生态环保类项目专项债券实施探析

王玉芳 郭丰涛

摘 要 随着国家对环境保护的重视和环境保护的要求不断提高，生态环保专项债投资总额不断增长，专项债实施体现出越来越多的复杂性、多样性。在此背景下，本文着重分析了专项债在生态环境综合治理项目应用中的优势，总结了专项债申报的流程及实施要点，提出建立相应的配套监管机制的想法。

关键词 生态环保;专项债券;项目收益

1研究背景

十八大以来，国家对环境保护的要求不断提高，为了打好蓝天、碧水、净土保卫战，推进我国生态环境质量向好向上发展，出台了《重点流域水污染防治规划2016-2020年》、《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》、《长江保护修复攻坚战行动计划》等一系列政策文件。总体上看，在一系列政策的积极支持下，我国生态环境质量改善初见成效，但是仍处在负重前行、压力叠加的关键期，尤其是受此次疫情影响，经济下行压力不断加大，要确保2020年实现污染防治攻坚战阶段性目标，这对政府支持生态环境治理提出了更高的要求，环保投资也将不断加大。

据统计，2019年生态环保专项债总计发行531.24亿元，占总发行额的2.44%，生态环保专项债平均债务年限也由2019年的9.78年增长至13.28年。截至5月22日，生态环保类专项债累计发行及披露新增专项债额度为3666.71亿元，占比高达17.13%。从目前的已发行的专项债投向领域来看，生态环保产业位于第三名。可以看出，生态环保专项债投资总额不断增长，债务期限延长，环保基建受益于专项债额度的倾斜，环保领域有效投资有望进一步扩大[1]。

2专项债在生态环保类项目中应用的优势

受疫情影响，在“六稳”、“六保”工作任务具体化、项目化的大环境下，2020年专项债发行规模将不断加大，应用在生态环保领域上主要投向城乡污水处理、固废危废处理、流域环境治理、土壤污染防治、生态修复等类项目，特别是流域性、区域性的综合治理项目。与其他融资渠道相比，专项债在生态环境综合治理项目中应用主要体现以下优势：

（1）公益性明显，杠杆效应凸显。专项债作为一种公共建设投资新模式，主要投向具有一定收益的公益性项目。生态环保产业公益性特征明显，生态环保类项目允许专项债作为项目的资本金、资本金比例可低至15%，同时允许专项债项目市场化配套融资，使得有一定收益但难以完全商业化融资的生态环保类项目可以吸引更多的资金支持，杠杆效应明显。

（2）不纳入赤字，使用更灵活。专项债纳入政府性基金预算管理，由基建项目建成后的收益偿还，不计入中央政府财政赤字;专项债发行后，允许在合法合规前提下，按照规定程序和市场规则调整资金用途;对于置换和新增专项债，允许接续发行。可以说，专项债无论是在使用上还是在偿还机制上都非常灵活。对债务融资资金依赖较高，同时也能产生较多且稳定的现金流收入的生态环保类项目是符合专项债发行要求的。

（3）项目审批严格，质量效率高。按照“资金跟着项目走”的原则，对重大项目和重大民生工程予以倾斜，生态环保类项目通过专项债的渠道融资，必须严格按照层级申报、审批、审核，筛选出来的项目质量高，资金监管要求严格，一定程度上保证了地方环境治理的财政需求。

（4）资金成本低，拓宽融资渠道。2018年专项债平均发行利率为3.89%，2019年专项债券平均发行利率为3.43%，远低于银行中长期贷款利率。较低的资金成本对生态环保类项目融资绝对是福音，特别是针对因融资问题处于停摆状态的地方水污染治理项目[2]。

3专项债实施申报流程

地方政府专项债作为一个重要的扩大投资的举措，其发行文件涉及众多专业性内容、系统性很强、参与主体较多，熟悉专项债申报流程及要求是确保专项债项目实施质量和效率的必然要求。以生态环保类项目非标专项债申报为例，申报阶段流程如下所示。

4专项债实施技术要点

专项债自2017年开始发行，发行规模逐年扩大，发行期限也更丰富，在这样的趋势下，专项债体现出越来越多的复杂性、多样性，从而过去的模板式专项债编制已经不能满足新形势下专项债的发行要求，必须注意项目谋划，掌握专项债实施的要点，才能做到“发得出、还得上”[3]。

4.1 审批程序合规性

为确保专项债用于群众期盼、迟早要干、经济社会效益明显的项目，应提前做好项目前期筹备，严格执行各项审批程序，如立项、用地、规划、环评、可研、初设等程序合法合规，同时立项批复、用地预审意见、规划意见、环评批复、可研报告及批复等材料作为附件一并申报。注重项目谋划、储备，确保项目成熟一批，债券发行一批，原则上专项债项目应为已经开工建设的项目，未开工项目应在债券发行后三个月内开工。

4.2 项目收益测算合理性

项目收益测算必须遵守相关性及客观性原则，避免出现诸如为增加收入来源，过度增加建设内容，总投资不闭合;测算中增加了收入来源，实际建设内容未变化，投资与收入不对等;对应的项目成本除了考虑人力、原材料、水电、维护修理等成本外，还应考虑项目的管理成本等，收入与成本保持对应性;同时，收入與成本还应合理估计价格上涨、项目的运营负荷、大修年份支出等可能出现的情况。

4.3 项目收益与融资的平衡性

本息覆盖倍数是项目收益与融资平衡的一个主要的考量指标。监管文件给出的测算公式为：本息覆盖倍数=项目所产生的反映为政府性基金收入或专项收入的现金流收入与专项债券还本付息规模的比值，且该值至少大于1。实际操作中，分子一般为项目预期的息税折旧摊销前利润，分母通常是计算期内所有债务性融资的本息总和。为了降低偿债风险，各地政府对于该数值的要求并不相同，但本着谨慎的原则，在项目实施方案阶段本息覆盖倍数应大于1.2，同时增加压力测试环节，避免本息覆盖倍数的虚高，保证测算的合理性。同时，专项债券存续期内，偿还到期的专项债本息后净现金流大于零，也被视为实现了项目收益与融资的平衡。

4.4 项目实施方案的全面性

项目实施方案作为项目申报专项债的重要材料，也是专家组评审整个项目发行专项债券具备可操作性的重要参考，该实施方案不仅要包含项目资金平衡方案，还要包含项目的建设方案、项目的绩效目标、还款保障措施、风险管理方案等，对于与项目投资、成本、收益、还款等相关的关键性数据还要附上具体的构成明细，以表明整个项目实施的科学性和可行性。

4.5 申报材料的吻合性

专项债申报在满足具有一定收益的公益性项目的基础上，还要满足专项债重点支持领域，不同批次的申报文件对专项债券支持的范围可能略有不同，比如安徽省2020年第二批入库新增专项债项目支持生态环境保护，仅包括城镇污水垃圾治理，同时新增长江经济带发展、长三角一体化发展等国家重大战略项目，在项目申报中要注意对标申报。同时，申报材料“一案两书”及项目简介中对关键数据、实施主体、操作程序的描述都要保持一致，前后对应，不出现逻辑性错误[4]。

5思考与启示

专项债的实施为解决生态环境综合治理项目融资问题提供了很好的方向，但是随着专项债券发行规模的迅速上升，专项债运作过程中仍然存在不少潜在的问题，建立配套的监管机制，比如监管部门联合审批申报机制、“专项债+市场化融资”组合拳机制、项目收益及偿债保障机制等，对规范生态环保类专项债项目的实施，实现专项债模式的可持续性发展也是不容忽视的问题。

参考文献

[1] 江云.生态环保专项资金管理的现状及对策[J].预算管理与会计，2018（8）：32-34.

[2] 金珧汉.加强地方政府专项债券发行使用管理的若干问题思考—基于G省Z市的调研分析.[J]预算管理与会计，2020（5）：55-57.

[3] 张增磊.地方政府专项债券面临的主要问题及对策[J].地方财政研究，2019（8）：51-63.

[4] 本刊首席时政观察员.专项债配套融资新政落实9大要点[J].领导决策，2019（24）：26-27.