基层治理中的条块关系及其行动逻辑*——基于云南省M县财政涉农资金整合的案例分析

（曲靖师范学院 马克思主义学院，云南 曲靖，655011）

一、问题的提出

基层治理是国家治理的基石，基层治理水平的高低直接影响着国家治理体系和治理能力现代化的进程。十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》强调要加强基层政权建设，夯实国家治理体系和治理能力的基础。习近平总书记调研兰州时也强调，基层工作很重要，基础不牢，地动山摇①习近平兰州调研为何强调“基础不牢、地动山摇”[EB/OL].http：//cpc.people.com.cn/pinglun/GB/n/2013/0205/c241220-20438574.html，2013-02-05。。对于广土众民的中国而言，国家维系规模之累与有效治理之间的均衡②周雪光.权威体制与有效治理：当代中国国家治理的制度逻辑[J].开放时代，2011（10）：67-85。，不仅是一个历史难题，更是一个现实挑战，而基层治理一直以来更是难题中的难题。随着事权、责任的不断下移，基层政府的压力越来越大，压力型体制的层层传导，导致基层政府穷于应付、疲于奔命，基层政府如何进行有效治理，这是当前急需思考的问题。习近平总书记再次强调：“过去常说‘上面千条线、下面一根针’，现在基层干部说‘上面千把锤、下面一根钉’，‘上面千把刀、下面一颗头’。这种状况必须改变！”③习近平.努力造就一支忠诚干净担当的高素质干部队伍[J].求是，2019（2）4-10。

当前，基层政府最重要的工作之一就是精准扶贫工作，而精准扶贫中的数字扶贫、材料扶贫等之风盛行，这无疑给基层治理带来了严峻的挑战④余锋.自治与他治：乡村扶贫场域的三重聚焦——基于云南永红乡的扶贫实践[J].云南行政学院学报，2018（5）：14-19。。特别是随着项目制成为一种新的国家治理体制⑤渠敬东.项目制：一种新的国家治理体制[J].中国社会科学，2012（5）：113-130。和国家资源分配方式⑥周雪光.项目制：一个“控制权”理论视角[J].开放时代，2015（2）：82-102。，形成国家部门“发包”、地方政府“打包”和村庄“抓包”的分级运作机制⑦折晓叶，陈婴婴.项目制的分级运作机制和治理逻辑——对“项目进村”案例的社会学分析[J].中国社会科学，2011（4）：126-148。，使得基层治理中的条块关系更加纷繁复杂。条块关系是我国行政组织体系中基本的结构性关系，而且条块关系一直是我国行政管理中的一个难题。所谓“条条”（纵向）就是指各级政府的职能部门，“块块”（横向）就是指各个层级不同的政府，它由不同的职能部门组合而成①马力宏.论政府管理中的条块关系[J].政治学研究，1998（4）：71-77。。从现实中来看，“条条”的力量在增强，部门利益得到进一步的凸显，但是“块块”也有“反控制”的本领，因为“块块”比“条条”更熟悉基层业务，同时“条条”的工作需要“块块”的极力配合才得以完成②李祖佩.项目制的基层解构及其研究拓展——基于某县涉农项目运作的实证分析[J].开放时代，2015（2）：123-142。。所以条块之间存在对抗、协作与共谋的复杂互动关系③李元珍.对抗、协作与共谋：条块关系的复杂互动[J].广东社会科学，2015（6）：201-210。。总而言之，“条块”之间的博弈是我国当前基层治理中所面临的一个突出问题。本文所研究的条块关系，主要是指县级职能部门（条条）与乡镇政府（块块）的关系。

基于此，本文着力探讨的问题是：M县在统筹整合使用财政涉农资金下条块关系发生了哪些新的变化？“条”的逻辑是什么，“块”又是如何行动的？以及条块之间是如何展开博弈的？本文通过M④遵照学术惯例，本文对地名、村名和人名都做了技术处理。县统筹整合使用财政涉农资金来分析基层治理中的条块关系及其行动逻辑。本文的第一手资料来源于2019年1-3月在M县的田野调查，M县为国家级贫困县，也是农业县，几乎无工业，总人口近33万，下辖6镇2乡，居住着23个民族，有34个深度贫困村。2017年，一般公共财政预算收入3.72亿元，一般公共财政预算支出20.82亿元，财政严重入不敷出。

二、统筹整合使用财政涉农资金下M县条块关系的新变化

中国“政府间关系模式是以条块关系为基础的”⑤林尚立.国内政府间关系[M].杭州：浙江人民出版社，1998：313。。改革开放以来，中国已进行了八次政府机构改革，其中改革的一个重点就是不断理顺条块关系，以适应社会经济发展的需要。但是历次的改革都或多或少地陷入“一放就乱，一收就死”的恶性循环中。当集权过多时，“条条”管得太多统得过死，“块块”被不断地肢解，影响着地方政府的积极性和主动性；当进行分权时，“块块”又各自为政，中央权威下降，宏观调控不力。随着经济的不断发展，城乡二元经济愈发突出，贫富差距不断扩大，国家为了维护社会稳定以及确保经济能够向纵深和可持续发展，近年来，尤其重视农村地区的经济社会发展，2006年取消了存续千年而不衰的“皇粮国税”；2013年习近平提出了精准扶贫的伟大构想，并将于2020年消除现行标准下的贫困人口，全面建成小康社会；2016年国务院办公厅印发了《关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的意见》（以下简称《意见》，国办发[2016]22号），《意见》要求“赋予贫困县统筹整合使用财政涉农资金的自主权……形成‘多个渠道引水，一个龙头放水’……资金项目审批权完全下放到贫困县……县抓落实，权责匹配……项目成熟一个资金到位一个……确保不出现资金滞留问题。”《意见》赋予贫困县自主使用财政涉农资金以及项目审批的权限，极大地增强了贫困县的积极性和主动性，但是县乡两级的“条条”和“块块”又出现了一些新的变化，主要表现为“条条”（纵向）横向之间难以协作和“块块”（横向）纵向之间难以沟通等问题。

（一）“条条”横向之间难以协作

财政涉农资金作为国家专项转移支付资金，其目的就是要使分散的、效率低的、滞留的资金能够整合使用，形成“多个渠道引水，一个龙头放水”的扶贫资金使用新格局，以此提高资金的使用效率，解决财政分权造成的“块块主义”和“诸侯经济”等问题⑥渠敬东.项目制：一种新的国家治理体制[J].中国社会科学，2012（5）：113-130。。在以往的项目制运作过程中，县级政府只能作为“打包”方而不能作为“发包”方，但国家赋予了贫困县自主使用财政涉农资金的权利后，县级政府却成为了“发包”方。这是因为“发包”反映的是部门“条条”自上而下的控制逻辑，“打包”反映的是地方“块块”自下而上的反控制逻辑⑦折晓叶，陈婴婴.项目制的分级运作机制和治理逻辑——对“项目进村”案例的社会学分析[J].中国社会科学，2011（4）：126-148。。在具体的实践情境中，统筹整合使用财政涉农资金却遇到了新的问题。

M县为加强组织领导，首先成立了统筹整合使用财政涉农资金工作领导小组，县长任组长，专职副书记任常务副组长，分管财政、扶贫工作的副县长任副组长，而其他各局、社、室等负责人为其领导小组成员。简言之，工作领导小组基本上把各职能部门纳入其中，这反映了县委县政府对统筹整合使用财政涉农资金的高度重视，但也给统筹整合使用财政涉农资金带来了困难。各“条条”部门依据中央、省、市、县等文件以及M县统筹整合使用财政涉农资金实施方案，各自据理力争，为自己所在的部门争取更多的财政涉农资金。从表1可以看出，扶贫办、财政局、生态环境局等部门整合了更多的财政涉农资金，而且从财政专项扶贫资金来看，资金又进一步地进行了整合，而这样的整合，有的是工作需要，有的是领导爱好，还有的纯属是个人私交。M县2018年的统筹整合使用财政涉农资金中，发改局、生态环境局等部门意见就比较大，这正如发改局一位负责人所说：“我们发改局在这次的财政涉农资金整合中是基本被忽视的，就比如农田水利等项目，我们发改局也是可以做的嘛，人人都可以分一杯羹。我这不是抬扛，按要求是要整合使用财政涉农资金，但问题是很多资金也是鸡零狗碎的，所以这样一比较，我们发改局意见就比较大。我也不是说别人的坏话，比如民宗局获得了中央和省上的700万元资金，政研室得到了400多万元的资金，不了解的人肯定说，发改局的领导是怂包软蛋，资金争取不到位。”有资金的注入，就有利益的纠缠和博弈。资金如何分配、资金使用效率如何看待，自有其一套内在的逻辑。从表1不难看出，资金整合的重点仍然是扶贫、农业发展等项目，因为这些项目容易出政绩，领导具有很强的个人偏好性。

表1 M县2018年部分统筹整合财政涉农资金表①本表只选取部分项目.中央资金20项，参见国务院办公厅《关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的意见》（国办发[2016]22号）；省级资金21项，参见云南省《贫困县统筹整合使用财政涉农资金试点方案》（云厅字[2016]20号）；县级资金3项：财政专项扶贫资金、农业生产发展资金和农村基础设施建设资金，《M县统筹整合使用财政涉农资金管理办法（试行）》（M政办发[2017]105号）.本表根据“M县2018年统筹整合财政涉农资金汇总表”整理而成。

（二）“块块”纵向之间难以沟通

“条块结合、以块为主、分级管理”是我国长期以来政府职能部门实行的行政管理体制。但是在具体的实践中，由于我国财政专项资金大多采取“条线”运作机制，“块”的功能和作用被弱化，所以出现了“块”上“看得见的管不着”“管得着的看不见”等一系列问题。针对这一问题，有学者呼吁再造属地管理和重塑基层治理生态，祛除权宜之计的治理方式，为规则之治创造有利条件②吕德文.属地管理与基层治理现代化——基于北京市“街乡吹哨、部门报到”的经验分析[J].云南行政学院学报，2019（3）：5-12。。

按照“目标、任务、资金、权责”四到县的原则，财政涉农资金在县级层面通过统筹整合后，已经统筹整合到各“条条”部门和各乡镇人民政府。作为“块块”的乡镇政府，既要面临村委会积极申报项目的难题，又要处理好与垂直部门的关系。首先，从村委会来看，每个村都希望能够得到更多资金的支持，所以申报项目五花八门，这就为乡镇政府审核材料增加了难度也浪费了大量的人力物力，而且一旦有村委会的申报材料在乡镇一级被否决，那么村委会就会据理力争，要么重新充实材料，要么更改项目继续上报。D镇党政办工作人员说：“整合使用财政涉农资金有相应的标准和要求，但是各个村只从本村立场出发，该报的不该报的一股脑儿都报上来。我们不可能都报上去吧，所以就要进行审核，这个真是熬人啊。不过这个不算，最熬人的是要跟他们进行多次的沟通。”其次，乡镇还要处理好与属地垂直部门的关系，比如住建、生态环境等部门，从县级层面看，住建、生态环境等部门在财政涉农资金整合过程中有很大的话语权，一方面，乡镇政府要积极寻求他们的支持，另一方面，又要积极支持配合垂直部门的工作，这进一步增加了乡镇政府纵向沟通的难度。

三、“条”的逻辑：权力开道、利益搭桥

统筹整合财政涉农资金是针对精准扶贫中存在的资金分散、效率低下而进行的一项扶贫资金领域的改革。它的基本的治理逻辑是通过县级政府自主统筹整合使用财政涉农资金，提高资金使用效率和提升基层政府治理能力。

（一）“条”上职能部门权力配置的差异化

我国行政机构“条”上部门的权力配置，一般有三种情况。一是随着层级的下降，部门权力逐级递增，比如扶贫办，国务院扶贫办是国务院议事协调机构，省级扶贫办为省级人民政府直属机构，县级扶贫办为县级人民政府组成部门①《中共M县委M县人民政府关于M县人民政府机构改革的实施意见》（M党政发[2011]3号）明确规定：设立M县人民政府扶贫开发办公室，为县人民政府工作部门，正科级。。二是随着层级的下降，部门权力逐级递减，比如发改委部门到了县级层面权力被弱化。三是随着层级的下降，部门权力基本没有变化，比如财政部门，从中央到地方，“财神爷”依然拥有比较大的权力。当然，这不是本文所要关注的问题，文章主要关注的是县级层面“条”上部门间权力配置的差异化问题。

中央和省级政府赋予县级政府自主使用财政涉农资金的权力。从这个层面上看，县级政府成为“发包”方，各“条条”职能部门成为“打包”方，各乡镇政府和行政村成为“抓包”方。首先，县级政府根据上级部门文件精神并结合地方实际，成立领导小组，出台与中央、省级相对应的匹配文件；其次，各“条条”部门参加讨论会，讨论财政涉农资金分配问题；最后，各“条条”部门根据方案进行“打包”。“条条”部门“打包”主要遵从三个逻辑。

控制逻辑。财政涉农资金关系到全县各部门各乡镇的利益，县级政府既要显示公平又要有侧重点。从公平方面看，各个部门雨露均沾，这虽违背了统筹整合使用财政涉农资金的初衷，但是这样做的好处是减少阻力和矛盾，发动各部门的积极性和主动性，比如政研室、供销社、文体广电、民宗等获得相应的项目和资金；另一方面，县级政府必须有其侧重点，把财政涉农资金更多地分配到扶贫、水利、农业综合改革等方面，这不仅是政治任务，也是经济发展的内在要求。

竞争逻辑。财政涉农资金关键在于惠民，但是惠民的项目并不能撒胡椒面，而是要促使其竞争，竞争能够体现出“条条”部门的权威，竞争也促使其优胜劣汰，使那些想干事干实事的部门和干部浮出水面。政研室负责人如是说：“我们政研室获得的项目是‘贫困村生活垃圾无害化处置设施建设项目’，获得了470多万元资金。有人说，这个项目跟我们政研室没有多大关系，之所以获得这么多资金，主要是跟领导关系好。其实他们根本不了解，这是我们政研室积极争取来的，我们也想为扶贫工作出一份力”。

效益逻辑。《意见》明确规定：“优化财政涉农资金供给机制，进一步提高资金使用效益。”“条条”部门必须接受上级部门的检查和考核，那么财政涉农资金使用的效益就是一个重要的方面。为使财政涉农资金有效益，“条条”部门采取“三看”措施。一看人，主要看部门负责人的能力，负责人执行、沟通、协调能力强，又勇于干事敢担责任，财政涉农资金就能够发挥最大化的效用。二看山水，根据“抓包”方所处的地理位置、资源禀赋、基础设施等方面，决定财政涉农资金投入的方向以及投入的多少。三看发展潜力，上级领导和部门负责人偏好抓“两极”，一极是“锦上添花”，财政涉农资金投入到基础设施好、负责人能力强、产业发展好的村庄，这些地方容易出政绩，上级领导视察时也有面子；另外一极是“雪中送炭”，财政涉农资金也会照顾到个别基础设施薄弱、产业发展滞后、农民生活困苦的地方，这样领导能够获得一定的名望。通过以上三个逻辑，各“条条”部门的权力配置出现偏差，财政、扶贫、水利、住建等部门大权在握。

（二）“条”上职能部门利益的争夺

政府机构是按照科层制设计的，财政涉农资金一般遵循项目制的运作逻辑，即表现出“科层为体、项目为用”①史普原.科层为体、项目为用：一个中央项目运作的组织探讨[J].社会，2015（5）：25-59。的特征。马克斯·韦伯强调：科层制就是根据组织目标的需要把职责分配到每一个岗位上②马克斯·韦伯.支配社会学[M].简惠美译.桂林：广西师范大学出版社，2004：151。，布劳和梅耶进一步说：“专业化、权力等级、规章制度和非人格化这四个因素是科层制组织的基本特征。”③彼得·布劳，马歇尔·梅耶.现代社会中的科层制[M].马戎等译.北京：学林出版社，2001：67。作为组织中的个人或群体，应该是严格遵守规章制度，公正无私不偏不倚的“包公”面相，然而事实并非如此，基层政府间出现了“共谋现象”，产生了目标替代④周雪光.基层政府间的“共谋现象”——一个政府行为的制度逻辑[J].社会学研究，2008（6）：1-21。。制度再规范，规章再严格，它依然靠人去执行。“目标、任务、资金、权责”四到县后，“贫困县固然提高了资金的使用效率，项目却更容易发生变通和异化”⑤殷浩栋等.精准扶贫与基层治理理性——对于A省D县扶贫项目库建设的解构[J].社会学研究，2017（6）：70-93。，M县在执行统筹整合使用财政涉农资金的过程中，项目确实出现了“变通”的现象，究其原因，幕后推手是追求部门利益和个人利益这双无形的手。

部门利益。财政涉农资金的条线运作机制过程也就是各“条条”部门展示权力、地位和争取利益的过程。在部门利益的驱动下，“将公共权力部门化，部门权力利益化，部门利益政策化甚至法律化”⑥孙立平.博弈——断裂社会的利益冲突与和谐[M].北京：社会科学文献出版社，2006：40。。“条条”部门权力大小、地位高低主要看获取资源的能力，获取的资源越多，说明部门的能力越强，权力越大。如上文提到的民宗局和供销社，在2018年获取财政涉农资金数额远远高于其他年份，也高于周边的县市。另外，M县统筹整合使用财政涉农资金工作领导小组办公室设在扶贫办，这种设立也比较独特。笔者调研的其他县市以及从网上查阅的资料显示，办公室一般设在财政局。后来得知，M县县委书记非常看重扶贫办主任的工作态度、工作能力等，而且追随县委书记多年。在一次会议上，县委书记强调了扶贫工作的重要性，特别是扶贫办要发挥好带头作用，建议把办公室设在扶贫办，更加有利于统筹协调。

个人利益。基层干部的晋升空间相对来说比较狭窄。而要突破晋升的瓶颈，那么各“条条”部门打造亮点以吸引上级的注意就显得至关重要，基础设施项目恰恰又是容易打造亮点的项目，容易向外界展示治理目的地发生的新变化。一旦项目获得上级的认可，“条条”部门的领导就有可能进入领导考察的视野，进而才有可能得到提拔。从私人关系来看，在熟人社会里，打招呼甚至“批条子”的事也屡见不鲜，尽管形势严峻，上级检查力度大，但是仍然有活动的空间。扶贫办工作人员说：“人情社会，谁没有点私人关系，今天他用你，明天你用他，互利互惠的交往中，名有了，利得了，何乐而不为呢！”

四、“块”的行动：上下衔接、左右逢源

本文“块”上的视角主要是分析乡镇这一层级的政府，因为“乡镇政府作为农村的行政管理机关，没有过细的职能划分，更多地发挥‘块块’的整体功能”。⑦马力宏.论政府管理中的条块关系[J].政治学研究，1998（4）：71-77。依据宪法规定，乡镇是我国的基层政权⑧林尚立.构建简约高效的基层管理体制[N].经济日报，2018-04-18。。乡镇在历史上也经历了一系列的变化，从过去设立然后逐步取消或合并整合的“七站八所”，到现在设立的各个“中心”，一方面是在理顺管理体制、精简机构和人员，另外一方面也是在不断地调整条块关系。因为“七站八所”是国家为了渗透农村地区，属于“服务下乡”，采取的是纵向的“条条”管理⑨吴毅.“服务下乡”：国家对乡村社会的服务性渗透——兼论乡镇体制改革的走向[J].东南学术，2009（1）：64-70。。从目前来看，乡镇有垂直管理机构、共管机构以及乡镇政府直管机构。税费改革后，乡镇政权从过去的汲取型变为“悬浮型”政权⑩周飞舟.从汲取型政权到“悬浮型”政权——税费改革对国家与农民关系之影响[J].社会学研究，2006（3）：1-38。，作为“块块”的乡镇政府如何应对强势的“条条”部门的侵蚀呢？

（一）乡镇“绕术”

随着国家治理体系和治理能力现代化的深入推进，国家一方面重视治理能力的加强，另一方面强调了基层制度建设的规范性，有学者称其为基层治理中的“制度硬化”，也就是通过“结果硬化”和“过程硬化”两个方面体现出来。“结果硬化”有其明确的边界，但是“过程硬化”却给乡镇预留出了弹性空间①施芸卿.一把尺子如何“量到底”：基层治理中的制度硬化——以一个城市更新试点项目为例[J].社会，2019（2）：31-57。。计划生育时代，在常规治理情境下，“条条”求着“块块”做，在运动式治理情境下，“块块”带着“条条”做②刘骥，熊彩.解释政策变通：运动式治理中的条块关系[J].公共行政评论，2015（6）88-112。；项目化时代背景下，特别是在统筹整合使用财政涉农资金的背景下，“块块”绕着“条条”做。乡镇“绕术”主要体现在“过程硬化”与“结果硬化”两个方面。

表2 M县2018年统筹整合使用财政涉农资金项目分配表

过程硬化。M县作为纯农业县，蔬菜产业和养殖业是当地农民擅长的行业，但是各乡镇在项目申报过程中却采取避重就轻、化风险于无的策略，热衷于申报项目风险小的项目，而对于农民急需的项目却鲜有问津。M县2018年统筹整合使用财政涉农资金分批次进行，全年共4批，如表2所示，基础设施的投入占总投入的68.78%。各乡镇为何偏爱基础设施项目而不是其他项目呢？一方面是基础设施建设容易获得上级的认可，也能够很好地向外界展示本地经济发展取得的成就；另一方面，基础设施项目风险较小，而产业发展项目风险较大，2018年M县产业发展项目只占9.2%。产业发展项目是促进农户内生发展动力最好的方式之一，但是在现实中却被束之高阁了。因为政府并不想承担产业发展项目所带来的风险，而重视基础设施项目，却可以很好地转移风险③参见殷浩栋等.精准扶贫与基层治理理性——对于A省D县扶贫项目库建设的解构[J].社会学研究，2017（6）：70-93；冯猛.项目化时代农村地方产业的风险分担机制——以特拉河镇大鹅产业为例[J].南京农业大学学报（社会科学版），2019（2）：28-37。。正如畜牧局一位工作人员所说：“我们的‘养殖户+贫困户’畜牧产业扶贫项目承担的压力和风险太大了，比如养猪，猪肉价格是高还是低，我们也说不清楚，但是如果养殖户赔钱了，他们要闹着来找我们，我们真的是很头疼的。”另一方面是补偿规则简化，这主要体现在乡村公路硬化的过程中。按政策要求，通自然村的公路宽度不少于4米，厚度为20公分，特别是宽度的要求成为一个棘手的问题，因为宽度不够就意味着需要征地而进行的补偿，但是资金有限。最后各乡镇统一采取的策略就是尽量用最低的补偿标准进行补偿，而如果遇到“钉子户”漫天要价，那么就将原路面进行硬化，而在达不到要求的不远处，却硬化出了让车道，以示做出回应和相应的补偿。过程硬化是乡镇不得不的采取的一种“绕术”，如果严格执行上级政策，工作将不能有效推行和实施。

结果硬化。乡镇在项目申报和实施过程中因地制宜地采取了政策变通的手段，但是如果仅止于此，并不能向上级交差，所以乡镇再次施行“绕术”使其回到正轨，符合政策规范。一是表格的规范性，填表让乡镇既爱又恨，爱的是有了表格，说明工作到位，工作规范，又能应付上级检查；恨的是填表成了乡镇的一项沉重负担，乡镇工作有大半时间用在了填表的事业上，填表工作人员被谑称为“表哥”“表姐”。二是资金使用，各乡镇在资金使用方面严格执行了上级政策，不敢越雷池一步。“我们对资金的使用没有任何的权力，基本上没有任何的变通空间，完全按上级部门进行操作。”某乡镇领导如是说。

乡镇通过越过边界的过程硬化顺利地完成了项目任务，然后通过规则不逾矩的结果硬化回到正常轨道，顺利地通过上级检查。

（二）结对子

结对子特指“块”与“块”之间的关系，具体而言就是M县下辖的各乡镇之间的关系。黄晓春、周黎安考察了发达地区城市基层治理的“结对竞赛”机制，认为相互竞争的“块块”强调差异化的创新策略和“块块”努力争取上级“条条”的倾斜性支持，从而导致创新过渡和创新经验难以扩散到竞争性地区等问题①黄晓春，周黎安.“结对”竞赛：城市基层治理创新的一种新机制[J].社会，2019（5）：1-38。。作为相对落后的西部地区M县而言，结对子的目的不是为创新而创新，而是为了应对上级政府、条条部门施加的压力，也是为了自身的利益而采取的策略。

乡镇政府作为我国最基层的一级政府，各乡镇领导都面临着晋升天花板，而要能够得到晋升，个人的政绩至关重要，其中最重要的乃是主政之地的GDP增长速度，有学者形象地称为地方政府官员的晋升锦标赛②周黎安.中国地方官员的晋升锦标赛模式研究[J].经济研究，2007（7）：36-50。。随着脱贫攻坚的日益临近，各乡镇的如期脱贫才是最大的政绩，但是作为落后地区的M县而言，基础设施落后、产业滞后、人才缺乏、资金匮乏等一系列问题的存在，阻碍了各乡镇积极创新的动力。经过权衡利弊的算计，他们采取共谋的方式应对上级部门。共谋本是经济学上的概念，主要用于委托—代理关系的研究，周雪光等学者用来表示上下级政府间的一种互动关系③参见周雪光.基层政府间的“共谋现象”——一个政府行为的制度逻辑[J].社会学研究，2008（6）：1-21；李元珍.对抗、协作与共谋：条块关系的复杂运动[J].广东社会科学，2015（6）：201-210。，但是根据笔者调查，共谋也存在于“块块”的乡镇之间结成对子以应对上级部门的检查。

调研发现，各乡镇在硬化公路的过程中都出奇地保持了一致。按规定，乡镇到村委会的公路路面不得少于4.5米，厚度30公分，每公里55万元；各村委会到自然村的路面不得少于4米，厚度20公分，每公里45万元。实际的操作过程中，村委会到各自然村的路面并不完全达到相关规定，而是采取“有多少面就做多少个粑粑”的措施，也就是说按以前的路面硬化，哪怕不足4米。各乡镇为何出奇地保持一致呢？一是资金有限，征地需要进行补偿；二是即使进行补偿，个别“钉子户”从中阻扰，坐地起价，补偿标准远远高于规定数额，艰苦的谈判还耽误工期；三是法不责众，各乡镇都这样做，上级部门考虑到资金问题以及农村实际，也采取默认的态度。某乡镇办公室主任说：“乡镇领导能够去县里工作，是每个领导拼命工作的动力源，哪个领导都想出政绩，都想与众不同，但实在是难上加难，因为县里各大局就那么几个名额，每个人都为此争破了脑袋。就拿修路来说，条件摆在那儿，你能怎么样，你还能有什么与众不同，最后只好大家都妥协，有多少面就做多少个粑粑。不求有功但求无‘过’。”

五、小结

本研究立足于基层治理中的条块关系，分析当前县乡两级中的条块互动、博弈过程，从而厘清了基层政府中条块关系存在的一些问题。

国家赋予县级政府统筹整合使用财政涉农资金后，县级政府及其“条”上职能部门的权力进一步增强，而作为“块”上的乡镇政府的权力进一步弱化。在压力型体制下，乡镇政府为了完成上级任务以及实现其所治区域社会经济发展的目标，一方面在项目实施过程中变通政策执行，而结果上却符合上级的要求；另一方面，乡镇间结成同盟，以此减轻上级政府部门施加的压力，最终导致乡镇间竞争力的减弱。

随着后扶贫时代的来临，统筹整合使用财政涉农资金无疑给精准扶贫加薪添油、毕其功于一役实现2020年的精准脱贫。但是在具体的实践情境中，由于条块关系固有张力的存在，统筹整合使用财政涉农资金并未能很好地发挥它应有的功效。在后扶贫时代，重新理顺条块关系的治理制度和运行机制，能够切实优化基层治理，并促使基层治理沿着国家治理体系和治理能力现代化的路径前行。