“三治合一”视域下深度连片贫困区乡村治理体系创新*——基于云南省盐津县的治理实践

肖军飞，周 燕

（1，2.西南政法大学 政治与公共管理学院，重庆，401120）

一、问题提出

党的十九大提出要加强乡村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。党的十九届四中全会提出要推动中国特色社会主义制度更加完善、国家治理体系和治理能力现代化水平明显提高，构建基层社会治理新格局。乡村是国家政权的基础，乡村治理体系与治理能力事关农民增收、农业发展与乡村稳定。乡村治理是中国特色社会治理体系的重要内容，它涵盖着中国特色社会治理体系中的地域维度和时间维度，由此，乡村治理成为理论界与实践界核心议题。改革开放以来，我国社会从“管理”到“治理”，从传统社会管理到乡村扶贫、乡村振兴和乡村治理，乡村治理是在全面推进依法治国战略背景下健全基层民主社会治理体系的应有之义，是实现国家治理体系与治理能力现代化的基石，更是中国特色社会治理理论根植于实践不断进行着理论与实践互动下的创新。盐津县隶属云南省昭通市，是全国592个国家级扶贫开发重点县之一，也是云南省85个片区扶贫开发县之一，贫困面大，贫困程度深，返贫现象突出，自然灾害频繁，对外交通不畅，路网闭塞，基础设施建设严重滞后，社会分极分化现象极为突出，是西部典型的连片深度贫困区。在习近平扶贫思想指引和党中央的坚强领导下，盐津县乡村治理既融入了国家治理体系和治理能力现代化宏大战略中，又维系着其特色的乡村原生秩序，进入了全面发展轨道。

二、理论界定

自治。自治是社会治理发展的高级阶段，乡村自治源于村民自治。1978年底，安徽省一些地方实施了包产到户，建立起与乡村经济改革相适应的新型社会管理模式与体制，随后，家庭联产承包责任制在全国推广。之后，学术界开始对乡村自治问题进行了系统性研究。1982年，全国人大副委员长、全国人大常委会法制委员会主任彭真在《新时期的政法工作》报告中指出：“村民委员会过去是有的，中间一个时期没有，近几年有些地方又建立起来了。是群众性自治组织。”1982年修订的宪法肯定了村民委员会的法律地位，村民自治作为一项制度得到了宪法认可，取得合法地位。1998年，《村民委员会组织法》颁布意味着村民自治制度完成了顶层制度设计，进入全面实践推进阶段。本研究认为界定自治内涵需理清下述问题：从主体看，自治主体有广泛包容性，应包括国家、政府、民族和个人、团体、行业、市场等；从内容看，自治核心内涵是“自主权”，特指地方共同体的自主行政管理权、文化自主选择与表达权等，自治最核心内涵是自主权。这不仅是规则的意识，更是对权利保障追求的行为；自治是社会成员对于权利与秩序理性的诉求，更是社会文明进步的重要标志。

法治。自古至今，法治内涵核心特质未曾根本改变，即以法治为核心和以民主为实质，它与我们倡导的法治国家、法治政府、法治社会思想有着高度契合性。本研究认为界定法治内涵应包括：其一，法治是“以人为本”的理念。法治是在反抗专制实践中形成的，尊重人格、尊重尊严和服务于人是法治秩序的最高境界。其二，平等是法治基础，正义是法治灵魂，自由是法治核心，权利与保障权利是其基本内容。其三，程序是法治的实现形式，程序决定着法治与任意，以及反复无常的人治之间的大部分差异，是社会赖以实现人人在法律面前平等享有正义的重要保证①陈瑞华.看得见的正义[M].北京：中国法制出版社，2000：68-73。。其四，对公共权力制约与监督是法治实现的制度保障，权力如果没有制约与监督，权力就会走向无效、腐败甚至专制。

德治。在古代中国，德治思想最早源于周代，周公制礼中有”敬德保民”的朴素思想。春秋时期，孔子继承与发扬了周代的重人伦之风骨，主张以儒家思想核心的德治理念。到了汉代，汉武帝为了实现大一统的中央集权制度，采用了“罢黜百家，独尊儒术”的治国之术，最终形成了独具东方特色以德治国的治理原则。古代德治思想的主要特征为：以“天人合一”作为其世界观；以封建宗法制度作为其社会基础；以“修己”“安人”作为其最佳的实践方式。当代中国治理语境下德治是以人民服务为核心内容、以集体主义为原则、以追求公共利益为最高境界的社会主义道德观，它继承与发展了传统德治思想，要在社会主义建设实践中维护最广大人民利益。从治国理政的主体看，中国共产党是中国广大人民群众的根本利益的代表，党领导一切是中国特色社会主义制度的最大优势，中国共产党是当代中国治理语境下德治的领导主体。当代中国治理语境下的德治不是“修己”“安人”传统的圣人之治与贤人政治，而是在依法治国基础上与自治一道融入社会主义国家治理战略建设中。

“三治合一”。党的十九大报告将自治、法治、德治定位为乡村治理战略，努力构建我国乡村特有的“三治合一”治理体系，这主要是党中央科学研判我国乡村治理中发生的重大变化后作出的重要抉择。其一，经济社会战略转变。要实现城市与乡村经济社会的同步同质发展，任何单一自治模式都难以满足当前乡村治理需要。乡村治理是一个整体性、系统性工程，只有将乡村治理中的传统治理优势融入法治实践中，才能实现乡村社会的善治。其二，城市化进程加快与传统村落共同体衰微。根据国家统计局数据显示，2018年我国城镇化率达到了58.52%。大量农村人员进城务工，村落快速解体，乡村集体经济发展不平衡、乡村权益保护缺失等困境对传统管理提出新挑战。在此背景下法治与德治有效融合可弥补村民自治机制的缺陷，有利于形成乡村治理的合力，消除基层治理矛盾，拆除治理的“隔心桥”，架构好治理连心桥，提升乡村的政治认同，全面实现乡村善治②谭德宇.乡村治理中的农民政治认同问题探讨[J].湖北社会科学，2015（11）：55－57。。三者是一体两翼的关系，自治是主体部分，法治与德治则是两翼部分。德治是自治的基础，自治主要在基层民主领域发挥功能，德治除此之外，可以全面影响村民的生活，具有普遍的舆论和道德约束力。我们必须建构必要法律基础和符合基本的道德规则，符合基本的道德规则，一些重要的、基本的道德要求应该直接在法律规范中得以体现①乔惠波.德治在乡村治理体系中的地位及其实现路径研究[J].求实，2018（4）：90－91。。

本研究认为，要健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，必须坚持和强化党的领导，发挥政府主导作用，协同好社会、市场力量。自治契合着法治精神与德治精神，法治与德治应在自治实践中发挥应有作用，以法治、德治实现自治目标，在法治保障中实现自治与德治，在德治载体中实现自治与法治；在乡村治理体系中，法治、德治能使自治有效运转，激活乡村治理要素，自治是乡村治理的本体，乡村治理的两翼包括法治与德治；自治、法治、德治就是要实现乡村治理公开化、透明化、制度化、法治化与民主化，其中，公开化与透明化是乡村治理的基石，制度化是乡村治理的保障，民主与法治化是乡村治理的核心要义。基于上述分析，本研究用下图1表述乡村治理体系下”三治合一”的内在逻辑关系，由此也构成了本研究论述盐津县乡村乡村治理实践创新的理论分析框架。

三、乡村治理模式创新逻辑性分析

社会治理创新和统筹城乡发展成了我国治理体系框架中两个重要的顶层设计，它使社会实现了从管理到治理的质性飞跃。以国家行动方式进入国家治理现代化场域的社会治理创新正成为改造转型的巨大力量②宋煜萍.“社会治理创新”研究：既有进展与拓展进路[J].江海学刊，2015（06）：123－125。。社会治理创新是实现“总体-支配型”下管控行动逻辑转向“技术-治理型”的共建共治共享逻辑，乡村治理是社会治理的延伸，当前乡村治理正以国家行动全方位进入国家治理体系和治理能力现代化场域，正成为塑造乡村转型的巨大力量。

国家战略下的政治逻辑。善治作为治理最高境界就是强化与保持公共权力合法性，实现经济社会全面可持续发展。党的十九大报告指出，我国社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，必须坚持以人民为中心的发展思想，不断促进人的全面发展、全体人民的共同富裕。社会治理创新作为国家战略强调以人民为中心的治理理念，最终实现人民共享改革与开放带来的成果。国家战略延伸到了社会治理领域，乡村治理实然性成为了国家社会治理的组成部分，它又服务于国家治理战略。

图1 乡村治理体系下的“三治合一”内在逻辑关系

新常态下统筹发展下的经济逻辑。习近平总书记指出，我国发展处于重要战略机遇期，要增强信心，从当前中国经济发展的阶段性特征出发，适应新常态，保持战略上的平常心态。经济发展新常态由此衍生了乡村治理的逻辑，经济发展新常态要求实现城乡社会均衡性发展，弥补城乡差距造成的治理差异性。在当前乡村治理中存在着悖论：一方面，经济新常态下社会治理体系对乡村治理影响日益重要；另一方面，将经济新常态下社会治理理念、体制机制移植到乡村治理实践中却难以奏效。解决这个悖论需要在经济新常态统筹中创新乡村治理模式，不断推进精准施策与精准治理，乡村治理必须以缩小城乡发展为目标，建立乡村发展的共享经济体系，这成为乡村治理的逻辑起点。

基本公共服务均等化下的行政逻辑。基本公共服务均等化是我国政府行政的逻辑，又是统筹乡村治理下政府责任要义。乡村治理作为公共产品，其生产—分配具有现实悖论。一方面，公共产品生产追求效率，乡村社会精英掌管着公共产品生产管理权力；另外一方面，公共产品分配追求公正公平价值，需以规范程序与民主分权来实现公共利益。面对公共产品分配悖论，可在基本公共服务均等化下进行协同性治理以寻求对策。乡村治理实质上就是基本公共服务均等化下进行协同式行政治理，政府通过降低参与乡村治理主体门槛，尊重与培育社会组织，健全运行机制，搭建畅通渠道与平台，实现社会乡村治理的民主化、科学化与专业化。

整体性治理下的社会逻辑。我国社会治理长期实施城乡分而治之的策略，往往忽视乡村社会合理诉求。社会整体性治理就是要以“问题导向”嵌入乡村治理的行动逻辑，整合公共部门、社会、市场力量，内生成乡村网络治理模式；同时，整体性治理下的社会逻辑主张治理从分散走向集中、部分走向整体、碎片化走向集约化，这就启发着乡村治理从割裂分散管理走向集约化治理，从碎片无序化走向整体性治理。

四、”三治合一”视域下盐津县乡村治理创新模式成效与限度分析

乡村治理变革涉及治理理念、治理体制机制和治理方式谱系的整体性的根本性转变，从国家治理体系和治理能力现代化的要求与现实需要看，乡村治理变革重点是实现服务型治理、法治型治理、德治型治理①廖业扬.整体性治理视域下的乡村治理变革[J].吉首大学学报（社会科学版），2015（1）：60－64。。改革开放尤其是党的十八大以来，盐津县在乡村治理中，一方面，保持传统政府介入乡村治理优势，政府凭借强大资源与动员能力，实施传统性的自上而下行政管理模式；另一方面，盐津县又推进治理权力下放，激活乡村治理要素，发挥村民自治和社会参与乡村治理，通过自下而上和水平治理创新着乡村治理模式。

（一）自治模式：夯实自治基础，激活自治活力

多元化的自治主体。与传统乡村自治相比，盐津县多元化的自治主体在治理目标、治理结构、治理机制与治理效果上都有新内涵，这种合作共治的乡村治理模式价值在于它能打破传统乡村社会中管理权单向运作方向，促成公共利益聚合，实现乡村治理资源最优配置，重塑国家意志在乡村治理中的权威，构建起国家与乡村社会、市场的良性互动系统。（1）党组织——乡村治理的领导者。党组织始终处于领导地位，党的政治领导是推进乡村治理的根本，党的思想领导是实施乡村治理的关键，党的组织能力是实施乡村治理的保障，党的社会号召力是实施乡村治理的基础。乡村治理必须坚持党的领导，将村民自治纳入法治轨道，增添德治内涵，促进乡村自治优化和发展②罗宗毅.党组织引领下的乡村治理创新[J].中国党政干部论坛，2018（4）：82－85。。盐津县党组织在乡村治理中，以党建工作项目化为抓手，以党建创新“八大工程”为着力点和突破口，推动党的建设全面创新、全面进步，全县基层党建的责任越来越实、基础越来越牢、效果越来越好，为探索盐津县乡村治理模式和脱贫奠定了越来越坚实的组织保障。具有措施为用活“党建+依法治村”“党建+集体经营”“党建+群众发动”“党建+社区（村庄）管理运营”四个机制。“党建+依法治村”就是坚持以“民主法治村”创建为载体，全力推进基层民主法治建设。“党建+集体经营”就是集体经济强村工程是盐津最直接的集体经营机制，其核心是通过科学设计，建立利益联结机制，在产业链、利益链中把群众特别是贫困户的份额和环节分配清楚，实现社会效益、经济效益、生态效益、政治效益“四笔账”有机统一。“党建+群众发动”就是发挥好理事会这个群众发动机制的作用。包括持续规范理事会建设，让德高望重、符合民意甚至有些“刺儿头”的人成为理事会成员，去了解社情民意、宣传政策法规、调解群众矛盾、组织发动群众，发挥好“四员”作用。扩大协商议事范围，理事会要全面参与“村三委”事务，对村内财务开支、公益建设、集体经济、产业发展等涉及村民利益的重要事项开展民主协商。“党建+社区（村庄）管理运营”就是社区（村庄）管理服务机制的核心是村庄治理。在群众自治管理的基础上，通过财政支持一点、集体经济公司投入一点、群众缴费参与一点，组建河道管理队、山林维护队、村庄保洁队、文艺宣传队，建立起社区（村庄）服务管理机制，强化基层对村庄的管理力度。（2）政府——乡村治理的主导者。政府作为国家权力在乡村治理中的代理者，其角色定位与行为能力直接关系到乡村治理绩效。盐津县各级政府在乡村治理中充当了领航者、帮扶者、回应者、监管者角色，是乡村治理中有效沟通国家与乡村社会的桥梁与纽带，是乡村治理制度设计者和主要实施者，还是乡村治理的服务者。在盐津县集体经济发展中，盐津县在认真学习贯彻落实党中央、国务院和省、市的一揽子强农惠农支农政策中，不失时机在深入调研的基础上，结合实际，制定了《推进“一改三化五统一”实施集体经济强村工程的方案》《集体经济强村工程“一改三化”工作指导意见》《开展村级集体经济组织资产清产核资工作方案》《乡村集体经济组织成员身份认定指导意见》《村集体资产管理办法》《集体经济强村工程考核办法》《集体经济组织贷款风险补偿基金管理办法》等政策，这成为全县开展村集体经济工作的行动指南，做到有章可寻、操作规范，推进有力。（3）村委会——乡村治理的承载主体。一方面，村委会代表乡村社会向基层政府进行利益表达与诉求，保障与维护村民合法权益；另一方面，村委会协助基层政府施行乡村治理，宣传与贯彻国家意志。当好政策宣传员，推进民心向党，全面宣传贯彻落实党的十九大精神，要主动学习，当好习近平扶贫思想、党中央精准扶贫精准脱贫基本方略、党的十九大精神等的宣传员，推进民心向党，为打赢脱贫攻坚战聚智借力。当好纠纷调解员，维护乡村和谐，不定期排查与集中排查、普遍排查与重点排查相结合的方式，及时发现存在的矛盾纠纷隐患，及时化解矛盾纠纷，做到大事化小、小事化了，为增进亲情、村情、乡情融洽，建立和睦、友善的邻里关系发挥积极作用，倡导遵纪守法、尊老爱幼、扶贫济困、关心公益，远离“黄、赌、毒”等文明共识。

盐津县自治主体多元化最大特色体现在该县普遍建构了村民理事会与村集体公司，形成了乡村治理的内生力量。乡村治理的内生力量是指乡村在现行制度框架内，以共同利益为目标，以平等自愿方式而结成的组织力量，在农村重塑对国家治理的服从与认同，提升了广大乡村民众的政治权威和国家对乡村社会的有效整合能力①糜皛.乡村治理水平与国家政策执行[J].江汉论坛，2018（8）：28－30。。乡村治理内生力量生成有利于提供优质的乡村公共产品与公共服务，增进村民福祉，还有利于将分散的乡村力量聚合起来，形成原子化的社会凝聚力，有效维护乡村秩序与实现乡村良性治理。（1）盐津县村民理事会组建起始于2016年，是按照因地制宜、尊重民意、自主选择，一个行政村组建一个理事会的原则，由村党总支召集，从村民代表、村民小组长、知名人士、群众代表中选举理事会成员，人数一般为7到11人。理事长从本村老党员、老干部、老教师或入党积极分子、致富能手、群众代表等人员中选举产生。村民理事会是在村党组织领导下，长期存在的村民自组织。与村党总支是领导与被领导的关系，与村委会是相互独立的主体。村民理事会是村党总支领导下的村民群众性组织，村党总支的领导主要是在政治方向、思想建设等方面。村民理事会是联系村民与村“两委”的桥梁和纽带，是惠民政策的“传声筒”，是民情民意的“扩音器”，是重大工作决策部署的“参谋员”，是重大民生工程实施的“监督员”，是乡村秩序维护的“调解员”。村民理事会的主要职能是在严格按照党的路线方针政策、执行国家法律法规、遵守村规民约的前提下，立足本村村民的实际，履行维护村民合法权益、办理本村公益事业、服务村民生产生活、管理集体资产等。平时参与行政村党务、村务、财务监督，负责本村新乡村建设、基础设施和公共设施建设、规范村民建房、邻里纠纷调处、扶贫救助、移风易俗、计划生育、“一事一议”等工作。（2）村集体公司是乡村治理的合作伙伴。乡村治理作为上层建筑，离不开农村高质量经济发展，不断发展壮大村级的集体经济，为健全乡村治理体系提供有力物质保障①黎珍.健全新时代乡村治理体系路径探析[J].贵州社会科学，2019（1）：74－76。。乡村治理实践表明，任何全能型政府或政府主导型管理模式有着内在缺陷，因为任何组织难以拥有与乡村治理相关的资金、技术、信息、权威等全部资源。而市场组织、社会力量具有服务乡村灵活性，能有效配置乡村治理中所需资金、技术、信息等要素，更易于满足利益相关者诉求和形成共享发展格局，从而弥补政府失灵或社会失灵。2016年12月，《关于稳步推进乡村集体产权制度改革的意见》指出要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，赋予农民集体资产股份权能，推进乡村集体产权制度改革，保护和增进村集体经济组织及其成员的合法权益。盐津县精心培育集体公司，大力发展集体经济，集体公司成为乡村治理可靠的合作伙伴。村集体公司将村级集体经济组织统一注册为有限责任公司，实行政经分离，与村委会分开设置，实施公司化运营；股份化改造，采取以人量化、以户持股的方式，收益采取两个50%进行分配，50%用于扩大生产、提取法定公积金、社会事业、办公经费、奖励金、扶贫救助金等，50%用于集体公司成员分红，充分体现集体所有制收益分配的效应。

基层民主有效运转的自治方式。哈佛大学罗伯特·帕特南在《使民主运转起来》书中指出，社会资本的存量，如信任、规范和网络，往往具有自我增强性和可积累性，会实现良性循环而产生社会均衡，形成高水准的合作、信任、互惠、公民参与和集体福利，这是判断公民共同体本质特征的重要标志。对于乡村治理而言，乡村民主化程度越高，越容易构造良性循环的乡村共同体，更易形成合作、信任、互惠、公民参与和集体福利充分的乡村秩序。对此，盐津县积极构建以村民组织为依托的民主治理机制，充分发挥民主在乡村治理中的基础性作用，营造良好发展环境，逐步扭转自治组织和乡村力量在治理中的弱势地位，保障自治组织的合法权益；合理划分乡村的治理权限，规范“政府”与“乡政”治理的行为；改进乡村治理方式，以思想教育、利益驱动等方式积极引导村民和村民自治组织的活动；指导村民和村民自治组织在实践中学习民主，运用民主；对村民自治的运作进行必要的督导②徐勇.论乡政管理与村民自治的有机衔接[J].华中师范大学学报（人文社会科学版），1997（1）：15-16。。（1）创建民主法治示范村。民主法治示范村创建是一项系统性工程，要与其他工作相结合，力求创建成为有源之水、有本之木。把创建民主法治示范村活动与促进村级经济发展相结合，以促进经济发展为出发点，紧紧围绕村级经济发展抓创建，以创建促经济发展，以发展巩固创建。把创建民主法治示范村活动与乡村精神文明建设有机结合，以创建促进民俗、民风好转，把创建内容贯穿精神文明建设始终，实现法治与德治的有机结合。把创建民主法治示范村活动与基层党组织的建设有机结合，创建工作必须坚持在各级党组织的领导下开展，才有可靠的政治和组织保障。同时，创建过程也是进一步加强党组织建设，充分发挥党组织的领导核心和战斗堡垒作用的过程。（2）推进最广泛村民自治。充分发挥村民理事会、监事会等作用，按照因地制宜、尊重民意、自主选择，一个村委会组建一个理事会的原则，由村党总支召集，从村民代表、村民小组长、知名人士、群众代表中选举理事会成员，人数一般为7到11人。理事长从本村老党员、老干部、老教师或入党积极分子、致富能手、群众代表等人员中选举产生。让农民群众广泛、真切参与到村集体资产经营管理中来，培养和促进群众的民主意识、民主观念和民主习惯的形成。

盐津县自治模式成效与限度。盐津县在推进夯实自治基础，激活自治活力的自治体系中通过大力推进自治主体多元化和使得基层民主有效运转构建了合作共治、和谐民主的乡村治理体系。（1）将党的领导地位和政府主导作用较好融入了村民自治体制中，实现了党的领导与人民当家作主相互统一，从根源上将党领导与政府权威内化在村民自治体系与自治能力建设中。（2）较好解决了两委固有的矛盾。现有法律规定与政策设计并没有明确两委职责，两委关系不协调。盐津县明确了村党支部的领导职能和村委会的执行功能，这有利于加强与巩固基层党组织领导，又通过明确村委会的职责，有效调动村委会参与乡村自治的积极性与工作效率。（3）赋能基层最广泛的民主权，基层群众自治制度的核心就是群众对于牵涉自身利益的公共事务拥有自我决定权，宗旨是村民当家作主③吴理财等.新时代乡村治理体系重构：自治、法治、德治的统一[J].云南行政学院学报，2018（4）：6-14。。盐津县通过创建民主法治示范村和推进最广泛民主自治，有效调动群众自我决策、自我管理和自我监督的积极性、主动性，切实加强对村集体经济监管，真正实现了群众的自行组织、自我管理、自我监督、自我服务。同时，也应看到，盐津县作为深度连片贫困区和国家级扶贫开发重点县，广大乡村由于高度的流动性、空心化和公共性消解等原因，乡村自治效应存在着一定限度，突出表现为乡村自治主体职能定位不清晰，整体治理能力不强，党组织领导力不足，乡镇政府治理能力不强，两委博弈利益导向突出，社会组织发育不足，农民参与自治态度的冷漠等。在传统纽带衰落和乡村公共性逐渐消解的乡村社会中，如何最大限度激活治理主体广泛参与乡村自治，仍然是具有极大挑战性的课题。

（二）法治模式：树立乡村法治信仰、创新法治工具

一个富强民主文明和谐美丽的中国，首先应是法治中国，乡村治理体系与治理能力现代化最显性的特质就是治理工具的法治化。治理工具是实现治理目标基本途径，同时，治理工具选择本身也是治理过程。在盐津乡村治理实践中，孜孜追求以乡村法治作为治理工具，不断强化法治在维护村民权益、化解乡村矛盾、支持农业发展、规范市场运行和保护生态环境等作用。

依法治村。（1）盐津县将乡村传统习俗有效嵌套在国家法律制度的大秩序中，实现了法律制度与传统习俗的契合与互动，提高了乡村法治能力①张露露.“权力的文化网络”视阈下民族地区乡村治理问题探析[J].理论导刊，2017（4）：88－91。。村级自治组织在国家法律制度规定前提下，不断创新乡村治理制度，健全乡村治理规章制度体系，完善了村民自治章程、村规民约和村两委工作制度等。如牛塘村作为全国民主法治示范村，就有“村规民约＋红九条＋黑名单”制度体系，其中“红九条”管理制度内容包括：凡是违反其中一条，经核准后一律列入“黑名单”管理：第一条，不参加公共事业建设者；第二条，违反村规民约者；第三条，滥办酒席铺张浪费者；第四条，不按规划乱建房屋者；第五条，不积极配合村组工作者；第六条，不执行村支委两委重大决策者；第七条，不孝敬、不赡养父母者；第八条，不管教未成年子女者；第九条，造谣、传谣、生事给集体和个人造成损害者。“黑名单”制度内容：违反“红九条”规定的村民，以户为单位列入黑名单管理，考察期为半年，考察期间，列入“黑名单”的农户，一律不办理相关手续，取消优惠政策赋予的权利，直至“黑名单”农户改正，村三委（村两委、理事会）考察合格并消除“黑名单”管理后，才给予国家惠农政策和提供的服务。（2）深化乡村法治建设水平提高村干部依法管理村务的能力和水平。为激发村（社区）干部干事创业的热情，制定下发了《关于落实村（社区）工作有关待遇和保障的通知》，出台了《盐津县村（社区）干部管理办法（试行）》，提高村（社区）工作人员的积极性和主动性，盐津县主动作为、多措并举，通过提高待遇、充实力量、健全激励、培养教育等途径为村（社区）发展“解困”，真正让村（社区）工作人员能干事、干成事、有奔头，让为乡村振兴而奋斗成为了村干部的共识和独特气质，有力推动村（社区）各项事业发展。盐津县积极优化人才培养机制，组织干部“进进出出”，落实帮带“能左能右”。这些措施包括用上挂加强村级后备力量培养，并与中山石岐、成都、华西村等开展人才交流，截至2018年11月，上挂外派党政干部、专业技术人才、支农科技队等300余人，组织40余批600余人次赴贵州、四川等地考察学习，开阔干部视野，增强了发展意识。下派，下派乡镇、村（社区）常务书记104名，各基层党支部常务书记800余名，“两新”党组织党建指导员114名，带头蹲点调研，指导推进工作。选派78名优秀党员干部到建档立卡贫困村担任“第一书记”，组建78支驻村工作队，选派驻村扶贫工作队员582名，凝聚攻坚合力。补齐“团”“队”短板。坚持“选好、选能、选强”的要求，选优配强村干部，优化队伍结构，提高党的各项方针、政策在乡村的执行力。选优，就是面向全社会公开招聘，通过笔试、面试最终选取50名年轻优秀驻村（社区）工作者，充实村（社区）干部队伍力量。配强。坚持在脱贫攻坚一线培养人才、识别人才、使用人才。县里将16名机关事业单位工作人员分别“放到”基层担任总支书记或支书助理。通过整顿，将一批带富能力强的人选进村“两委”班子。同时建立完善第一书记责任制，三级帮带管理体系，设立“红黑名单”制度，对部分不能胜任当前工作的党组织带头人进行了调整。提素质。扎实开展“万名党员进党校”，有计划有步骤，通过党课、大讨论、实践教学等多种途径，重点突出“集体经济+党支部+合作社+”等内容的培训，实现村（社区）工作人员培训全覆盖。

农村社区网格化治理。网格化治理主要是为了打破传统管理中存在的各自为政、责权利不明、信息不对称等问题，有效整合管理资源，推进权限下放，建立起的一种监督与处置权相分离的新型基层管理体制。网格化管理并不是增加或减少基层管理单元，而是再造基层社会治理结构和体制。它高度契合着“自我教育、自我管理、自我服务、自我发展”的乡村治理核心理念。盐津县为加快党支部建在产业上的工作步伐，全面推进党建网格化管理，实现党支部规范化建设，促进党建与脱贫“同频共振”双推进，全力助推脱贫攻坚。当村庄公共事务治理被置于重要地位并有相应的组织保障的时候，村规民约才可能发挥凝聚共识的作用①王晓毅.乡村公共事务和乡村治理[J].江苏行政学院学报，2016（5）：59－60。。盐津县网格化管理是以“党总支+产业党支部（片区党支部）”设置形式，实行党支部支委+党员+农户的“三联系四联动五联变”产业发展及社会管理模式，构建以村级党组织为核心，其他经济社会服务组织为补充的村级组织体系，明确党支部职责任务、议事决策等制度规定，推动党支部有序规范运行。全面建立村级产业党总支和片区产业党支部，将优秀专业合作社负责人、返乡创业人员和素质好、能力强的优秀党员选为党组织带头人；积极发挥党员在产业发展、管护和社会管理中的先锋模范作用，建立完善总支联系支部、支委联系党员、党员（理事会成员）联系群众（贫困户）制度，全面实现党组织设置、党员联系全覆盖，进一步夯实基层基础，推进产业发展，加快脱贫致富奔小康步伐。农村社区网格化管理作为基层地方调节机制，既能维系农村社区治理需要，又承接着国家治理体系与治理能力现代化的功能②原超.新“经纪机制”：中国乡村治理结构的新变化[J].公共管理学报，2019（2）：60－61。。

盐津县法治模式成效与限度。从盐津县乡村法治的实践看，乡村法治化是乡村治理体系中的重要内容和依法治国的生动体现，又是构建和谐乡村社会的重要保障。（1）重塑了法律体系在乡村治理体系中权威性与有效性，规范了基层公共权力的矢度与向度，提高了乡村法治能力。（2）有效解决了乡村社会中存在突出的利益冲突与矛盾纷争，依法治村和农村社区网格化治理可及时协调乡村社会矛盾，真正使法治成为解决矛盾的主渠道，实现了法律政策与传统乡村社治理习俗的互动与协同。（3）通过完善村民自治章程、村规民约和村两委工作制度，将加强党的领导作为农村社区网格化治理创新中的突破口，有针对性解决了乡村社会中的村民法律权益等突出问题。同时，也应看到，盐津县作为深度连片贫困县和国家级扶贫开发重点县，还是少数民族聚集地区，乡村治理中人治影响尚未完全根除，乡村法治核心竞争力尚未完全形成，乡村社会仍是“熟人社会”，法治竞争力远逊于传统“内生制度”和传统政府管理模式，乡村公共事务治理与私人矛盾调解如婚姻、家庭、赡养、抚养、继承、田宅、债务、承包、经营及人身伤害、损害赔偿，主要还是靠礼俗、伦理道德、习惯等，“远亲不如近邻”观念较重，法治常常处于调控缺位或失灵的尴尬地位。

（三）德治模式：恢复乡村德治传统，营造乡村德治支撑

村民是乡村社会最能动、最活跃的要素，乡村社会发展不仅是经济发展，更要塑造出具备现代文明精神特质的新时代村民。这就更应强化德治为内在支撑，加深广大村民对乡土人情和道德规范的认同，营造出乡村德治良好的氛围③邓建华.构建自治法治德治“三治合一”的乡村治理体系[J].天津行政学院报，2018（11）：64－66。。盐津县在乡村治理中，时刻重视乡村精神文明建设，不仅注重在乡村治理实践中打造美丽乡村，更试图打造传统文化与现代文化和谐共存、精神文明相向盛行的德治乡村。（1）加强精神文明建设。盐津县在乡村治理中时刻重视乡村精神文明建设，不仅在乡村治理实践中打造美丽乡村，更试图打造出传统文化与现代文化和谐共存、德治盛行的乡村秩序，深入宣传乡村社会主义核心价值观。乡村基于地缘、血缘形成的“熟人社会”，个人主义、实用主义、功利主义、狭隘主义仍然有着较大生存空间。盐津为了凝聚人心，在广大乡村进行深入宣传社会主义核心价值教育，让农民树立正确价值观。盐津县结合深入宣传乡村社会主义核心价值观教育活动，实施了精神扶贫工程，引导群众转变思想观念，变“要我脱贫”为“我要脱贫”，增强群众发展主动性。（2）恢复与传承道德意识与精神。道德建设是最能深入人心、影响持久的。在乡村治理体系的建设中要建立健全德治相关机制，以深化道德教化的基础作用支撑自治、法治建设④王丹.自治、法治、德治“三治合一”乡村治理体系建设研究[D].内蒙古大学，2019（6）：75－77。。费孝通先生指出，中国乡村是“礼治社会”，又是“差序格局”，其中的“礼”包括着丰富的传统文化仪式和传统道德。随着市场经济发展，盐津县乡村与外界交往愈发频繁，原先乡村封闭环境被打破，原有传统伦理与道德也受到了巨大冲击。为此，盐津县恢复与传承传统伦理道德风范，形成乡村德治新特质，盐津县很多乡村出台的“红九条”“红十条”“红十一条”，这无疑高度契合了传统文化中的“仁”“义”“礼”“智”“信”的伦理思想和“孝”“友”“恭”“信”“惠”等道德规范。实践证明，法治的自组织嵌入乡村治理，不仅可以缓解法律与民间规范两套话语体系之间的内在张力，而且会恢复与传承乡村传统伦理道德风范①陈寒非.嵌入式法治：基于自组织的乡村治理[J].中国农业大学学报（社会科学版），2019（1）：85－86。。（3）弘扬公平正义的社会风气。盐津县通过“三联系”，搭建全覆盖的网格化管理机制，对乡村基层相互攀比、大操大办、违规土葬、封建迷信、聚众赌博等陈规陋习进行监管、劝阻，对少数屡教不改的人员，采取黑名单等措施，依托村规民约及相关规定，对其部分权利予以限制，推动树立文明向上的新风尚。

盐津县德治模式成效与限度。盐津县乡村社会中依然存续着浓厚的乡土特质以及由此孕育的传统德治习惯。在现代社会中，德治对于乡村社会稳定与发展然有举足轻重的作用，对推进乡村治理现代化具有重要的现实意义。德治是乡村治理体系中重要组成部分，它可通过自律机制调节村民的内心世界，整饬乡村社会的外部秩序。德治又可使农民这个社会群体实现转化，转变为现代化建设的参与者、推动者。盐津县通过德治模式不断塑造广大乡村现代精神特质，培养现代新型农民，使得乡村社会充满活力，为乡村治理奠定坚实的智力支持。同时，盐津县如全国其他乡村地区一样，在市场经济与现代华进程中的全方位、整体性和持续不断冲击之下，市场经济的交换意识与工具理性观念极大影响了乡村社会价值取向与行为规范，村民的公共精神愈发匮乏，功利主义日益凸显。盐津县乡村文化存在着较为突出的信仰缺乏、价值模糊、权威丧失、利益至上的德治困境，乡村治理缺乏内在秩序调控，乡村社会生活时常出现无序和不理性状态。盐津县乡村社会存在着乡村基层社会相互攀比、大操大办、违规土葬、封建迷信、聚众赌博现象。特别是近年来，各种满月酒、搬迁酒、升学宴、生日宴此起彼伏。尤其在乡村基层，相互攀比、大操大办、铺张浪费等现象愈演愈烈，成为影响脱贫攻坚、阻碍乡村发展的重要因素。同时，基层群众环保意识淡薄，各种生活垃圾、建筑垃圾随意丢弃、堆放或焚烧，影响了生态环境和美丽乡村建设。因此，要坚持自治、法治与德治有机结合，重视道德教化作用，提高乡村社会文明程度，为实现乡村善治创造良好的人文环境。