺激区域旅游等各类消费的持续增长，进而带动企业与政府的能动性，增加对地方旅游的投入。加快旅游产品优化，提高配套服务质量，不断提高旅游产业吸引力。旅游服务型特色小城镇主要依靠周边优质的旅游资源，通过游客在小城镇长时间停留，带动地区旅游知名度提升。随着特色旅游产业不断优化升级，地区知名度也越来越高，两者形成良性循环。

图1：旅游服务型动力模式(1)图片来源:图1、图2、图3皆作者自绘。

(二)需求拉动型特色小城镇

该类型特色小城镇具有良好的区位条件和客源市场，消费者以城市居民为主，其消费诉求在于对原始、自然、回归田园的追求。该类特色小城镇因其便利的交通与优越的地理位置，通过对消费者市场研究调查，根据消费者需求决定其产品服务定位，提高回头率并促进二次消费。

如图2所示,该类型特色小城镇一般是因其优越的区位条件使其承接了巨大的旅游需求，以旅游业带动农产品与手工艺品销售。在资金的驱动下，旅游设施与宣传媒介进一步优化升级，进而带动更加丰富的旅游服务，在不断提升文旅产品服务质量过程中，特色小城镇产业业态进一步完善。

创建需求拉动型特色小城镇的第一条件是小城镇较近距离范围主要城市数量较多且与对接的城市之间交通便利。处于交通枢纽地带的小城镇在发展工业与物流服务业方面具有得天独厚的地理位置优势。在当今大城市产业下沉，逐渐布局二三线城市现状下，交通便利的小城镇能够为这些产业的转移提供重要平台。核心产业在交通枢纽型小城镇聚集，并吸纳产业链上的其他相关行业，在小城镇形成集上游、中游、下游一体的产业链聚集区。

图2：需求拉动型动力模式

(三)政策驱动型特色小城镇

该类型特色小城镇的产业发展以政府意愿为主。如典型的工矿型小城镇在现代经济发展条件下，严重缺乏产业动力，在自然资源过度开发的情况下，只能通过产业转移，开发小城镇新兴产业。政府如何完成小城镇转型，成为该类型小城镇产业发展的核心问题。

如图3所示，政府在统筹决策后，进行产业规划与财政项目拨款，全面开展产业开发项目，完善相关配套设施，改善小城镇发展模式。通过政府引导投资，带动小城镇产业全面开发。一旦政府成功驱动各方面资金投入，加强项目建设力度，实现全小城镇产业网络优化升级。

图3：政策驱动型动力模式

四、西藏特色小城镇产业支撑模式选择建议

(一)产业支撑模式选择基本思路

针对西藏自治区在特色小城镇产业开发上的困境，必须创新产业发展机制，形成新的产业支撑模式，弥补区位因素短板。通过政府引导，促进企业与社会组织积极参与，依靠科学的产业支撑模式，深入了解特色小城镇的发展历程，根据各地区特色小城镇独特条件，全面构建一条完善特色小城镇产业支撑路径。

1.充分发挥本地产业特色优势，优化升级产业布局

特色小城镇是否具有核心竞争力，关键是要在“特色”上下功夫。小城镇根据自身条件与独特优势，把目光聚集在特色优势产业、特色文化底蕴上等，精准定位产业发展。西藏特色小城镇产业需挖掘区域特色，立足实际资源条件，不能盲目套用其他地区特色小城镇发展模式。应在原有产业的基础上寻找优化转型之路，结合区位情况，引进新兴产业，不可急功近利随意开发。凭借特色小城镇优势资源，提高小城镇知名度，打造适宜现代化发展的产业体系，进而形成成熟产业链，构建产业集群，提高西藏特色小城镇的影响力。

2.创新三产融合体系

随着中等收入人群的不断增加，消费者的消费观念从满足基本需求已过渡到要求提供高质量、高标准产品服务，越来越多的消费者把消费看作为享受生活的过程。因此，必须加快产业供给侧结构性改革，以消费为导向生产新产品，创新特色生产模式。

规模化、专业化的新型经营主体逐渐成为我国社会经济发展的新载体，有文化、懂技术、会经营的职业农民更能够融入现代经济发展中。创新型经营主体能够加快产业发展，促进三产融合，他们在西藏特色小城镇产业建设上起关键性作用。在产业融合过程中，龙头企业通过制定生产与服务的标准，带动适度规模化经营，它们起着以点带面，以面带片，激发特色小城镇产业建设活力，带动中小民营企业积极参与小城镇产业开发的作用。因此，在西藏各地特色小城镇建设中，应鼓励龙头企业创建区域特色品牌，引导创建产业协会联盟，规范行业标准。

3.发扬区域文化特色，融入产业创新发展

经济新常态下，我国经济增长正不断聚焦在文化消费上。文化创新融入产业后，有利于增加小城镇特色产业新元素，打造西藏特色小城镇名片。文化特色不仅要融入到旅游产业，更要融入到手工艺品生产与农业生产当中，实现文化旅游产业全方位互融，以此作为西藏特色小城镇现代化创新发展的新着力点。例如，依托农业发展的特色小城镇可以以特色农耕文化为基点，打造传统藏族农产品品牌效应，配套农耕文化、历史发展前沿等旅游产品开发。特色小城镇在叠加了文化创意后，不再仅是单纯的农产品销售或是单一的旅游服务，而是运用科学的管理制度，借助现代媒体手段，打造独特的文化服务产业链，以高质量的服务满足游客的个性化需求，提升旅游业态的层次。

(二)产业支撑模式选择

1.文旅产业结合模式

农旅餐饮模式。农旅餐饮模式是我国大部分地区乡村旅游的惯用模式，尤其是地处城郊、方便城市人口出行的城镇。该模式主要依托小城镇的地理位置优势，吸引城市居民来此短途旅行，体验田园风光。在农旅餐饮模式下，特色小城镇借助其浓厚的乡土气息，提供餐饮住宿等服务，把旅客留在小城镇，刺激小城镇商品发展。城镇作为中转中心，为游客提供便利的交通服务，使乡村与城镇连成一片，形成优势配套服务产业。农旅餐饮模式在我国发展已较成熟，西藏地区采用该模式开发特色小城镇产业需要融合民族特色，打造出不一样的藏族农旅餐饮模式，发挥产业特色，充分利用区域优势，实现差异化发展。

古镇模式。古镇模式是借助古城镇悠久文化、历史、遗迹、建筑等，以其独特的文化魅力、历史气息及传统的生活生产方式等来发展文旅产业的一种模式。当前一般古镇旅游服务项目主要包括：传统技艺展示、民俗风情体验、古代遗迹参观、古镇特产商品销售以及重大节日特色活动等。西藏具有悠久的藏族传统文化，一些古镇现还保存着许多具有藏族传统的特色建筑、生产生活方式等，这些传统的人文景观和自然景观是支撑古镇开发模式的基础，在此基础上，进一步深入挖掘开发，将特色小城镇打造成浓厚民族特色的文化产业与发达旅游产业的特色古镇。

传统工艺商品模式。传统工艺商品模式配套服务特色小城镇旅游产业。西藏藏族文化底蕴深厚、地域特色明显，许多民族手工艺术品受消费者欢迎。如拉萨和江孜地毯、杰德秀邦典、扎囊氆氇、浪卡子藏被、加查木碗、昌都铜雕、拉萨金银铜器等。唐卡、藏族造纸技艺、藏族邦典与卡垫织造技艺、藏族金属锻造技艺、藏香制作技艺、拉萨甲米水磨坊糌粑加工技艺等民族手工技艺均选入第一、第二批国家级非物质文化遗产名录[4]。西藏手工艺商品是几千年藏族文明的产物，是提升西藏特色小城镇旅游吸引力的独特优势。西藏在采用传统工艺商品模式开发特色小城镇时，应注重现代化发展与传统技艺保护，用新的生产方式、宣传媒介、销售渠道使这些传统手工艺品焕发生机，升华出独特的竞争力。

2.边境贸易驱动模式

“一带一路”倡议的提出为西藏的边境贸易发展带来空前的发展机遇。西藏是中国南亚大通道建设的重要门户，同时具有独特的区位优势[5]。如西藏专业藏香制作之乡——拉萨市尼木县吞巴乡，藏南与藏北的交界处的当雄县羊八井镇，具有500多年边境贸易历史的阿里普兰县巴嘎乡等，它们不仅是西藏自治区知名的边境贸易口岸，也被列入西藏特色小城镇示范建设镇中。边贸的繁荣能带动旅游业的蓬勃发展，被带动的旅游产业能够吸引来自世界各地的游客。例如，日喀则市吉隆镇自古依赖西藏与尼泊尔交往通商要道发展经济，早在1961年已设立海关口岸，1978年被国务院确定为国家一级陆路通商口岸，边境贸易较为活跃。镇内既有藏药、食用菌等丰富的自然资源，也有尼泊尔建筑风格的千年古寺——帕巴寺，吸引众多国内外游客。

西藏自治区与尼泊尔、印度、缅甸、不丹、克什米尔(印控区)等5个国家或地区接壤。据悉，2019年上半年，西藏自治区边境贸易稳步发展，边境小额贸易出口额高达10.7亿元，占进出口额的70.8%，增长18.3%[6]。地处边境的小城镇因其独特的地理优势，边境贸易发展迅速。在边境贸易的带动下，配套服务业、特色旅游业等蓬勃发展，为特色小城镇提供可依赖的产业支撑模式。

3.特色农业产业化型城镇

农业产业化主要以市场为导向、以效益为中心、以企业为龙头、以基地为依托，在区域内，实行专业化生产、企业化管理、社会化服务、产销工农为一体的社会化生产组织，通过经营方式、运行机制和生产方式有机结合，达到产业区域化、组织集团化、经营市场化、管理企业化、服务社会化、效益最大化的目标[7]。西藏自治区是农业发达地区，特色农业产业化能够帮助特色小城镇实现农业产业与城镇发展兼顾。

西藏在高寒自然坏境条件下发展起来一种独具特色的农业——高寒农业,藏青稞、牦牛(肉)等特色农产品，深受广大消费者喜爱。因此，一些农业基础较好的西藏特色小城镇在发展特色农业产业的基础上，依托地区优势农牧资源，形成青稞、牦牛、牧草、奶制品、藏猪、绵羊等六大农产品支柱产业协同发展格局，进而形成特色农业产业支撑模式。

同时，在特色生态和民族文化支撑下，“特色农业+生态旅游”产业添注新动能的高原特色产业动力十足，发展潜力巨大。以特色农业为载体的特色小城镇产业模式带动城乡一体化发展，文化旅游与特色农业相结合，不断优化产品与服务质量，形成可持续发展的产业支撑模式。

(三)政策建议

特色小城镇在经过西藏自治区大力培育及各地市积极投入建设后，许多特色小城镇建设已初见成效，但也有一些特色小城镇发展建设未能达到预期效果。究其原因，主要是这些小城镇的产业开发遇到瓶颈，难以进一步深化。立足于西藏自治区特色小城镇特征分析与产业支撑模式选择，提出以下建议。

1.注重顶层设计，做好全盘谋划

要解决西藏特色小城镇发展的一系列问题，首先要做好顶层设计，明确发展方向、模式、路径等关键问题。一是定性研究与定量评估相结合。定量指标选取上应因地制宜，不能简单套用其他省区特色小城镇发展规模和标准，但其他省区在特色小城镇建设中的思路、方法是值得借鉴的。二是注重对西藏特色小城镇支撑体系的研究。需要对特色小城镇的规划理论、建设标准、制度建设、法律法规等方面开展进一步深入研究，形成一套完整的支撑体系。特色小城镇规划需要整体谋划，包括概念策划、空间规划、项目计划、资金筹划等，以此指导特色小城镇规划、建设和运营管理。同时规划、设计团队要根据实际需求配备专业人才，形成综合、专业的技术力量，增强规划与设计的专业性与科学性。

2.坚持制度创新，建立激励机制

体制机制和政策上的束缚是制约西藏特色小城镇创新发展的重要原因之一。尤其是一些行政级别较低的镇级政府，受到政策倾向的制约，获得的资金、政策、人才等资源配置较少，给特色小城镇发展带来了各种制约。创新是特色小城镇产业不断发展的动力，制度创新首当其冲。因此，西藏自治区有关部门应制定相关激励政策，适度放权地方政府，把监督权、人事任用权等交予地方。在资金划拨、税收、土地流转等方面也可适度放开，鼓励各类社会组织、企业参与投资，加速特色小城镇产业发展。

3.把握特色小城镇发展的关键要素

西藏特色小城镇产业开发离不开“人、地、钱”。“人”既包括吸引充足的人才来小城镇就业，参与基层建设，也包括吸引各地企业家投身特色小城镇产业投资。“地”即是项目建设用地。产业及其发展离不开土地，必须要有土地作为支撑才能谋发展，仅靠政府划拨土地难以满足产业发展，需将集体建设用地盘活，灵活运用土地流转，激发土地释放新动能。“钱”即是资金使用，现今西藏特色小城镇产业发展主要依靠项目资金支持，一方面，要将更多的资金向特色小城镇倾斜，另一方面，要大力吸引社会企业投资特色小城镇产业建设，充分发挥PPP等融资模式的优势，保证建设资金充足。

4.挖掘本底资源，深化发展特色产业

本底资源是特色小城镇发展的根本。应根据西藏独一无二的历史、人文、地理资源，杜绝照搬照抄和拿来主义。本底资源的挖掘和利用会带动特色产业的打造与发展，这种“特色”具有稀缺性、相对性和多元性，是可持续的。产业特色，可以支撑经济振兴；文化特色，可以支撑品质提升；风貌特色，可以支撑文化复兴；宜居特色，可以支撑社会发展[8]。

特色小城镇需要产业基础，应利用自己特色去发展产业。西藏特色小城镇的定位应依托区域资源禀赋和区位优势，切忌无中生有、勉而为之。相对落后的县区，特色小城镇应该依托镇区，跟新型城镇化发展结合起来；发展较好地区的特色小城镇要量力而行，结合自身条件去发展，不能盲目追求经济效益。

在西藏特色小城镇的发展过程当中，应探寻适合西藏独特的特色小城镇产业支撑模式。构建并不断优化本地区特色小城镇产业化发展，以此形成成熟的产业支撑模式，从而使西藏特色小城镇建设更加迅速，经济更加繁荣。