新中国城乡义务教育关系的演进路线与政策谱系

杨 卫 安

(东北师范大学 中国农村教育发展研究院，长春 130024)

城乡教育关系问题是我国教育领域的重要议题，不同的城乡教育关系政策影响着城市教育和农村教育的发展走向。新中国成立后，我国城乡义务教育关系出现了几次大的政策转向，并先后出现了城乡教育二元结构、城乡教育统筹、城乡教育均衡发展、城乡教育一体化等诸多政策概念。不同概念出现的时间、指向、逻辑层次都是不一样的，容易使人们陷入概念的混乱之中，不利于对城乡教育关系的正确处理。因此，从时间结构、问题结构、逻辑结构入手理清新中国城乡义务教育关系的演进路线与政策谱系，对更好地理解当下城乡教育一体化实践，推进城乡教育一体化建设具有重要的现实意义。

一 城乡义务教育二元结构政策的形成和发展时期(1949-2000年)

(一)教育普及与资源短缺的主要矛盾

1949年之前，中国的文盲比例很高，全国学龄儿童入学率最高的年份为20%左右。(1)陈至立《千秋基业 壮丽诗篇——共和国教育50年》，《教育研究》1999年第9期，第3页。面临庞大的入学需求，新中国成立以后就把普及教育作为一项大事来抓。1949年12月，教育部召开第一次全国教育工作会议，提出教育工作在相当长时期内以普及为主。(2)段永林主编《中华人民共和国大事典》，吉林人民出版社1991年版，第546页。此后，《中共中央 国务院关于教育工作的指示》(3)《中共中央 国务院关于教育工作的指示》，《人民日报》1958年9月20日，第1版。、《中共中央 国务院关于普及小学教育若干问题的决定》(4)何东昌主编《中华人民共和国重要教育文献(1949年～1997年)》，海南出版社1998年版，第1877-1879页。等多个文件分别在1958年、1980年发布，都把短期内普及小学教育作为重要的教育任务。1986年，我国颁布实行《中华人民共和国义务教育法》，普及九年义务教育成为硬性要求(5)《中华人民共和国义务教育法》，法律出版社1986年版，第2页。。1993年，中共中央、国务院印发《中国教育改革和发展纲要》，提出到20世纪末，我国要实现基本普及九年义务教育，基本扫除青壮年文盲的“双基目标”。(6)《中共中央国务院印发〈中国教育改革和发展纲要〉》，《人民日报》1993年2月27日，第2版。由此可以看出，新中国成立后一直到2000年，小学或九年义务教育普及是我国教育的发展重点，20世纪90年代甚至被当成一项政治任务来实施。

教育普及与发展需要庞大的资源投入，国家经济发展水平以及由此决定的资源多寡是决定教育发展程度的物质基础。面临庞大的教育入学需求，教育资源短缺成为这一时期教育普及的主要障碍。从新中国成立到改革开放的30年间，我国的经济建设是在艰难曲折中发展前进的，虽有巨大成就，但经济总量和财政收入依然较低。再加上计划经济体制下政府对国民经济各部门无所不包，除去经济建设、军费、行政等支出外，教育经费所占比例很小。改革开放以后，我国开始“以经济建设为中心”，经济发展与财政收入增长都非常迅速。但是，经济强国并非短期内就能建成，我国还是一个不富裕的发展中国家。因此，经济与财力状况仍然是影响我国教育普及的主要障碍。20世纪90年代，时任国务院副总理的李岚清曾提到，我们作为发展中国家，要办世界上最大规模的教育，需要探索“穷国办大教育”的途径。(7)李岚清《李岚清教育访谈录》，人民教育出版社2004年版，第55页。同一时期，随着教育的快速普及，学生数量大幅增加，由各类院校培养的正规师资远不能满足急速增长的师资需求，教师匮乏问题凸显。(8)车丽娜、徐继存《民办教师及其对乡村社会的影响》，《教育研究与实验》2014年第5期，第46页。因此，大量的民办、代课等非正规师资成为这一时期教师补充的重要来源。

(二)城市优先的教育统筹策略

在国家想要快速实现教育普及但资源还很有限的矛盾之下，不得已只能采取城市优先的教育统筹策略。新中国成立初期，国家一穷二白，教育经费十分缺乏，面临城乡教育谁先发展的两难选择。受当时工业优先、城市优先整体发展战略的影响，1953年《政务院关于整顿和改进小学教育的指示》提出，今后把小学教育的发展重点放在工矿区和城市，特别是大城市，以适应工业建设日益发展的要求。(9)国务院法制办公室编《中华人民共和国法规汇编》，中国法制出版社2014年第2版，第149页。1955年，时任教育部部长张奚若也谈到，在国家人力、财力有限，不能实施普及教育的时候，首先在人口集中、经济较发达的地方办学，还是合理的(10)《在第一届全国人民代表大会第二次会议上教育部部长张奚若的发言》，《人民教育》1955年第9期，第13页。。在这种思想的指导下，城市优先的教育统筹策略逐渐形成。这种地区有别的教育发展方式就是人们常说的“两条腿走路”方针。当时，中央强调，中小学教育事业要认真贯彻执行“两条腿走路”的方针。由于我国各个地区在经济和文化上发展不平衡，由于社会主义建设是一个长时期的历史任务，举办中小学教育应该采取多种多样的形式，主要是国家办学与集体或者个人办学并举。(11)何东昌主编《中华人民共和国重要教育文献(1949年～1997年)》，海南出版社1998年版，第1150页。这种办学方针，在实际当中变成“城市教育国家办，农村教育社队及农民办”(12)人民公社解体前，农村教育资源通过生产大队集体的途径分摊到农民身上。人民公社解体后，则通过集资和分摊等方式直接转移到农民身上。的格局。

改革开放以后，在国家继续面临教育普及与资源有限的矛盾冲突下，“城市优先的教育统筹策略”依然得到延续。1980年，教育部印发《关于中央书记处对教育工作指示精神的传达要点》，在教育工作的指导思想方面，多位中央领导人都提到要承认不平衡，把重点抓好，经济条件好的地区多发展一点，经济条件差的地区少发展一点。教育经费的投资和师资要集中，把先进地区搞上去。(13)何东昌主编《中华人民共和国重要教育文献(1949年～1997年)》，第1813页。同年，《中共中央、国务院关于普及小学教育若干问题的决定》指出，在我们这样一个人口众多、经济不发达的大国，普及小学教育，不可能完全由国家包下来，重新强调了“两条腿走路”的方针，强调了社队集体办学的重要性。(14)何东昌主编《中华人民共和国重要教育文献(1949年～1997年)》，第1878页。1992年，《国家教委关于搞好城市教育综合改革试点工作的意见》印发，非常明确直接地提出要保障城市教育优先发展，对于九年义务教育必须首先保证实施，使城市不仅要在普及程度上高于农村，而且在提高教育质量等方面也要在全国起到示范作用。(15)何东昌主编《中华人民共和国重要教育文献(1949年～1997年)》，第3332页。

(三)差距与分割为特征的二元制度

在城市优先的教育统筹策略下，“城市教育国家办、农村教育社队及农民办”的办学格局具有差距与分割并存的二元化特征。

首先，“城乡有别”的二元化办学格局和教育资源配置方式造成了城乡教育发展的巨大差距，农村不管是在办学条件还是在师资力量方面都落后于城市。从办学条件来看，20世纪五六十年代我国农村地区存在大量的简易小学和耕读小学，这些学校一般条件较差。即使是正常的全日制小学，由于经费来源有限，硬件设施也不容乐观。改革开放后，相对于农村，城市的中小学依然主要由国家供给，办学条件相对较好，农村与之相比还是有不小的差距。以危房面积为例，根据教育部1981年《关于抓紧解决中小学危房倒塌不断发生重大伤亡事故问题的请示报告》的数据，1978年，农村中小学危房面积约5000余万平方米，占中小学校舍总面积的17.2%。(16)何东昌主编《中华人民共和国重要教育文献(1949年～1997年)》，第1920页。到了1999年，全国中小学仍有1200多万平方米危房(17)《关于加强中小学校舍危房修缮和改造的紧急通知》(教财[1999]32号)，《教育部政报》2000年增刊第1期，第94页。，其中绝大部分集中在农村地区。从师资配置来看，城乡之间也存在很大差别。城市以正规的公办教师为主，农村则存在大量的没有经过专门培训的非正规教师。20世纪80年代之前，农村的这种非正规师资主要是民办教师。以1977年为例，全国小学民办教师总共343.9万人，其中乡村地区334.35万人，占了97.22%。同年，乡村小学教师共有456.62万人，民办教师比例为73.22%，民办教师比例很高。(18)根据《三十年全国教育统计资料：1949-1978年》(中华人民共和国教育部，1979)第184页、189页中的相关数据计算得出。80年代之后，招聘民办教师的口子逐渐被堵死，农村又出现了大量的代课教师。1997年，全国中小学共有代课教师1005490名，其中95.65%集中在农村地区(镇区+乡村)。(19)根据《中国教育事业统计年鉴 1997》相关数据统计得出。参见：教育部计划建设司编《中国教育事业统计年鉴1997》，人民教育出版社1998年版，第60、61、82、83页。民办教师和代课教师的大量存在，虽然为农村教育普及做出了巨大贡献，但也对教育教学质量的提高带来了负面影响。

其次，城乡教育处于分割发展状态。由于实行城市优先的发展策略，城市聚集着更为优质的教育和生活资源。城乡发展的这种差距造成农村人口向城市流动的巨大拉力，但是农村人口向城市的无序流动会冲击城市的生产、生活秩序，进而影响城市优先发展战略的实施。因此，我国于20世纪50年代末相继建立了以户籍制度和人民公社制度等为代表的城乡分割制度，限制城乡自由交流，农村和城市被人为地分割开来。从新中国成立一直到20世纪80年代初期取消人民公社制度，城乡教育基本处于隔离并行发展的状态，城乡学生和教育资源的横向流动很少。之后随着户籍制度的松动，20世纪八九十年代我国开始出现了越来越大规模的民工潮。但这一时期由于城市并不能解决农村户籍学生的入学问题，因此农民工很少有携带子女随迁城市的现象。同时，城乡之间的教育资源横向流动也较少，城乡教育基本上依然处于分割发展的状态。

二 城乡义务教育均衡发展政策时期(2001-2009年)

(一)追求质量与城乡教育差距拉大成为主要矛盾

从教育的演进规律来看，国家或地区教育发展一般会依次经历三个阶段，分别以教育机会普及、教育质量提升和教育特色发展为主导性发展任务。(20)秦玉友《教育发展浪潮与中国教育政策的多层设计》，《教育发展研究》2012年第13/14期，第1页。从新中国成立后致力于小学教育普及到1986年我国开始实行九年义务教育，一直到2000年基本普及九年义务教育，我国一直处于教育机会普及的数量扩张阶段。据统计，2000年全国普及九年义务教育的地区人口覆盖率已达到85%，小学适龄儿童入学率达到了99.1%，初中阶段毛入学率也达到了88.6%。(21)《2000年全国教育事业发展统计公报》，中华人民共和国教育部网站，2001年6月1日发布，2020年2月25日访问，http://www.moe.gov.cn/s78/A03/ghs_left/s182/moe_633/tnull_843.html。义务教育基本得到普及，其发展战略开始由数量普及转向质量提高。与此同时，经过改革开放20多年的高速发展，社会发展不断进步，人民生活条件持续改善。伴随知识经济的发展，广大人民对教育的要求越来越高。因此，人民群众渴望接受优质教育与优质教育资源不足的矛盾凸显，教育质量以及城乡教育差距问题日益得到关注。(22)翟博《教育均衡发展：现代教育发展的新境界》，《教育研究》2002年第2期，第9页。

随着义务教育的基本普及，世纪之交城乡义务教育在资源投入方面的差距却在不断拉大。这种资源投入的差距体现在经费、师资、学校硬件建设等诸多方面。以最能体现教育投入水平的经费资源来说(见表1)，初中生均经费投入差距从1996年的1857.96元增加到2002年的2502.26元，6年时间差距扩大了34.68%；小学生均经费投入差距从1996年的999.10元增加到2002年的2290.94元，6年时间差距扩大了129.30%。由于在生均经费、教师配置以及其他资源投入方面的差距，造成城乡义务教育阶段学生的学业成就差距明显。(23)陈静漪、宗晓华《从城乡分立到城乡一体化——中国农村义务教育供给机制演进路径分析》，《西南大学学报(社会科学版)》2012年第5期，第78页。

表1 城乡义务教育学校生均教育经费投入(1996-2002年) (单位：元)

注：根据历年出版的《中国教育经费统计年鉴》、《中国教育事业统计年鉴》、《中国教育统计年鉴》中1996-2002年的教育经费收入数据和普通初中、普通小学的学生数计算得出。相关数据来源于中国资讯行高校财经数据库。

(二)向农村倾斜的教育统筹策略

2000年以后，党和国家越来越强调破解城乡二元结构、实现城乡协调发展的重要性。2002年党的十六大以后，我国提出了统筹城乡发展的新要求。(24)《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，《人民日报》2000年10月22日，第1版。在这种城乡统筹的宏观政策背景下，城乡教育关系和发展方式也发生了改变，向农村倾斜的教育统筹策略，即教育均衡政策开始得到确立。2003年9月，《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》提出要把农村教育作为教育工作的重中之重，省级政府要切实均衡各县财力，加大对财政困难县的转移支付力度。(25)《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》，《人民日报》2003年9月21日，第1版。2005年5月，《教育部关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》发布(26)《教育部关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》(教基[2005]9号，中华人民共和国教育部网站，2005年5月25日发布，2020年2月25日访问，http://www.moe.gov.cn/srcsite/A06/s3321/200505/t20050525_81809.html。，教育均衡发展正式成为国家义务教育发展的指导思想和政策术语。其中，城乡教育均衡发展是重要组成部分。

在城乡教育均衡发展政策提出前后，我国采取了一系列措施来重点保障农村教育发展，致力于缩小城乡教育差距。首先，改革农村教育供给制度。在2001年确立了“以县为主”的义务教育管理和投入体制。(27)《国务院关于基础教育改革与发展的决定》，《人民日报》2001年6月15日，第8版。在体制改革的基础上，2005年12月又实行“中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制”(28)《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》(国发[2005]43号)，《中华人民共和国国务院公报》2006年第5号，第35页。，供给制度得到完善。其次，以工程或项目的形式实施多种特殊支持政策。在办学条件方面，先后实施了“东部地区学校对口支援西部贫困地区学校工程”和“西部大中城市学校对口支援本省(自治区、直辖市)贫困地区学校工程”、“农村中小学危房改造工程”、“农村中小学现代远程教育工程”、“西部地区农村寄宿制学校建设工程”等，有效改善了农村学校办学条件。在学生方面，自2001年开始，国家主要针对农村义务教育阶段贫困家庭学生实施“两免一补”政策(免杂费、免教科书费、补助寄宿生生活费)，2006年以后，免学杂费政策在农村率先全面实施，2008年在全国城乡统一执行。在师资队伍建设方面，针对农村教师补充困难、质量偏低的难题，先后实施启动“大学生志愿服务西部计划”、“农村学校教育硕士师资培养计划”、“高校毕业生到农村基层从事支教、支农、支医和扶贫工作”(三支一扶计划)、“农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划”、“城镇教师支援农村教育工作”、“免费师范生政策”等。这些向农村教育倾斜的统筹政策，大大丰富了农村的办学资源，提升了农村学校的教育质量。

(三)静态、平等的均衡制度

城乡教育均衡发展主要指向的是城乡教育差距问题。虽然它不排斥城乡交流、融合，但是在政策表述和实践当中并非重点。正如有学者所指出的，即使城乡没有来往，但如果农村教育能获得充足的资源投入，同样能够达到城乡教育均衡发展的目的，亦即城乡教育的“隔离但平等”。(29)褚宏启《城乡教育一体化：体系重构与制度创新——中国教育二元结构及其破解》，《教育研究》2009年第11期，第5页。归纳起来，这一时期的城乡教育关系具有以下特征。

首先，延续了城乡二元结构隔离发展体制下的静态管理思维。二元结构体制下，城乡教育分别在相对封闭的空间内独立发展，缺少横向的人员、物质、文化要素的交流与互动。这种制度框架大大降低了人口和资源流动造成的教育管理的不确定性，城乡政府可以更加便利和稳定地进行教育控制。(30)杨卫安《城乡教育一体化：问题指向、内涵阐释与方法论选择》，《湖南师范大学教育科学学报》2015年第5期，第79页。随着20世纪90年代中后期尤其是21世纪以来城镇化进程的加快，城乡之间出现了大规模的人口流动，随迁子女在城市有了越来越多的教育需求，这给城乡教育的规划和管理带来不确定性和巨大挑战。但是，由于制度惯性的作用和传统管理观念的影响，人们的管理思维滞后于现实发展并依然处于静态模式。这种静态管理思维体现在城乡教育资源投入上还是以初次分配为主。通过国家实施的促进农村教育发展的各项工程和措施来看，除了对口支援和支教外，其他都体现为初次分配资源的方式。虽然2001年《国务院关于基础教育改革与发展的决定》针对流动人口子女接受义务教育问题，提出了“以流入地区政府管理为主，以全日制公办中小学为主”的政策(31)《国务院关于基础教育改革与发展的决定》，《人民日报》2001年6月15日，第8版。，但是，其本质上还是一种城是城、乡是乡的静态管理思维，“钱随生走”、“编制的跨区域调剂”等并没有被提上日程。

其次，国家虽然力图通过资源向农村的倾斜性配置来达到城乡教育发展的均衡，但由于农村教育的弱势积累和发展惯性的影响，城乡教育均衡在短时期内并没能快速实现，城乡教育差距依然较大。以生均教育经费投入为例，2001年，城市普通初中生均教育经费为2934.71元，农村只有687.31元，农村相当于城市的23.42%；2010年，城市普通初中生均教育经费为14279.51元，农村为4507.87元，农村相当于城市的31.57%，差距有所缩小，但差距依然较大。同样，2001年，城市普通小学生均教育经费为2792.52元，农村只有675.16元，农村相当于城市的24.18%；2010年，城市普通小学生均教育经费为9725.47元，农村为3838.04元，农村相当于城市的39.46%，城乡差距也在缩小，但差距仍较大。(32)2001年数据见表1，2010年数据根据《中国教育经费统计年鉴2011》、《中国教育统计年鉴2010》中教育经费收入数据和普通初中、普通小学的学生数计算得出。相关数据来源于中国资讯行高校财经数据库。

三 城乡义务教育一体化发展政策时期(2010年至今)

(一)人口流动加速与教育静态管理之间的矛盾加剧

随着我国城镇化进程的持续推进和人口流动速度加快，城乡均衡发展政策体系下的静态管理模式越来越不适应城乡教育资源流动和城乡教育整体发展的需要，迫切需要政策转换。首先，城乡教育均衡发展变得更加困难。城镇化造成农村人口过疏化和城市人口过密化的人口分布格局，农村出现了大量的小规模学校。2017年，全国农村小规模学校10.7万所，占农村(镇和乡村)小学和教学点总数(24.1万所)的44.4%。(33)秦玉友《农村小规模学校发展的基本判断与治理思路》，《教育研究》2018年第12期，第81页。农村学校的小型化给其资源配置带来巨大挑战，影响了教育均衡的实现。第一是增加了经费成本。按照传统生均拨款模式，小规模学校发展将举步维艰，因此国家出台不足100人的小规模学校按100人拨款的政策(34)《国务院关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》(国发[2015]67号)，《中华人民共和国国务院公报》2015年第35号，第31页。。第二是师资配置陷入困境。在国家严格控制编制总数和县级政府财力较弱的情况下，小规模学校不可能独立配置充足的师资，课程开齐开足开好成为问题。这些都使得静态管理思维下的城乡教育均衡发展变得越来越困难。其次，学龄人口的城乡流动造成了资源配置的空间矛盾。城镇化的快速推进和户籍制度改革的滞后造成城市出现大量的农民工群体，随之带来随迁子女的入学问题。这一问题产生的根本原因是市场经济体制下人口的流动性日益增强与教育接纳性不够之间的矛盾。(35)史柏年《城市流动儿童少年就学问题政策分析》，《中国青年政治学院学报》2002年第1期，第32页。直接原因则在于资源配置的空间矛盾，即学生可以流动，但附着在学生身上的经费和编制资源却不能随之流动，造成流入地政府人为设置入学门槛，影响了随迁子女教育问题的解决。最后，城乡之间的文化隔阂阻碍了教育公平的实现。传统二元结构体制下，城乡之间的分割是依靠户籍制度等一系列正式制度来实现的，我们可称之为空间隔离。随着户籍等制度改革的深入进行，城乡之间的空间隔离将会越来越弱。但是，在城市社会中根深蒂固存在的“城市人”与“乡下人”的文化(观念)区隔制度还将长期存在。在此观念下，城市人具有先天的优越感。(36)邬志辉《城乡教育一体化的制度束缚与破解》，《华南师范大学学报(社会科学版)》2013年第1期，第31页。这种文化区隔制度造成城乡人口之间的心理壁垒。(37)魏峰《城乡教育一体化：基于文化视角的分析》，《复旦教育论坛》2010年第5期，第21页。如果这种文化排斥和心理壁垒得不到消除，城乡教育平等就很难真正实现。例如，农民工随迁子女虽然可以进入公办学校上学，但由于文化区隔的存在，学生教育与社会融入出现困难。(38)熊易寒《底层、学校与阶级再生产》，《开放时代》2010年第1期，第97页。因此，以均衡发展为主的城乡教育关系政策必须主动做出调整，建立适应社会人口流动的新型城乡教育关系。

(二)城乡兼顾、重在农村的教育统筹策略

在城乡教育均衡发展政策实施过程中，国家十分重视教育资源投入向农村地区倾斜，但对于城乡教育交流互动不断加强背景下的城市教育问题关注不够。实际上，在城乡壁垒逐渐消解的过程中，不管是农村教育还是城市教育，都不可能做到独善其身的发展。2007年，党的十七大首次从国家政策层面提出“城乡一体化”，致力于“建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局”(39)胡锦涛《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》，《人民日报》2007年10月25日，第3版。。2008年，党的十七届三中全会召开，更加系统地阐述了“城乡一体化”思想。(40)《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，《人民日报》2008年10月20日，第1-2版。在国家城乡一体化宏观政策的影响和推动下，2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》发布，提出要“建立城乡一体化义务教育发展机制”(41)《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》，中华人民共和国中央人民政府网站，2010年7月29日发布，2020年2月25日访问，http://www.gov.cn/jrzg/2010-07/29/content-1667143.htm。。这一概念的提出，标志着我国的城乡教育关系超越均衡发展，开始步入一体化发展时期。

虽然国家在2010年之后继续采取措施大力推动城乡义务教育均衡发展，并发布了一系列文件，但整体上已纳入城乡义务教育一体化的政策框架。例如，2012年《国务院关于深入推进义务教育均衡发展的意见》除继续强调经费和办学条件等均衡配置教育资源的措施之外，更加强调优质教育资源的共享和融合，具有了城乡教育一体化发展的内涵。(42)《国务院关于深入推进义务教育均衡发展的意见》(国发[2012]48号)，《中华人民共和国国务院公报》2012年第26号，第39-42页。2015年，《国务院关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》提出统筹设计城乡一体化的义务教育经费保障机制，经费投入除重点向农村义务教育倾斜外，还要同时解决城市义务教育相关问题，做到相关教育经费“钱随生走”，增强学生就学入学的可选择性。(43)《国务院关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》(国发[2015]67号)，《中华人民共和国国务院公报》2015年第35号，第29-32页。2016年，《国务院关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》发布，提出坚持城乡并重，做到城乡义务教育在学校建设、教师编制、生均公用经费基准定额、基本装备配置等标准的统一。(44)《国务院关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》(国发[2016]40号)，《中华人民共和国国务院公报》2016年第21号，第7-11页。同时还要消除城乡壁垒，做到义务教育与城镇化协调发展，实行教职工编制城乡、区域统筹和动态管理。2019年，《中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》发布，教育也被纳入城乡融合发展体系当中。(45)《中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，《人民日报》2019年5月6日，第1、8版。

(三)融合、平等的一体化制度

与城乡教育均衡发展主要解决的是城乡教育差距问题不同，城乡教育一体化主要是针对城乡二元结构逐步瓦解，城乡资源要素流动加剧，融合趋势增强这一社会背景提出的，除了继续关注教育均衡问题外，更重要的目标是促进城乡教育的交流、互动、融合及协调发展。因此，城乡教育一体化追求的不再是“静态管理”的均衡制度，而是打破隔离状态的“交流融合”的平等制度。它继续保留了城乡教育均衡这一发展目标，但在实现目标的方式方法上更强调“双向沟通、良性互动”。因此，城乡教育一体化有着更丰富的政策内涵，是在均衡发展基础上的更高要求。(46)张力《城乡一体化发展是义务教育均衡发展的更高要求》，《中国教育学刊》2017年第12期，第4页。

总体来说，城乡教育一体化具有鲜明的时代特征。第一，继续优先发展农村教育。由于长期实行的城乡教育二元化发展政策，农村教育始终处于弱势地位，优质教育资源缺乏，教育质量整体较低。因此，必须保障农村教育优先发展，补足短板。在经费方面，加大投入，优化整合各项资金，重点向农村地区倾斜。在硬件方面，加强义务教育阶段学校标准化建设，全面改善农村地区学校特别是寄宿制和小规模学校的办学条件。在教师方面，完善多元化乡村教师补充机制，采取各种措施增强乡村教师职业吸引力。打破常规编制核算方式，实现编制资源向乡村小规模学校倾斜。在学生方面，建构留守儿童关爱保护体系，做好农村地区“控辍保学”工作。第二，同步解决城镇教育问题。城镇化发展和人口流动使城乡教育二元结构矛盾迁移到城镇内部，造成教育资源配置不适应新形式发展，大班大校问题突出，随迁子女入学遇到障碍。为此，各地要根据人口变化情况科学做好学校布局规划工作，统筹新建或改扩建学校，确保学位充足，满足国家就近入学要求。改革随迁子女入学制度，以“居住证”为主要凭据接纳随迁子女入学。第三，实现融合发展。统一城乡义务教育经费保障机制，做到相关经费“钱随生走”。完善校长教师交流轮岗制度和城乡教育联合发展模式。完善“互联网+教育”，以信息技术推动城乡优质教育资源共享。

四 政策谱系与演进启示

从上述分析可以看出，不同时期我国的城乡义务教育关系政策是不同的。不同时期的城乡教育关系政策与宏观的制度环境相协调，同时受教育主要矛盾的直接影响，在不同取向统筹策略的影响下，呈现出不同的特征。新中国成立后城乡义务教育关系政策谱系如图1所示。

图1 城乡义务教育关系政策谱系图

从城乡义务教育关系的演进路线和政策谱系当中，我们可以得出如下启示。第一，城乡教育关系政策要与宏观制度环境相协调。城乡教育关系政策虽然与国家宏观的城乡关系政策在时间上并不完全重合，但大体上保持了一致。城乡教育二元结构时期大体与城乡二元结构时期对应；城乡教育均衡发展时期基本上与国家科学发展观、五个统筹(包括统筹城乡发展)时期相对应；城乡教育一体化发展的提出略滞后于城乡一体化政策的提出，但其主要政策的制定基本上都是十八大以后在习近平新时代中国特色社会主义思想的指导下完成的。第二，城乡教育关系政策主要根据教育的主要矛盾制定。从教育普及与资源短缺的矛盾，到追求质量与城乡教育差距拉大的矛盾，再到人口流动加速与教育静态管理之间矛盾的转换，城乡教育关系政策也随之发生了改变。第三，坚持统筹这一处理城乡教育关系的基本方法论。教育统筹是处理城乡教育关系的基本方法。统筹本身是一个中性的概念，不同时期城乡及城乡教育关系都是以统筹方法论为指导的，只不过有时候是向城市统筹，有时候是向农村统筹，有时候是城乡统筹兼顾(47)杨卫安《城乡教育一体化：问题指向、内涵阐释与方法论选择》，《湖南师范大学教育科学学报》2015年第5期，第81页。。在未来的城乡教育统筹当中，既要统筹城乡教育目标，又要统筹教育对象，还要统筹教育资源，适应当前“流动社会”的需要。