韩国儿童福利的历史、现状与挑战

［韩］李奉柱

一、引言

与上一代相比，目前韩国儿童的生活面临着前所未有的巨大变化，他们享受着经济更加繁荣与更健康的生活。在这种变化当中，获得更好的生活机会是毫无疑问的。但在另一方面，他们也面临着更多不确定性和风险因素。儿童整体教育水平有所提高，但在儿童期教育领域中的竞争变得更加激烈。承担着养育儿童的第一责任的家庭也在迅速变化。随着离婚率的增加，家庭解体现象也正在加剧，女性的经济参与率提高使家庭的功能也在发生变化。在儿童的立场上看，这种变化导致家庭生活更加复杂，有时还可能会导致其儿童期更不稳定。

到目前为止，韩国的儿童政策仍然侧重于以保护和养育需保护儿童为主要对象的消极性、剩余型对策，这是众所周知的事实①参见양후영·이봉주·박정민·유조안：《사회적 임팩트 향상을 위한 배분 분야별 연구（아동·청소년）》， 사회복지공동모금회， 2014 년.。这种现象在某种意义上可以被解释为迄今为止的儿童政策本身仅需要侧重于需保护的儿童，在政府扮演消极角色的状况下也是可持续的。然而，着眼于儿童期的不确定性、危险因素的增加与对儿童需要更加积极的投资的事实，应摆脱现有的以需保护儿童为主的儿童政策，并探索更加积极的儿童政策的发展方向。

尤其是韩国最近正经历着在其他国家很少见的生育率迅速减少的现象。生育率从1980 年的2.83 下降至2007 年的1.26。之后，生育率呈现持续减少的趋势，到2017 年降至1.05 的历史最低值。随着儿童人口急剧减少，每一名儿童的价值相应提高。换句话说，为了最终解决低生育、高龄化问题，更有必要通过对儿童的社会投资来增加每名儿童的人力资本。

尽管如此，最近有关儿童的指标显示出国家急需福利政策性干预。首先是儿童贫困问题。儿童期的贫困不仅仅是当时的经济匮乏，对整个生命周期发展过程都会产生负面影响，因此对儿童期贫困的预防和对策比其他生命周期阶段的更加重要。据估计，2009 年韩国儿童的绝对贫困率为7.8%（约77 万名），属于最低生计费120%以下的次上位阶层家庭的儿童占比为4.2%（约42 万名）。以家庭收入低于中位数50%的人口在总人口中的占比来衡量的相对贫困率为11.5%，由此可以看出约130 万名的儿童处于贫困的危险中①参见보건복지부： 《아동청소년종합실태조사보고서》， 보건복지부， 2009 년.。

儿童虐待也是一个严重的问题，儿童虐待事件从2001 年的2105 件迅速增加到2017 年的22367 件。青少年期的犯罪和不良行为问题也变得严重，所有犯罪案件中的青少年犯罪比例从2004 年的3.4%上升至2008 年的4.9%。从儿童的精神健康方面来看，2.8%的男生、5.5%的女生有试图自杀的经历，处在危险的状态②参见보건복지부： 《청소년건강행태온라인조사》， 보건복지부， 2013 년.。在儿童的身体健康方面，学生的肥胖率在2012 年达14.7%，显示为高比例③参见통계청： 《청소년통계》， 통계청， 2013 년.。

本文的目的在于分析目前韩国儿童福利的现状，并提出其未来的发展方向。本文结构如下：下一节分析韩国儿童福利的现状，第三节简要介绍韩国儿童福利政策的历史，第四节介绍儿童福利政策的现状，第五节考察了在儿童福利领域应当考虑的重要政策议题，最后一节提出了儿童福利政策的发展方向。

二、韩国儿童福利的现状

韩国的儿童与青少年人口在1975 年占了全国人口的一半，但由于政府的人口增长控制政策，1983 年的总和生育率已低于人口替代水平，并持续减少，到2017 年仅为1.05，总人口中儿童与青少年人口所占的比例减少到20%以下。根据人口预测，人口减少趋势将持续下去。考虑到生育率的下降对整个社会的各个领域，包括安保、经济、社会保障等产生极大的影响，为了扭转儿童与青少年人口的减少趋势，实施更加积极并划时代的泛社会性政策刻不容缓。为了解韩国儿童福利政策的现状，必须要了解儿童福利对应的社会问题。以下从固有（长期性）问题和新出现的问题这两个角度分析目前韩国儿童面临的社会问题。

在贫困领域，儿童与青少年的绝对贫困一直被视为问题，但最近相对贫困和收入不平等问题日益严重。在弱势群体中，比单亲家庭等残缺家庭更加受到关注的是诸如多元文化家庭和“脱北居民”家庭等移民家庭的相关问题。而且，不良行为、少年犯罪对大多数儿童和青少年依然是严重的问题，但鉴于少年犯罪的趋势，比起处刑较轻的犯罪，更应关注的是处刑相对重的暴力犯罪正在增加。学校暴力也仍然造成许多受害者并导致情绪障碍、自杀等问题，需要实施对策应对此类问题，同时有必要应对新出现的网络暴力问题。在儿童虐待与保护领域，过去报案的大部分是身体、性虐待等可视性虐待，近年来，情感虐待和放任等无形虐待逐渐增多。另外，由于各种各样的积极政策，安全事故、拐骗、失踪等案件的数量与过去相比大大减少，但被拐骗后未找回的儿童数量持续增加，对于儿童成为犯罪受害者的案件需要采取更多积极的对策。最后，在健康领域中，过去就存在婴儿的死亡和身体发育缺陷等问题，但最近出现了如低体重婴儿、心理情绪发育问题以及收入差距造成的健康不平等等新的问题，有必要加以关注（见图1）。

图1 韩国儿童社会问题现状分析：长期性问题和新问题

贫困问题可以说是与韩国的儿童和青少年相关的代表性问题，尤其是绝对贫困和物质贫困是最严重且最受关注的固有问题。因此，政府以“最低贫困线”为标准区分贫困家庭和非贫困家庭，政府与民间机构向被认定的贫困家庭集中提供了各种社会福利津贴与服务。但收入低于最低生计费的120%的家庭的儿童和青少年依然达约120 万名。而且，不仅是绝对贫困，相对贫困问题也逐渐严重。以中位收入60%为标准，贫困儿童比例是 16.3%，相当于6 名儿童中1名属于绝对或相对贫困。尽管政府和民间机构持续为贫困儿童提供支援，但贫困问题依然对许多儿童和青少年造成影响。再加上考虑贫困家庭的儿童面临的社会流动机遇的制约、相对剥夺感、收入不平等因素所导致的经济效率和生产性以及社会连带意识的削弱等，需要持续关注并支援贫困儿童和青少年。

另外，需要积极提供支援的一个领域是儿童虐待问题。自2000 年成立儿童虐待预防中心以后，官方统计的儿童虐待发生件数急剧增加，截至2017 年，已发生约22000 多起儿童虐待案件。然而基于以下事实可推测儿童虐待的实际规模可达官方统计数据的几十倍甚至几百倍：对儿童虐待是犯罪意识、对举报义务人的规定至今尚未扎根；儿童虐待的举报、受理和统计主要由儿童保护专门机构负责，但截至2017 年全国共有60 所机构，每个机构平均负责20 万名儿童；儿童虐待实况调查结果显示的虐待发生率与官方统计有很大的差距等。传统上，诸如身体虐待或性虐待等物理、可视性虐待受到了很多关注，但最近，情绪虐待和放任等无形虐待的举报案例也在增加。考虑到虐待和放任对儿童和青少年所造成的消极后遗症，以及目前政府干预的缺乏、对儿童虐待的系统性治疗和支援的欠缺、对儿童虐待的社会认识落后等，为了实现对儿童虐待的预防和系统性应对，迫切需要公共与民间机构的积极干预以及加强官民合作体系的构建。

在健康领域，作为测定社会健康水平的主要指标之一，婴儿死亡率虽然比过去下降了很多，但在另一方面，有情绪障碍和行为发育问题的儿童和青少年呈增加趋势，包括低体重出生、各种疾病的危险因素（肥胖）、抑郁症、压力过度、网络和智能手机成瘾、注意缺陷多动障碍等对儿童发育产生负面影响的问题。过去“不健康”的状态主要与营养不良、身体残疾和疾病有关，近年来，精神健康问题、低体重出生和肥胖逐渐成为引起关注的威胁健康和发育的因素。另外，最近提出的健康不平等相关议题表明弱势阶层和低收入阶层的儿童和青少年不仅在经济指标方面，而且在健康及发育方面遇到问题的风险更高。

一直以来，韩国在贫困、犯罪、虐待、安全、健康等各个领域，以威胁儿童的生存和安全的问题为中心制定了政策并投入了公共与民间的资源，但绝对贫困和儿童虐待等固有问题仍然存在。而且，最近在韩国的儿童福利领域中，仅基于现有模式的方法难以解决正在出现的新威胁。因此，迫切需要正确理解固有、长期性问题以及新出现的问题，并在分析问题的规模和严重性之后，考虑到支援的长短期社会影响力来分配资源。

三、儿童福利政策的历史

（一）应急救护为中心的时期：政府成立至1960 年

这一时期主要是指从1948 年韩国政府成立至1961 年制定儿童福利法的时期。在这个时期，对儿童福利发展产生绝对影响的事件是朝鲜战争。朝鲜战争导致了许多战争孤儿和弃儿、走失儿童等问题，但在绝对贫困的情况下，国家的应对能力极其有限。该时期的儿童福利工作主要侧重于对战争孤儿、弃儿、走失儿童的应急救护。以保护孤儿和弃儿、走失儿童为目的的儿童生活福利设施（孤儿院，现在的儿童养育设施）成为儿童福利主体的时期正是该时期。对这些设施的支援主要由民间的外国援助机构负责。代表性的民间外国援助机构有基督教儿童福利会（现在的韩国儿童基金会）和养亲会、宣明会（现在的国际世界宣明会）。

儿童福利设施的数量迅速增加，1960 年达到了约500 个。在此期间，韩国的社会福利设施可以说是以儿童福利设施为主。实际上，1960 年社会福利设施总共约600 个，儿童福利设施约占社会福利设施总数的80%。这一时期的儿童福利发展与其说是国家主导下的政策，不如说是更依靠民间与海外援助，以收容设施为基础，以贫民儿童救护为中心。同时，该时期正式开始对孤儿的海外收养。

（二）向公共中心体制的转变期：20 世纪60 年代至90 年代

在韩国，现代意义的国家层面的儿童福利政策的开端是1961 年儿童福利法的制定。儿童福利法是第一部对需要保护的儿童规定国家的保护责任的法律。尽管制定了儿童福利法，但60年代的儿童福利主要由民间的慈善家或外国援助机构的支援形成。20 世纪60 年代，由于朝鲜战争的冲击，儿童生活设施（孤儿院）的数量和收容人数持续增加，儿童生活设施成了儿童福利的主力。儿童生活设施的数量在20 世纪60 年代末增加到约600 个，当时的收容人数约达65000 名。

从20 世纪70 年代开始，伴随着经济发展，迎来了国家对儿童福利的实际责任扩大的契机。从20 世纪70 年代起，外国援助机构开始撤离，国家对儿童生活设施的补助逐渐扩大。另外，在70 年代，相继颁布了母子保健法、领养特例法等儿童福利相关法律，儿童福利政策开始了向国家中心体制的转变。但直到20 世纪70 年代的儿童福利政策仍被视为以家庭之外需要保护的儿童（通常是孤儿、弃儿、走失儿童）为主要对象的、立足于极其选择性原则的剩余形式的保护政策。

1961 年制定的儿童福利法在1981 年修订为儿童福祉法。修订的儿童福祉法将儿童福利的范围从以需保护儿童为对象的生活设施为主扩大到全体儿童的福利增进。儿童福祉法的修订至少在宣言性意义上意味着韩国进入到了以普遍主义为依据的儿童福利服务阶段。实际上，在生活设施为主的服务体系中，迎来了引进并扩大家庭委托、助养事业等的契机。但20 世纪80 年代的儿童福利服务实际依然保持了以需保护儿童为对象的选择性模式。

韩国的儿童福利政策走向以全体儿童为对象的普遍性的关键契机可以说是1991 年制定的婴幼儿保育法。尽管婴幼儿保育法的制定旨在促进女性的就业，但在内容上阐明了国家对未满6 岁儿童的保育责任，由此成为了从设施保护为主的儿童福利政策转变为以全体儿童为对象的政策的契机。

（三）儿童权利视角与儿童发育支援社会服务的萌芽：2000 年之后

进入21 世纪头10 年，除了以设施保护为主的需保护儿童保护政策之外，开始正式引进并发展了基于儿童权利和儿童保护原则的儿童福利服务。2000 年修订的儿童福利法最早将儿童虐待与放任规定为需要社会干预的问题，在之前的对儿童的保护以家庭责任和权限为优先的基调上，承认了国家干预的必要性。根据修订的儿童福利法，在全国范围内成立了以预防并干预儿童虐待和放任为目的的儿童保护专门机构。

这一时期，在原有的生活设施为主的儿童福利体系上，正式引进了公共设施。代表性例子是从2004 年开始接受国家补助的地区儿童中心项目。地区儿童中心项目是通过2004 年儿童福利法的修订，将原来民间运营的书房、夜校等改造成儿童福利设施的项目。以低收入儿童的课后保护为主要目的的地区儿童中心的数量从2006 年的2000 个迅速增长到2011 年的4000 个。

在2007 年，作为第一项为贫困儿童提供的早期支援综合服务，梦想起航（Dream Start）项目启动。该项目为低收入阶层儿童衔接社区内保健福利资源、提供“针对性综合服务”，目前在全国所有的市、郡、区实施，是以对家庭内儿童的发育支援为目标的代表性项目。

从普遍主义角度来看，以一般儿童的发育支援为目标的项目中，代表性例子是2007 年以凭单（Voucher）制的形式引进的社区服务投资项目的儿童福利部分。实际上，目前正在实行的社区服务投资有前景的十大社会服务项目中，以儿童为对象的项目占5 个（婴幼儿发育支援服务、儿童情感发育支援服务、问题行为早期介入服务、互联网沉迷儿童和青少年治愈服务、课后独自照料服务）。

在此期间，儿童福利政策领域中最具有代表性的是保育领域。作为应对从21 世纪头10 年开始出现的低生育现象的对策之一，保育费支援项目规模从2004 年的8700 亿韩元急剧扩大到2019 年8 兆韩元。从2011 年开始，对月收入低于480 万韩元的4 人家庭的婴幼儿（0—4 周岁）支援了全部保育费，2012 年对0—2 岁儿童全面实施了无偿保育。从2013 年开始，对0—5 岁的所有儿童全面实施了无偿保育。

普遍性儿童福利政策的一个重要例子是最近引进的儿童津贴制度。儿童津贴制度通常对家庭收入或其他条件没有要求，向所有儿童的家庭一概“按人头”（Demogrant）方式定额支付。在韩国，从2018 年开始向0—5 岁的全部儿童每月给付10 万韩元的儿童津贴（2018 年9 月开始时，根据收入标准将排在前10%的儿童排除在外，但2019 年开始变更为以全部儿童对象付给的方式）。从2019 年开始，其对象年龄扩大为0—6 岁。从21 世纪头10 年开始，儿童福利的发展趋势是从原有的以需保护儿童为对象的剩余型设施保护为主的政策，向更具有普遍性的、以包括支援家庭内儿童在内的所有儿童为对象的政策发展。

四、儿童福利政策的现状

（一）儿童福利事业的类型

儿童福利事业可以分为生活设施事业、利用设施事业、保育服务事业、社区服务事业（凭单事业）等。生活设施是指儿童居住在其中并接受服务的设施，包括儿童养育设施、儿童保护设施（临时、短期）、儿童保护治疗设施、儿童职业培训（Vocational Training）设施、自立支援设施等。利用设施是儿童有需求时访问并接受服务的设施，包括儿童咨询所、儿童专用设施、儿童福利院、地区儿童中心、儿童保护专门机构、失踪儿童专门机构、离家出走青少年庇护所、青少年修炼院、梦想起航项目等事业。保育服务事业是以对婴幼儿的保育支援为目的的事业，包括国公立保育设施、民间保育设施（法人保育设施）、工作场所保育设施、家庭保育设施、父母协同保育设施等。社区服务事业是中央政府从2007 年以凭单制开始的事业，包括婴幼儿发育支援服务、儿童情感发育支援服务、问题行为早期介入服务、互联网沉迷儿童和青少年治愈服务、课后独自照料服务等。儿童福利事业的类型和功能如表1 所示。

表1 儿童福利事业的类型和功能

（二）按发育阶段的类型划分的儿童福利政策

在婴幼儿期（0—5 岁）有政策干预的领域包括保育、低收入阶层及弱势阶层支援、儿童保护、身体及精神健康等。从政策取向看婴幼儿期的政策，预防性政策分布在保育、低收入阶层及弱势阶层支援、身体及精神健康领域，治疗性政策分布在儿童保护领域和一些身体及精神健康领域（以早产儿、先天性畸形、小儿癌症患儿、罕见难治性疾病儿童为对象的医疗服务）。从数量上看，预防性干预政策比治疗性干预政策占更大比例。

儿童期（6—12 岁）的相关儿童福利政策分布在课后活动支援、身体及精神健康、低收入阶层及弱势阶层支援、儿童保护、危机儿童青少年支援、儿童青少年犯罪等领域。随着儿童进入学龄期，支援照料的保育政策转换为课后活动支援政策，在低收入阶层及弱势阶层支援领域中，对一些弱势阶层家庭增加了学龄期儿童的教育费与学业支援，并提供更加丰富的发育支援活动。而且，另外实施应对虐待、暴力、学校不适应等新增的儿童期风险与问题的政策，还有身体及精神健康领域中的与精神健康和网络成瘾相关的政策。从政策取向角度看儿童期的政策，在预防性政策方面比婴幼儿期的完善了一些，治疗性政策方面则实施了许多新的政策，呈现了大幅加强的趋势。

青少年期（13—18 岁）儿童福利政策领域包括课后活动支援、身体及精神健康、低收入阶层及弱势阶层支援、儿童保护、危机儿童青少年支援、儿童青少年犯罪等。从政策取向的角度来看，除了青少年照料服务和特定弱势阶层青少年的学业支援服务的增加，在预防性政策方面几乎没有变化，治疗性政策伴随着危机青少年支援和儿童青少年犯罪相关政策的增加呈现了加强趋势。与婴幼儿期不同的特点是治疗性政策的干预比预防性政策更多。

（三）对儿童福利的社会福利支出

这一部分考察社会福利支出中投入在儿童和青少年福利领域的公共支出的情况。韩国的儿童家庭福利方面的支出占GDP 的0.8%，仅高于土耳其（0.0%）、美国（0.7%），在所有OECD 成员国中排倒数第3 位（2009 年OECD 成员国平均值为2.3%）。另外，就保育除外的儿童家庭福利支出占残疾人及老人领域的支出比重而言，OECD 平均为残疾人领域支出的60%、老人领域支出的20% ；与其相比，韩国的儿童家庭福利支出仅达到残疾人领域支出的16%、老人领域支出的4%①参见김미숙·정익중·이주연·하태정：《아동복지지출실태 및 적정 아동복지지출규모 추계》， 한국보건사회연구원，2012 년.。概括地说，与OECD 成员国相比，韩国的儿童家庭福利支出水平非常低，尤其是保育除外的支出的规模远远小于其他领域（残疾人和老人等）。

比较各政策类型的儿童福利支出，可以看出保育和家庭养育津贴的预算所占的比重巨大。2014 年保育和家庭养育津贴方面的支出占总支出的83%。而且，其比重在过去4 年之间迅速增加，与其他领域比重的停滞或略有减少形成对比。仅次于保育和家庭养育津贴领域、所占比重高的事业领域依次是低收入阶层及弱势阶层支援（9.2%）、课后活动支援（3.0%）、身体及精神健康（2.8%）。除此之外，儿童保护、危机青少年支援、儿童青少年犯罪等在整个儿童青少年福利总支出中占低于1%的极少的比重。具体来说，除婴幼儿保育费支援和家庭养育津贴之外，预算规模超过500 亿的事业仅包括地区儿童中心支援、社区服务投资事业、儿童疫苗接种费用支援、梦想起航项目支援、残疾儿童康复服务、单亲家庭支援、儿童养育支援 （儿童照料服务）等。保育预算比重过大所造成的各领域预算失衡现象的加剧，表明了对保育除外的部分扩大投资的必要性。

五、儿童福利政策的主要议题

（一）对服务取向的考虑：治疗性与发育支援的对比

儿童福利服务模式可分为治疗性服务和发育支援服务。治疗性服务在问题发生后介入。例如，以对性虐待受害儿童的介入为目的的性虐待治疗服务、旨在保护家庭解组儿童的儿童养育设施事业、对儿童的不良行为介入的儿童保护治疗设施事业等。发育支援服务旨在支援儿童全面发育，具有预防性特征。例如，支援婴幼儿期儿童和养育者之间的依恋关系建立的服务（在目前的服务体系中梦想起航项目是代表性例子）会有助于儿童的情绪发育。婴儿期的依恋关系会影响社会性发育，幼儿期的社会性发育状况则会影响青少年期的不良行为。换句话说，对建立婴儿期的依恋关系的支援可以预防青少年期的不良行为。

在儿童福利领域，考虑介入的取向是非常重要的。探索儿童福利事业的发展方向时，有必要明确该事业的取向。而且，还应考虑在预防性发育支援服务体系尚未完善的情况下，治疗性介入项目的效果可能会有限。对儿童福利事业进行检讨时，有必要关注在整个儿童福利体系中，发育支援服务和治疗性服务之间的关系和比重。

（二）各发育阶段中发育目标设定的重要性

儿童期区别于其他生命周期阶段的主要方面是儿童期是一个发育和成长的时期。探索儿童福利事业的发展方向时，重要的是检讨该事业是否考虑了儿童的发育阶段。根据儿童发育的相关理论和实证研究，在儿童发育周期的各个阶段应该形成的能力（发育任务）互不相同，并且每项能力都有发育最为顺利的阶段。换句话说，如果错过了主要能力应该形成的阶段，之后就很难通过介入来提高，并且这样的介入需要更多的费用①参见이봉주·구인회·정익중·홍경준·김낭희·서정민：《역량개발 중심의 복지정책 기초연구》， 보건복지가족부·한국사회서비스연구원， 2009 년.。例如，幼儿期语言发育的迟缓会对以后的发育阶段的认知能力和社会性发育等产生负面影响。探索儿童福利事业的发展方向时应关注的发育阶段相关事项举例如下：是否在适当的水平上明确提出了各年龄阶段的发育目标？是否考虑到目标年龄段与前后年龄段的发育任务之间的关系？是否关注了发育领域之间的关联性？

（三）对儿童保护方式的考虑：家庭内保护与家庭外保护的对比

儿童福利的原则是尽可能以父母的家庭保护为优先，只有在必要的情况下提供家庭外保护（Least Restrictive Environment Principle），且应尽快转换为家庭保护（或类似家庭保护）。基于这样的原则，对于家庭外保护的儿童，儿童之家优先于设施保护、家庭委托优先于儿童之家、领养优先于家庭委托。

根据这一原则，比起家庭外保护，有必要以通过家庭支援项目提供的儿童保护为优先。与在家庭外部保护儿童相比，通过支援家庭使家庭保护儿童可能更加有效。例如，有必要比较儿童养育设施保护与通过对家庭的收入支援保护儿童的方法的效益和效率。在韩国，目前儿童养育设施保护的儿童绝大多数是有父母的儿童（一线负责人表示有80%—90%），大部分是来自因父母离婚等原因而陷入困境的家庭，因此有必要考虑家庭支援政策，而不是儿童养育设施。还值得考虑的一点是设施保护比家庭保护需要更多的费用。

（四）对支援手段的考虑：现金与现物（服务）的对比

由于无法给儿童直接提供现金支援，因此选择现金支援方式还是现物（服务）在儿童福利领域是一个重要的议题。对于家庭的现金支援（例如儿童养育津贴），从家庭的角度来看是有效率的；从政府的角度来看，在减少行政费用方面也是有效的。但是，现金支援需要假设几乎所有现金都会传递给儿童。而且在有多名儿童的情况下，需要假设现金支援在儿童之间平等地分配。相反，现物（服务）支援的目标效率高，但其缺点在于传达体系的行政费用高，限制着服务对象的选择权。

（五）对服务连续性（Continuum of Care）的考虑

由于儿童期的发育是连续的，因此对服务连续性的考虑在检讨儿童福利事业时尤其重要。服务的连续性可分为水平层面和垂直层面。水平层面的连续性强调与社区内应对其他需求（发育任务）的服务体系的衔接及其调整的必要性。由于儿童发育的各个领域会对其他领域产生影响，因此必须注意各服务领域之间的关系。例如，身体不健康的儿童由于难以参与活跃的活动导致社会性发育问题，而社会性发育缓慢的儿童以后可能会出现不良行为等问题。即使是侧重于某一特定发育领域的儿童福利事业，也需要确认该事业是否考虑了与其他事业之间的衔接与调整体系 。

在垂直层面，可以根据问题的程度和年龄段考虑服务的连续性。相关问题程度的方式是指确认是否适当实现了预防性服务到治疗性服务体系的连接。确认是否对学校社会福利的咨询服务和地区精神健康中心的衔接体系有构建计划，是确认垂直服务的连续性的一个例子。另一个例子是儿童保护专门机构（受理儿童虐待举报、介入）与儿童养育设施、儿童之家、家庭委托、领养机构等的衔接体系。

按年龄段的垂直服务连续性涉及到各年龄段服务体系之间是否存在着衔接体系这一问题。目前在韩国，梦想起航项目以12 岁以下的儿童为对象，重要的是12 岁以后该项目与危机青少年支援事业（CYS-Net）、地区儿童中心、青少年课后学院等的衔接。

（六）对碎片化（或重叠的）传达体系的考虑

探索儿童福利领域的发展方向时应重点考虑的另一点是部门之间事业的联系合作与重叠的程度。目前韩国的福利事业中儿童相关事业分散在多个部门，与教育和学校相关的工作由教育部管理，与家庭和青少年相关的工作由女性家庭部管理。问题在于能够对这些部门之间的事业进行调整的体制不健全。因此，在社区部门之间实际上很难进行事业衔接与合作，有时会由多个部门重叠实施同样的事业。例如，课后照料事业包括保健福祉部的地区儿童中心、女性家庭部的青少年课后学院、教育科学部的课后辅导，但这些事业之间的衔接合作体系相当薄弱①参见KDI 재정성과평가실：《2008 년도 재정사업 심층평가 보고서： 아동·청소년 방과후 돌봄서비스사업》， 한국개발연구원， 2009 년.。因此，有时会出现重叠。在探索儿童福利领域的发展方向时，应考虑对各部门事业的地区内衔接合作或事业调整体制是否适当。

（七）中央政府与地方政府的关系

中央政府儿童福利事业的规划若未考虑到连接中央政府和地方政府的传达体系，在实行过程当中便可能会出现很多问题。有必要事先评价地方政府是否具有实施该事业的人力、行政体制、意志。在中央政府角度也需要检讨是否具备管理、监测、评价体制。

（八）从长远观点评价的重要性

在儿童福利领域，取得最终的结果大部分都需要很长时间。在儿童福利领域涉及到的发育的长期结果大部分都是到成人期才能做出评价。例如，认知能力提高项目和情绪支援项目的长期结果会在青年期的就业率方面显现。因此，对结果做出评价时尤其需要长远视角的领域正是儿童福利领域。对于大多数政府事业，每年进行评估并分配预算的方式可能会减少儿童福利领域对长期结果的关注。有必要检讨事业的计划是否包含着长期的评估体制，以及这种长期评估体制是否具有实效性。在检讨儿童福利领域事业计划时，重要的是检讨是否提出了长期的最终结果目标以及其短期、中期结果目标。另外，必须检讨短期、中期、长期目标之间的相关性的提出是否以理论或现有的研究为基础并具有可靠性。

（九）成本效益分析：有必要考虑当事人除外的社会效益（Social Benefit ）

作为社会政策，儿童福利领域的重要观点之一是对人力资本的投资。无论是在理论上还是根据实证，年龄越小，对人力资本的投资就越有优势②参见이봉주·구인회·정익중·홍경준·김낭희·서정민：《역량개발 중심의 복지정책 기초연구》， 보건복지가족부·한국사회서비스연구원， 2009 년.。对这种投资的效益计算需要长远观点。如果仅考虑儿童个人或投资主体（例如政府）的效益，社会投资的观点就会变得模糊。为确立儿童福利的社会投资观点，必须要考虑当事人以及社会效益。对儿童的早期介入如公共教育，应被视为公共产品，其介入的结果超越了对儿童及其家庭的效益范围，具有外部性（Externality）③参见이봉주·구인회·정익중·홍경준·김낭희·서정민：《역량개발 중심의 복지정책 기초연구》， 보건복지가족부·한국사회서비스연구원， 2009 년.。检讨儿童福利事业时，需要评估提出的事业计划是否明确提出了社会效益的依据。

（十）发育差距的消除：考虑普遍性与选择性服务的适当性

检讨儿童福利事业时，需要考虑其政策目标是全体儿童的发育（或保护），还是侧重于消除收入、地区等因素所造成的差距。政策目标如果是提高全体儿童的福利水平，普遍性服务将更加有效，但从消除差距的角度来看，应该考虑到选择性服务效率会很高。例如，造成儿童时期发育差距的主要原因是贫困，那么为了消除其差距，以贫困儿童为主要对象的介入可能会更适合政策目标。根据政策目标考虑普遍性或选择性服务的适当性并不仅仅是对普遍性或选择性的政治立场上的政策选择，而且是一种立足于政策目标做出的选择。

（十一）对儿童福利在整个福利领域中所占比重的考虑

为了可持续的福利体制，能够培养社会成员力量的预防性积极福利的作用非常重要①参见Gøsta Esping-Andersen， et al.， Why We Need a New Welfare State， Oxford University Press， 2002.。儿童福利是积极福利的核心领域。但是，儿童在民主政治体制中是没有投票权的群体，因此在政治性预算分配过程中，儿童福利领域难以确保优先顺序。根据韩国最近的趋势来看，儿童领域②在此部分，儿童领域是指将保育部分除外的狭义的儿童福利领域。的预算增加率明显低于老人和残疾人领域。2011 年，除保育之外的儿童福利预算为1700 亿韩元，只占保健福祉部总预算的0.71%。与过去10 多年期间的老人或残疾人等其他福利对象的预算增加率相比，儿童福利预算的增加率非常低。即使在国际比较中，儿童福利服务预算的比重也很低。在探索儿童福利领域的发展方向时，有必要检讨儿童福利在整个福利体制中所占的比重和地位。

六、结论：韩国儿童福利政策的发展方向

第一，国家作为儿童福利供给主体有必要大幅加强其作用。为此，首先应不断地扩充与其他福利发达国家相差巨大的儿童政策相关预算。2015 年，韩国中央政府以及地方自治组织投入于社会福利与保健领域的预算约为44 兆韩元。其中，老人领域约占30%，残疾人领域占9%，儿童福利领域（保育服务除外）仅约为5%③参见이봉주·신창환·조주희：《공공·민간복지자원 현황 분석과 모금회의 발전방향： 전략적 배분을 통한 복지자원의 확대 방안을 중심으로》， 사회복지공동모금회， 2017 년.。 为了使儿童福利政策发挥可持续福利的作用，必须增加国家对儿童福利政策的投资。

第二，构建以社区为基础、以需求者为中心的儿童福利服务体系。需要从设施保护为主的服务转变为家庭支援服务。有必要从原来的以需保护儿童为中心的政策转变为以社区内儿童保护为中心的政策，应向家庭内保护儿童而非在设施保护儿童的政策转变。另外，除了单纯的数量增长，还需要提高能够满足父母的儿童养育需求的保育政策的质量。

第三，将儿童政策的最终目标从“保护”的概念转换为通过“人力资本开发”加强儿童发展潜力。换句话说，迫切需要摆脱当前事后应对的消极政策机制，开发并扩大对儿童的人力资本开发服务。为此，有必要重点实施年幼时集中投资的“早期介入型”预防型儿童福利政策。

第四，需要构建合作体系以整合实施目前各部门（保健福祉部、女性家庭部、教育部、文化部、雇佣劳动部等）分散的对策。其方法是激活国务总理领导下的儿童政策调整委员会的职能，并提升其地位至总统直属委员会。