物联网背景下城市二次供水安全保障法律问题研究

薛亮 敖宇杰

摘 要：传统的城市二次供水安全保障模式在新技术背景下已经凸显其不适应性，在法律制度层面，城市供水主管部门、二次供水管理单位和水质监测和检测机构的权利义务分担上的缺位与越位问题有碍于切实保障消费者权益。物联网技术的应用可以升级供水安全保障模式，将城市二次供水纳入全方位的供水管理体系之中。针对当前城市二次供水存在管理架构叠床架屋、水质监测与检测缺位、消费者权益保障不到位等问题，以物联网技术的发展为契机，以水质数据信息为抓手，通过明晰监管架构制度设计、完善水质监测与检测，打通城市供水的“最后一公里”，切实保障消费者权益。

关键词：物联网;供水安全;权利义务;法制保障

中图分类号：D920.4   文献标志码：A   文章编号：1002-2589（2020）08-0080-03

习近平总书记在2018年5月18日北京召开的全国生态环境保护大会上指出“要深入实施水污染防治行动计划，保障饮用水安全，基本消灭城市黑臭水体，还给老百姓清水绿岸、鱼翔浅底的景象”[1]。饮用水安全是涉及民生领域的重要问题，但是在实践中尤其是城市二次供水安全问题并没有得到根本解决，“2014年4月11日，兰州市自来水被检测出苯含量超标近20倍，引发市民抢购矿泉水。”[2]“2016年5月济南市旅游路南侧长安欣苑、金邸山庄等十多个小区的供水水质出现问题，居民出现“腹泻”“头疼”“发低烧”等症状。”[3]目前在保障城市二次供水安全的链条中，还存在用户参与水质监督与维权渠道不畅通，水质监测与检测机构的水质保障功能发挥不到位等问题，凸显了相关法律制度中，对城市供水相关主体的权利义务分担上存在缺位或越位问题。鉴于此，在物联网技术背景下，如何以“二次供水管理单位为主体，政府宏观管理为指导，社会广泛参与为辅助”为思路构建一个科学严谨、全面精准的城市二次供水安全法律制度体系具有重大的理论和现实意义。

一、城市二次供水安全——物联网技术引发的契机和挑战

（一）传统城市二次供水安全保障模式

城市二次供水（以下简称二次供水）是指单位或者个人使用储存、加压等设施，将城市公共供水或者自建设施供水经储存、加压后再供用户的形式。二次供水的形成原因[4]：一是由于地势较高，二是由于楼层较高。随着经济的高速发展，城市高层建筑越来越多，与低层建筑的直供水方式不同的是，为超过一定高度的建筑提供自来水需要额外的储存或加压措施，相较于供水流程的前端，二次供水具有相对的独立性，目前管理部门未能就其特殊性采取针对性的保障措施。此外，传统的水质督查、规范化考核和信息报送等供水安全保障措施也很难覆盖到二次供水层面，致使二次供水安全尤其是水质安全常游离于监管之外。同时，城市供水涉及供水设施建设、运营管理到后期维护的方方面面，整个供水流程为水源水-水厂水-官网水-末梢水①的线性模式，传统的供水保障技术很难做到从源头到末端的全方位管理。作为城市供水的“最后一公里”，城市二次供水安全直接关乎消费者的安全权，目前二次供水设施分散，各个管理单位能力参差不齐，这种块状分离、各自管理的情况导致缺少统一的管理规范体系，难以与供水前端流程相衔接，阻碍了构建系统化、科学化的管理体系。

（二）物联网技术带来的新契机与法制挑战

物联网技术建立在互联网的基础上，可以实现信息的自动采集和传输，其可以运用实体传感器将现实世界中事物的各项指标与数据传递至网络当中，达到线上与线下数据的快速共享，实现数据的对接与整合。将物联网技术运用于二次供水安全保障体系之中，可以将二次供水水质情况纳入即时监管的范围之中，也可以有效解决目前二次供水存在的监管衔接不到位与信息不畅通问题，有利于打通二次供水与前端供水管理之间的屏障，将二次供水管理纳入整个供水管理体系之中，构建起全方位信息畅通、管理科学的城市供水安全保障模式。对于传统的水质督察、质控考核的监管方式，面对供水安全事故时应急反应能力不足问题，物联网技术可以实现对水质情况的实时反馈，加快应急反应能力，还有历史数据储存管理、报表统计和水质预警的功能，通过智能化信息采集、标准化数据存储、科学化决策分析的技术对既往信息进行深度处理，快速反应事故隐患，实现事前的防范。由此可见，物联网技术为传统保障措施带来了新思路，更有利于保障消费者权益。

目前物联网技术在城市供水领域的应用仍处于初始阶段。2017年，上海和西安两地的部分城区首先实现了对二次供水的实时在线监测。随后全国各地区的供水单位也纷纷加快发展智慧化的水务管理工作，但是总体来看，我国的智慧水务工作仍处于不成熟阶段，缺少对技术的使用、管理和监督的统一标准。在法律层面针对此类新型技术的运用实践还存在相当大的规范空白，制度与标准的不完善不利于技术的快速推广和应用，也会为技术的滥用埋下隐患。基于此，在物联网技术快速发展的背景下，针对当前城市二次供水存在的诸多问题，如何通过完善保障城市二次供水安全的制度设计，达到保障消费者权益增进消费者福祉的终极目的，具有重要研究价值。

二、城市二次供水的安全隐患与制度成因

（一）监管架构叠床架屋

目前我国城市供水行业的监管机构包括建设部门、卫生部门、物价部门还有环保部门。这种“多样化”监管主体似乎有助于专业化的分工管理，但整个供水流程是有机联系的整体，不能简单地将一块割裂出去进行监管，这种多头管理的模式不利于信息的畅通与共享，容易导致监管的叠加与断层，阻碍科学系统化的供水安全监管体系的构建。此外，我國二次供水管理模式多样，存在“统一管理模式”“管护分离模式”“双轨制模式”和“市场导向模式”①等多种模式。实践中，一部分由小区的物业管理公司代管，而物业公司明显专业性不足，缺少健全的管理制度和专业的管理人员;一部分交由供水单位直接管理，由于二次供水作为城市供水的末梢部分，工作重心集中在前端的供水单位难免会管理不到位，虽然保证了专业性但可能存在管理反应不及时的问题;对于物业公司与供水企业共同管理的方式，又极易导致各主体互相推诿，权利义务不明确，也就难以将责任落实到位。

（二）水质监测与检测缺位

《城市供水水质管理规定》第14条规定，“二次供水管理单位应当建立水质管理制度，配备专（兼）职人员，加强水质管理，定期进行常规检测并对各类储水设施清洗消毒”。但在实践中管理主体互相推诿、水质检测能力不足、相关制度规范缺失等原因使得一部分小区的二次供水水质检测制度流于形式，未能发挥水质检测制度的保障功能。此外，我国缺少对二次供水的水质监测规定。据统计，“我国国家网监测站目前有2 767个地表水监测断面、300个水质自动站”。②但无论是国家站还是地方站的水质监测范围重点都在地表水，没有覆盖到城市二次供水层面。同时，政府方对二次供水监测工作的常规监督与管理工作的缺失，导致我国许多城市，尤其是二三线城市对二次供水的安全问题重视不足，只有在发生污染事件后相关部门才介入调查，无法提前对水质状况进行监测。

（三）消费者权益保障不到位

信息公开制度不健全，消费者的知情权难以保障。我国立法中规定有水质信息公开制度，但是从形式上看，具体的水质信息公开主体、方式、流程等具体的操作规范还需进一步统一与完善，目前消费者主要从政府相关部门网站上获取其特定发布的水质信息，渠道单一，消费者也缺少参与意识。另外，从内容上看我国无论从立法还是实践中都对前端的水质情况较为关注，尤其关注水源水的保护，水质信息公开也集中在供水的前端，而消费者对“最后一公里”的二次供水水质情况却无从得知。知情权作为消费者的核心权利，是保障消费者其他权益的前提，实践中却形同虚设。此外，“作为信息最直接的获取方同时作为经营者，供水单位应该承担一定的保障消费者知情权的义务”[5]，但是实践中更多由政府部门承担了水质信息的公开工作，虽然我国《水质管理规定》中规定供水单位有接受公众关于城市供水水质信息的查询的义务，但是供水单位较为被动并不利于对消费者知情权的保护。

对于自来水这一“产品”领域，消费者的维权路径并不畅通。我国《消费者权益保护法》第11条明确规定消费者有获得赔偿权。自来水因其公共产品的属性而区别于其他普通产品，城市供水作为国家公用事业同时涉及民生领域，国家会对供水行业实施较其他普通产品行业更严格的监管措施，政府方在某种情况下承担了一定的经营者义务，常使消费者在维权时忽略供水单位。我国法律规定中缺少当自来水质量不符合標准损害消费者权益时，消费者该如何向供水单位进行民事救济的具体规范。消费者虽然可以参照其他普通产品依照《产品质量法》对供水单位进行民事追责，但是对于自来水这样水质信息实时动态变化的一类“特殊产品”，单就举证来说，对专业性的供水单位尚存在数据留存的难题，消费者作为独立的“非专业性”个体就更为困难。所以应进一步明确政府与经营者的权利义务边界，让消费者知悉该向谁、如何主张权利，畅通消费者的维权路径。

三、物联网背景下完善城市二次供水安全法律对策

（一）明晰监管架构制度设计

首先，针对城市供水安全监管机构繁多，“九龙治水”的体制下容易导致的监管衔接不畅等问题，可以在“立法层面给予城市供水安全保障委员会明确的法律地位”[6]，全面协调指导城市供水安全保障工作，实现监管的衔接。针对法律中政府对二次供水监管相关规范的缺失，在立法中应新增“政府主管部门对二次供水管理单位的水质监测工作进行监督管理”的规定。这样可以督促二次供水管理单位将水质监测工作落实到位，逐步完善二次供水水质监测制度，另一方面可以完善我国城市供水全流程监测系统的监管制度，改变现今“信息孤岛”的现状。另外，政府除了在政策、资金上要支持创新技术的普及与应用，在履行自身的监管职责时，也要依赖新技术所带来的“便利”加强有效监管。物联网技术的迅速反馈能力，可以使政府部门在第一时间获取相关信息，从而提高监管效率;科学报表统计生成能力，会使重点问题突出，使政府监管将更加具有针对性，提高政府部门的监管精准度。其次，应明确二次供水的管理主体，统一交由供水单位进行二次供水的管理工作，物业公司主要起辅助作用。由供水单位进行二次供水的管理工作其专业性要远高于物业公司，另一方面供水单位自始至终统一的管理，可以实现二次供水与前端供水全流程、全方位管理的衔接，防止出现之前块状管理的断层，更好地发挥物联网在供水领域的技术优势。

（二）完善水质监测与检测

首先，我国现有的城市供水立法中，应赋予水质监测与检测机构独立的主体地位，参与到城市供水安全保障法律关系中。物联网背景下，水质监测与检测机构的独立性价值更加突显。高新技术的运用需要更加优质的技术人员，水质监测与检测机构独立的员工准入制度可以保障技术人员的“达标”，更好地发挥物联网技术的水质保障功能，专业化的机构也更有利于推进技术的发展与进步。附属于供水单位内部的检测机构的专业性显然不如专职从事水质检验工作的第三方独立机构。

其次，明确检测机构以检测权为核心的权责边界。检测权作为获取数据的前提是检测机构的核心权利。对监测与检测机构内部而言，其应该具有选择检测位置的权利，决定检测频率的权利、选择检测技术的权利，后续还拥有水质检测数据的使用权等围绕“检测权”所具有的一系列权利;就外部层面，监测与检测机构的检测权应受保护，不受任何组织和个人的干预。对于目前监测和检测机构的法律责任制度设计空白问题，水质监测与检测机构作为公正、中立的第三方主体，在其违背公益性与公正性的权利基础，实施有损消费者权益的行为时应该承担相应的责任。如果监测与检测机构实施了向社会和他人推荐商品或服务、接受委托人的资助等有损消费者权益的行为，应该由政府相关部门对其进行警告或处以罚款。

（三）保障消费者权益

以物联网技术为依托应进一步保障消费者的知情权。目前我国法律虽然规定相关部门有水质信息公开的义务，但是公开的数据还只是集中于供水的前端地表水和水厂水部分，消费者很难获悉经二次供水的水质状况。而物联网技术下水质在线监测系统分为数据采集层、数据传输层和应用展现层，其中应用展现层与消费者联系密切，可以对水质数据进行分析处理并展现给用户，所以应该在法律层面确定供水单位作为保障消费者知情权的义务主体，建立水质信息公开平台，实现用户对二次供水水质情况的实时了解，从而保障消费者的知情权。此外，应进一步加强公众参与并畅通消费者的监督与维权路径，构建起系统化的水质数据信息展示与管理平台。作为消费者可以第一时间知悉所在小区甚至自家水质的实时情况，还可以通过平台在线对二次供水管理单位提出反馈意见，参与社会治理的途径将变得方便快捷。同时，水质监测与检测机构要履行出具真实、可靠检验结果的义务，并在消费者权益受损，需要检验结果作为证据支持，履行提供证据的法定义务，支持消费者维护自身权益，为消费者维权铺平道路。这种消费者实时监督模式，可以倒逼经营者切实履行水质安全保障义务，最终将保障二次供水安全工作落实到位。

四、结语

“智慧水务是智慧城市建设的重要组成部分，在充分结合目前物联网、大数据、云计算等新技术的过程中，可以为水务业的发展带来新契机。”[7]以物联网技术为基础的水质在线监测技术，可以有效解决目前自来水的安全隐患，而智能化的数据传输技术，有助于升级水质信息公开模式，实现消费者对饮用水的水质情况在线实时监督，倒逼供水单位全面履行保障供水安全义务。所以以水质检测数据为主要抓手，一方面为政府的有效监管带来大数据的支撑，使政府监管到位;另一方面为消费者监督权的行使提供参考依据，加强公众参与;最终在政府与消费者的双重监督管理下，督促二次供水管理单位切实全面履行自身义务，健全水质检测制度，充分发挥检测制度保障二次供水安全的功能目标，最终构建一个以“二次供水管理单位为主体，政府宏观管理为指导，社会广泛参与为辅助”的科学严谨、全面精准的城市二次供水安全法律制度体系。

参考文献：

[1]赵超，董峻.习近平在全国生态环境保护大会上强调坚决打好污染防治攻坚战 推动生态文明建设迈上新台阶[N].新华社，2018-05-19.

[2]张鹏，马富春.兰州自来水苯超标事件未了局[N].中国青年报，2014-04-15.

[3]刘飞跃，蒋龙龙.济南旅游路十多小区扎堆闹肚子自备井水质有问题？[N].齐鲁晚报，2016-05-25.

[4]刁俊峰.二次供水管理模式分析与建议[J].给水排水，2015，51（9）.

[5]苟正金.我国突发环境公共事件信息公开制度之检讨与完善——以兰州“4·11”自来水苯超标事件为中心[J].法商研究，2017，34（1）.

[6]薛亮.PPP背景下完善城市供水安全的立法构想——以系统论范式为视角[J].兰州学刊，2018（10）：126-138.

[7]廖正伟，胡彦华，丁陈.智慧水务研究与实践[M].北京：科学出版社，2018.