中国殡葬服务：核心问题与发展思路

郭 林

殡葬包括“殡”和“葬”两部分：前者一般指逝者下葬前的各种悼念仪式及活动；后者则指逝者入葬过程及后继的祭祀活动①郭林：《从“死无所葬”到“葬有所安”：四维特性视域下中国殡葬服务制度的改革路径研究》，《浙江大学学报（人文社会科学版）》2013 年第3 期。。其为人生的最后一程。事关殡葬的服务包括遗体接运、遗体消毒和冷藏存放、遗体火化、骨灰寄存、墓地和殡葬用品供应等方面。在具体国家或地区，合理的殡葬服务制度能够解除社会成员人生的最后之忧，并在整个社会形成关于殡葬的稳定安全预期。当前，我国的殡葬服务制度远未成熟，导致殡葬服务提供乱象丛生，并引发社会矛盾，激发了人们对人生最后一程的后顾之忧。为此，本文从厘清殡葬服务的制度定位出发，在剖析我国殡葬服务核心问题的基础上，结合我国具体国情提出构建合理殡葬服务制度的政策建议。

一、殡葬服务应当成为社会保障体系的有机组成部分

（一）殡葬问题已成为人生后顾之忧

古今中外的人们均重视对逝者的殡葬。丧葬仪式是人类所独有的一种社会活动和文化行为，在人类社会有着悠久的历史。英国、美国、德国等西方国家深受基督教文化影响，其殡葬活动由教会具体实施，具有简丧薄葬的特点。这并不意味着对殡葬的不重视，其恰恰遵循的是基督教轻尘世和重后世、重视死者精神和强调救赎的生死观。

中国人对殡葬亦十分重视，这与殡葬文化和仪式所承载的殡葬伦理和精神意义密不可分。在我国漫长的历史长河中，儒释道融合民间信仰对人们的死亡及殡葬观念渗透颇深，这促成了具有东方特色的殡葬文化及仪式。道教中“肉体不死”和佛教中的“涅槃”“坐化”等观点强化了殡葬活动对肉体的重视。儒家文化提倡的“百善孝为先”观念使得人们对葬礼仪式的重视程度很高，这更多地指向生者的“面子”，即趋向于利用“厚葬”等大操大办的方式来体现自身的社会经济地位，营造“孝顺”的形象。儒家经典《礼记》讲“众生必死，死必归土”①［西汉］戴圣著，钱玄等注：《礼记》，岳麓书社，2001 年，第620 页。，对时至今日仍广泛被接纳的“入土为安”发挥着长远的影响。概而论之，我国传统殡葬伦理重视死者的肉体和生者的精神及对死者的遗体处置，强调葬礼仪式，认为殡葬沟通死者与生者，生者的面子通过死者殡葬体现。

在丧葬活动实践中，传统宗族作为以血缘为联系方式的人们的共同体，形成的根本条件是人们具有共同的祖先，故祭祀祖先和老人去世是族内的大事。在现代社会，传统宗族在安排生产、经济帮扶和生活保障等方面的功能大幅弱化。但是，逝者的殡葬活动仍是一个家庭和家族的重大事宜，发挥着凝聚家族和基层自治的重要作用。

无论是简丧薄葬还是隆丧厚葬，都需要通过殡葬服务以及与之相关的公墓等殡葬设施来完成殡葬活动。而获取殡葬服务和使用殡葬设施需要充足的资金支撑，这对每个人而言是一项必然会发生的经济支出，是对逝者家庭经济收入的一项消耗。同时，配偶、成年子女等近亲属的去世，会给遗属的物质和精神生活带来很大风险。因此，殡葬问题已经成为人生的后顾之忧。

（二）为什么要将殡葬服务纳入社会保障体系

第一，死亡风险的社会化要求将殡葬服务纳入社会保障体系加以建设。在死亡之后，人之殡葬需要通过资金、物质和设施等获得殡葬服务和开展殡葬活动。在小农经济时代，上述资金、物质和设施通常由家庭或家族来提供，这与当时自给自足的经济特征相符合。工业革命之后，随着社会分工细化，人们在养老、医疗等方面的风险之社会化特征日益显性化。这种情况发展至19 世纪末，使人们面对的风险更多由社会原因造成，而社会风险的应对主要由社会保障机制来完成。同理，人们的死亡风险也不可避免地受到了社会因素（如污染性工业生产扩张与公共政策不力导致的生存环境恶化、医疗体制不健全引发的疾病治疗条件不佳、应对公共卫生事件“一刀切”政策造成的次生灾害等）的影响，是一种典型的社会风险，故此针对逝者的殡葬服务应纳入社会保障体系的范畴。

第二，遗属的生活困境风险需要由社会保障机制来化解。抚育子女的丧偶者、逝者未成年遗属、老年丧偶者、女性丧偶者是化解遗属生活困境风险中需重点关注的群体。老年丧偶者是丧偶人群的主体，其人口规模随着人口老龄化趋势不断增大。在我国，截至2010 年，老年丧偶人口的数量为4982 万人，占老年总人口数的比率为26.89%；到2040 年，60 岁以上的丧偶人口数量将超过1 亿，达到10768 万人；到2050 年，人口老龄化达到高峰之时，60 岁以上的丧偶人口数量为11840 万人，占老年总人口数的比率为24.73%。当期，约有1/5 老年人将配偶收入列为重要生活来源；约一半老年人将收入交给配偶或和配偶共同支配。丧偶老年人以女性为主。例如，我国1982 年、1990 年、2000 年、2010 年的人口普查数据显示，老年丧偶人口性别比分别为0.46、0.42、0.43、0.42；2010—2050 年，男性丧偶老年人的总量从1403 万人增长到2391 万人，女性丧偶老年人的总量从3345 万人增长到9449 万人，女性丧偶老年人总量的增长幅度明显高于男性丧偶老年人。①姬飞霞：《中国遗属保险问题研究》，中国社会科学院硕士学位论文，2016 年；王广州、戈艳霞：《中国老年人口丧偶状况及未来发展趋势研究》，《老龄科学研究》2013 年第1 期。造成这种状况的主要原因在于：女性预期寿命长于男性；丈夫年龄一般长于妻子；老年丧偶女性再婚的比例较低。对于女性而言，因生理特征导致的在劳动力市场中的弱势地位、家庭分工对其收入的消极作用等会影响其晚年经济状况；在我国当前职工养老保险制度运行中，与男性相比，女性养老金权益积累较少，而领取养老金的年限较长，使得其领取的年度养老金较少。

如果缺乏来自配偶的经济转移，大量的遗属特别是老年女性或逝者的未成年子女很容易陷入贫困，遭遇依靠个人无法摆脱的生活困境。为有效应对这一普遍的风险，需要发挥以化解社会风险为主要功能的社会保障制度的作用。遗属照顾未成年子女，逝者未成年子女的健康成长，女性比男性更多从事的养老、育儿等家务活动，均发挥稳定家庭和社会整合的重要作用。用社会化的遗属保险和社会救助机制来认可这些家务活动的社会经济价值，应对遗属的生活困境风险，是促进家庭关系融洽和社会经济发展的重要路径。总之，当广大社会成员死亡风险发生时，如何有效弥补殡葬服务费用、妥善安置墓地、让逝者得到有尊严的安葬、保障遗属生活等问题会凸显，这些问题的解决是包括殡葬多元筹资和殡葬设施社会化运营等社会保障机制的任务。

（三）将殡葬服务纳入社会保障体系之依据

1.社会保险是支付大众丧葬费用与保障遗属基本生活的关键机制

典型国家针对具有雇佣关系的社会保险参保者，遵循权利与义务相结合的原则，将丧葬费用和遗属基本生活保障纳入社会保险的支付范围。在丧葬费用支付方面，德国针对绝大多数社会成员，通过以雇佣为基础的社会保险，辅以体现个人和家庭责任的丧葬商业保险、信托账户、生前预约殡葬服务合同等，有效弥补了逝者的殡葬服务费用；英国养老保险为逝者葬礼支付2000 英磅的丧葬补贴②Social Security Administration of USA， International Social Security Association， Social Security Programs throughout the World： Europe， SSA Publication， 2014， No. 13-11801， p. 320.；日本和韩国通过医疗保险和工伤保险对逝者的殡葬服务花费进行资金支持。

在遗属基本生活保障方面，典型国家一般是将遗属保险纳入养老保险制度之内。美国的遗属保险是老年、遗属及伤残保险（OASDI）的重要内容，根据逝者工作期的平均收入和向制度供款状况，由OASDI 基金向老年配偶或抚育子女的配偶、子女和父母等遗属长期连续支付遗属保险金③阎中兴：《我们能从美国的遗属待遇中学些什么》，《中国社会保障》2020 年第7 期。，资金主要来源于雇主和雇员的供款。德国养老保险制度对遗属养老金进行了系统设定。综合考虑逝者收入和养老金权益等因素，其既对小于45 岁的丧偶遗属提供为期2 年的生活津贴；又对超过45 岁并抚育未成年子女的遗属长期提供生活保障待遇，同时对其中照料3岁以下婴幼儿者提供为期36 个月的补充待遇；还对27 岁以下的孤儿遗属（超过18 岁者需处于求学或培训阶段）提供经济支持①Social Security Administration of USA， International Social Security Association， Social Security Programs throughout the World： Europe， SSA Publication， 2014， No. 13-11801， pp. 115-119.。英国养老保险制度为丧偶遗属提供最高每周111.2 英镑的生活津贴以及每周16.35 英镑的监护人津贴②Social Security Administration of USA， International Social Security Association， Social Security Programs throughout the World： Europe， SSA Publication， 2014， No. 13-11801， pp. 320-323.。日本的遗属保险亦嵌入养老保险制度当中，一是60—65 岁的配偶遗属可以领取数额为逝者基础养老金75%的未亡人养老金，资金来源于国家财政和参保者供款；二是逝者如为厚生年金和共济年金参保者，其配偶遗属还可领取水平为逝者厚生年金和共济年金待遇75%的年金③姬飞霞：《中国遗属保险问题研究》，中国社会科学院硕士学位论文，2016 年。，资金主要来源于雇主和雇员的供款。瑞典养老金制度对遗属保障有系统规定，既按逝者养老金权益55%的标准向65 岁以下遗属支付10 个月的调节养老金④当遗属监护18 岁以下的子女时，领取调节养老金的时间会延长12 个月；当监护12 岁以下的子女时，领取调节养老金的时间截至最小子女达到12 岁。；又对65 岁以下缺乏调节养老金和遗孀养老金的国民提供最低养老金；还对参加收入关联型养老金制度的退休逝者遗属提供生命年金⑤Social Security Administration of USA， International Social Security Association， Social Security Programs throughout the World： Europe， SSA Publication， 2014， No. 13-11801， pp. 293-294.。

我国在计划经济时期，根据《劳动保险条例》的规定，城市职工因工死亡，需由企业支付数额为本单位3 个月平均工资的丧葬费，并每月向供养的直系亲属支付数额为逝者本人25%—50%工资的抚恤费；对因病或非因工死亡的城市职工，由企业支付数额为本单位2 个月平均工资的丧葬费，并向供养直系亲属支付数额为逝者本人5—12 个月工资的救济费；城市职工直系亲属死亡时，由企业支付数额为本单位月平均工资1/3—1/2 的丧葬补助费。这一机制嵌入到“国家-单位”保障制中，在计划经济时期较好地解除了城市职工对殡葬的后顾之忧。改革开放之后，通过社会保障制度的构建，计划经济时期由企业承担的因工死亡者的丧葬费和遗属抚恤金，被社会化的工伤保险向因工死亡职工提供丧葬补助金、供养亲属抚恤金和一次性工亡补助金所替代，此举降低了企业负担，为国企改革发挥了保驾护航的作用。

2.社会救助是实现弱势群体有尊严殡葬和化解弱势遗属生活困境风险的重要手段

典型国家主要通过社会救助机制对弱势群体的丧葬费用和遗属生活提供基本的保障。在丧葬费用方面，英国主要通过社会救助制度下的社会基金向无力支付丧葬费用的低收入人群提供均等化丧葬补贴，同时向低收入人群提供免费死亡登记服务。英国丧葬补贴的资金来源为税收，补贴项目包括火化、埋葬费用、医生出具法定死亡证明所需费用，外加上限约700 英镑的其他丧葬费用。这一补贴的获得条件是申请者及其亲属均无法承担上述费用，申请通过率仅约半数。美国政府针对无法承担丧葬费用的死者家属，会通过来源于财产税的丧葬补贴来助其支付丧葬费用，补贴数额占葬礼全部费用的比例不到20%。⑥Christine Valentine， Kate Woodthorpe， "From the Cradle to the Grave： Funeral Welfare from an International Perspective，" Social Policy & Administration， 2014， 48（5）.可见，美英针对弱势群体的丧葬补贴在弥补殡葬服务花费方面是较为乏力的，这与其自由主义的福利体制运行逻辑相符。德国的普惠性殡葬救助保障制度，向收入和资产低于一定标准或接受社会救助的公民如长期失业者、丧失劳动能力者等，给予额度为2500—3000 欧元的殡葬活动资金。这项资助申请程序简单且易获批，其额度约可覆盖一位逝者殡葬花费的70%，保障力度较大。挪威在资产调查的基础上，向没有参加国民保险的公民提供殡葬补贴，其资金来源为税收。如果死者未满18 周岁，家属会得到覆盖全部殡葬成本的资助；如果死者超过18 周岁，资助额则为抵减其余下的养老金和任何因死亡所得保险金之后的数额。挪威殡葬补贴可用于弥补殡葬承办人的开支、葬礼费用、通知费用、墓碑和铭文费用①参见Kate Woodthorpe， Affording a Funeral： Social Fund Funeral Payments， Axa Sun Life Direct， 2012.。对于无名遗体，美国、英国和加拿大由地方政府承担提供基本葬礼的责任②Mark Friesen， "Disposition of Unclaimed Bodies in the U.S. Varies by State， Jurisdiction，" The Oregonian， June 14， 2009.。在遗属生活保障方面，典型国家向陷入生活困境风险的遗属提供社会救助，以保障其最基本的生活水平。

在我国农村，20 世纪50 年代末开始实施的农村五保制度对生活没有依靠的老、弱、孤、寡、残疾社员给予殡葬方面的初级保障③江宇：《论中华人民共和国前30 年的社会保障》，《社会保障评论》2018 年第4 期。，具体由农业生产合作社以生产大队或生产队为照顾五保对象生活的基本单位，通过集体公益金和集体帮扶来安排五保对象的殡葬。改革开放之后，人民公社制度逐渐解体，致使农村五保机制的运行缺乏充足的资金来源。在社会救助方面，一是建立了主要由地方政府出资的农村五保制度，向无劳动能力、无生活来源又无法定赡养、抚养、扶养义务人，或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的农村居民提供办理丧葬事宜的基本保障；二是对重点优抚对象、城乡低保对象、农村五保供养对象、城市“三无”人员等特殊困难群体的基本殡葬需求，通过惠民殡葬政策提供救助性的资金支持。

3.殡葬服务应当是具有福利色彩的社会服务

生命权是人权的最基本内容，死亡权则可以划归为生命权的重要内涵之一，亦即人权的最基本内容之一。因此，在人生的最后一程，获得合理的殡葬服务无疑是人类一项极其重要的社会权利，而社会权利的实现一般需要具有福利色彩的社会制度的支撑。“生老病死”是每个社会成员面对的重大人生议题。其中之“老”“病”并非每个人必然会遭遇，而“生”“死”则是任何社会成员都无法回避的。由于消费的有限性，社会成员往往不熟悉殡葬服务的提供种类、流程等。人在一生当中与殡葬服务机构打交道的次数极其有限，通过不断消费以增强信息对称的路径并不存在。在殡葬服务消费过程中，遗属因处于亲人死亡的悲痛之中，很难集中精力了解殡葬服务的价格信息。同时在中国，由于人们对死亡和殡葬持忌讳态度，关于殡葬服务消费的信息缺乏扩散性，通过信息传播来充分获取殡葬服务消费信息的条件缺乏。可见，殡葬服务市场存在严重的信息不对称④郭林：《从“死无所葬”到“葬有所安”：四维特性视域下中国殡葬服务制度的改革路径研究》，《浙江大学学报（人文社会科学版）》2013 年第3 期。。所以，如果殡葬服务的提供过于倚重市场，高价低质的殡葬服务会驱逐高品质的殡葬服务。因此，向社会成员提供的殡仪、安葬及与之相关的殡葬产品供给等殡葬服务应具有福利色彩，其制度需纳入到社会保障体系中的社会福利范畴加以构建，充分发挥社会化机制在殡葬服务递送中的作用。

（四）将殡葬服务纳入社会保障体系的重要意义

1.解除社会成员殡葬后顾之忧

将殡葬服务纳为社会保障的“最后一公里”，通过社会化机制向社会成员提供殡葬服务，不仅是遵循“织密网、建机制”原则，进一步完善我国社会保障体系的关键内容，而且有助于解除人们对殡葬的后顾之忧。一方面，社会保险支付丧葬费用和遗属保险机制，通过制度化的互助共济方式，应对人们的殡葬筹资和遗属生活困境风险，稳定地提供殡葬资金保障，特别是长期向遗属提供生活保障金，从而是解除人们殡葬后顾之忧的关键政策工具；另一方面，针对弱势群体的社会救助性丧葬费用支付和基本殡葬服务提供与针对弱势遗属的社会救助，可发挥兜住殡葬保障底线的重要作用，是解除社会成员殡葬后顾之忧的重要机制。

2.促进民心安定和社会稳定

将殡葬服务作为社会福利服务的重要组成部分，有利于安定民心、稳定社会。第一，社会福利服务的提供强调与一个国家的具体国情与文化传统紧密结合。当前，我国殡葬服务的提供机制存在忽视传统殡葬伦理的弊端，是现实中“一刀切”殡葬政策导致民心不稳的重要诱因。而按照社会福利服务发展逻辑，充分考虑到传统殡葬伦理的因素，来优化殡葬服务的提供，能够发挥安定民心的作用。第二，社会保障注重福利服务提供的公益性。我国当前存在的“殡葬一条龙”“城市天价墓地”“豪华活人墓”等乱象，扰乱了民心，给社会稳定造成消极影响。这既与对殡葬文化和礼俗缺乏有效规制或引导有关，更是殡葬行业过于强调市场化的后果。而视殡葬服务为与养老服务等一致的社会福利服务加以建设和发展，则有助于增强殡葬服务的公益色彩，进而促进民心安定和社会稳定。第三，社会化的保险机制和救助机制以互助共济的方式，在殡葬服务供给中发挥筹资作用，有益于促进社会公平、增强社会团结，从而发挥稳定社会和增强政治认同的功能。

3.增进人生福祉

社会福利服务水平是根据社会经济发展状况不断调整的。将殡葬服务纳入社会福利服务的范畴，可稳态地保障所有逝者获得尊严安葬的权益，同时降低逝者家庭举办殡葬活动的负担。这既可让社会成员拥有获得殡葬服务保障的平等机会，又能通过提供基本殡葬服务保障和解除人们殡葬后顾之忧，来维护社会成员公平地参与社会竞争，还可让人们分享社会经济发展的成果，从而是增进人生福祉和促进社会文明进步的关键路径。

二、中国殡葬服务的核心问题

中华人民共和国成立之后，对殡葬事务给予了重视。1956 年，在毛泽东同志“移风易俗，改造中国”的号召下，第一代党和国家领导集体倡导遗体火化、不设坟墓，拉开了新中国殡葬改革的序幕。1997 年，《殡葬管理条例》出台，成为我国殡葬服务领域最主要的制度安排；民政部发布的《关于全面推行惠民殡葬政策的指导意见》等殡葬政策规定，也是我国殡葬服务制度体系的重要组成部分。经过60 多年的探索，我国殡葬服务政策在塑造健康文明殡葬文化、殡葬公共筹资制度建设、遗体火化和节地生态安葬等方面取得了一定进展，但仍存诸多问题。

（一）理念滞后

作为化解社会风险的主要制度安排，我国社会保障的改革与发展并未对解除人们的殡葬后顾之忧给予足够重视，存在重视生者保障、忽略逝者权益的问题。改革开放之后，在计划经济向市场经济转型再到社会主义市场经济体制深入发展过程中，城市的“国家-单位”保障制逐步被打破，导致《劳动保险条例》关于殡葬服务保障的规定失去了赖以运行的基础；乡村的人民公社制度逐渐解体，致使依靠农村集体公益金的五保机制运行缺乏充足的资金来源。在这一过程中，为配合国有企业改革，使其轻装上阵参与市场竞争，我国加快了养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险、社会救助等社会保障制度的发展步伐①郑功成：《多层次社会保障体系建设：现状评估与政策思路》，《社会保障评论》2019 年第1 期。。时至今日，在资金制度方面，覆盖城乡的养老保险和医疗保险制度、最低生活保障制度等已经取得较大进步；在服务制度方面，养老服务、残疾人服务等取得一定进展，儿童服务进入了重点发展的轨道。可以说，由社会保险、社会救助和社会福利等组成的社会保障制度已经成为独立的社会政策体系，对我国社会经济发展施加着重要影响，是国家治理体系中不可或缺的重要工具。

然而，当前我国社会保障制度重视的是未成年人、老年人、疾病患者、残疾人等生者的资金和服务保障，忽视了对逝者殡葬权益和遗属基本生活保障的社会化风险分担机制的专门关注。这种滞后的理念不仅导致殡葬服务的公共政策建制不足，而且严重制约着殡葬服务朝着公共性和社会化等方向发展。这不符合优化殡葬服务体系需遵循的理论取向和国际典型经验。

（二）定位不清

尽管近年来社会各界较为普遍地认可增强殡葬服务公益性的大方向，但是殡葬服务制度设计和具体供给却一直呈现公共性明显不足且市场化过度的态势。这是由对殡葬服务的定位尚未明晰所造成的。殡葬服务到底是社会保障与公共服务还是市场行为？具体公共政策制定对此定位不清或在殡葬服务不同方面的左右摇摆，是殡葬行业乱象的主要致因。

1.殡葬服务的社会保障筹资机制发展格外不足

根据前述理论分析和国际典型经验，殡葬服务应定位为一项社会保障。然而，当前我国殡葬服务的专门社会保障筹资机制建设极其薄弱，仅主要包括覆盖少数人群的工伤保险支付丧葬费用和遗属基本生活保障机制、失业保险支付丧葬费用机制与覆盖弱势群体的惠民殡葬政策。惠民殡葬政策是近年我国着重推行的殡葬服务筹资机制。其主要着眼于遗体运送、冷藏、火化等殡葬服务项目，对五保户、城乡低保户、“三无”人员等困难群众采取减免费用或公共补贴的措施。截至目前，已有30 余个省（直辖市、自治区）制定并实施了这项政策，资金主要来源于地方特别是县级财政。该制度因覆盖对象范围狭窄、减免费或补贴的项目和资金额度少，可定位为一项低水平的殡葬服务筹资计划，并存在地区公平性较差的问题。

2.殡葬服务提供的社会化机制薄弱

社会力量遵循公益性原则提供殡葬服务的社会机制，应成为殡葬服务递送的主要路径之一。但是，受到当前殡葬服务提供中的部门利益和市场畸态扩张的强力挤压，有效递送殡葬服务的社会化机制失去了发展的空间。第一，尽管21 世纪以来，我国已将实现殡葬管理和殡葬服务提供分离作为殡葬改革的政策目标，但殡葬领域“管办分离”改革并未取得实质性进展。其主要原因之一就是殡葬主管部门在殡葬服务提供中存在着隐秘的部门利益。

第二，殡葬服务市场化畸态扩张，已形成了稳固的行业利益集团，压制了合理的殡葬服务社会化机制发展。具体而言，我国殡葬行业呈现双轨发展的态势：大中型城市殡葬“产业化”；小城市及农村地区殡葬行业经营水平低下、专业性差甚至被黑恶势力裹挟。在大中型城市，殡葬行业正在形成“南福寿、北福成”的“产业化”垄断趋势。福寿园集团从1994 年建成至今，业务内容由单一墓园服务迅速发展至集墓园服务、殡仪服务、殡葬设备、生前事业和景观设计五大板块于一身，业务已扩展至上海、北京、河南、重庆等近20 个省的约40 座城市，于2018年实现净利润4.88 亿元①《殡葬业“暴利”：有公司殡葬业务毛利率88% 三年连涨》，新华网：http：//www.xinhuanet.com/politics/2019-04/04/c_1124324818.htm，2019 年4 月4 日。，且其中大部分收入来自于高端的墓地服务。福寿园业务快速扩张的背后有着其与政府部门关系紧密等因素，其扩张的路径在很多地方采用了“低价获得划拨用地”“产品低价进入市场，垄断后高价出售”的方式，既给当地殡葬市场形成不合理的冲击，而且存有损害国家利益和公众利益之嫌。

在小城市及农村，殡葬服务或产品通常由公办公营殡葬机构和一些当地的中小殡葬企业提供，大部分殡葬从业人员素质不高。殡葬市场准入门槛低，中小殡葬企业经营方式较为粗放，以“小作坊”为主，殡葬用品及周边产品质次价高。一些公办殡葬服务机构如市县一级的殡仪馆，垄断了高档次遗体接运、遗体整容、高价骨灰盒、吊唁设备租用等选择性服务的提供。有的地方殡葬活动甚至存在被黑恶势力操控的情况，其强制性售卖高档骨灰盒、鲜花等殡葬用品，捆绑销售高价“一条龙”殡葬服务。有地方存在医疗机构与殡葬服务公司串通的情况，太平间被承包或托管给殡葬公司提供收殓、更衣、冷藏、存放等服务，逝者家属被强收远高于当地殡仪馆服务价格的天价停尸费、穿衣费等。

综上，我国殡葬行业发展处于落后水平，殡葬服务的具体提供已然形成较为稳固的行业利益集团，其对通过社会化机制递送公益性殡葬服务等有损自身利益的殡葬改革持保守态度，甚至存在抵触的想法，再加上殡葬服务提供中部门利益施加的影响，殡葬服务提供的社会化机制在夹缝中很难健康成长并最终发挥有效的作用。

（三）制度残缺

1.殡葬服务筹资制度不健全

《社会保险法》规定，“参加基本养老保险的个人，因病或者非因工死亡的，其遗属可以领取丧葬补助金和抚恤金”，“所需资金从基本养老保险基金中支付。”然而，对于非因工（含因病）死亡劳动者的丧葬费和遗属补贴，目前有效的全国性规定还是20 世纪50 年代的《劳动保险条例》及其实施细则修正草案。具体来看，北京、浙江等省份执行的基本是《劳动保险条例》的标准，由企业支付去世职工的丧葬费、一次性抚恤费或供养直系亲属一次性救济金；广西、福建等省份除了参照《劳动保险条例》向去世职工支付上述两类费用外，还向供养直系亲属按月支付救助性的生活困难补助金。从全国范围看，丧葬费、一次性抚恤费或供养直系亲属一次性救济金、按月支付供养直系亲属生活困难补助金等3 类待遇主要由企业承担筹资责任。其中，对按月支付供养直系亲属的生活困难补助金，不少省份主要针对国有企业提出要求，而对非国有企业并未做硬性规定。可见，非因工逝者的丧葬补助费与遗属基本生活保障并未实现通过社会化的机制筹资，仍是企业特别是国企参与市场竞争的负担，给其在当前经济下行背景下的可持续发展带来压力。同时，遗属所获得的补贴水平较低，不足以化解其生活困境风险。

针对无正式雇佣关系的城乡居民，全国约50%的省份在实施城乡居民基本养老保险制度时，建立了弥补逝者殡葬花费的丧葬补助金机制。也就是说，在当前参加城乡居民基本养老保险的5.3 亿人中，约有3.3 亿人缺乏社会化殡葬筹资机制的覆盖①根据《2019 年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》相关数据和《中国统计年鉴（2019）》“分地区年末人口数”整理计算所得。。此外，城乡居民基本养老保险并未将直接化解遗属生活困境风险的补助机制纳入制度建设范畴。

2.保障殡葬服务公益性的制度不完备

我国殡葬服务制度对殡葬活动管理乏力与殡葬市场的监管失灵，是纵容殡葬市场畸态扩张和殡葬服务缺乏公益性的关键制度因素。一是“多龙难治水”。殡葬服务体系完善是一个涉及遗体处置、安葬、移风易俗等诸多内容的系统性复杂工程，涉及党和军队部门、政府部门、法院和检察机关等多方的职责落实。从《殡葬管理条例》的现实执行情况看，其作为政府法规，不仅对不属于国务院职能管辖范围内部门或机构所属医院停尸、所管殡葬文明新风建设等的约束和协调能力有限，而且对民政、公安、工商等政府部门的协调联动规定简单粗糙，导致部门间权责不清，很难实现各管理部门的真联实动。这导致对殡葬行业缺乏有效管理，是殡葬行业乱象和殡葬服务公益性弱的重要因素。

二是对殡葬服务市场监管不到位。由于殡葬事务的特殊属性，工商、公安、市场监督等政府部门对殡葬市场往往“睁只眼闭只眼”，并不愿认真介入。由此导致殡葬服务市场成为市场监管的“漏网之鱼”，存在着以次充好、漫天要价、恶性竞争等非法、无序经营现象。尽管一方面政府采取收紧墓葬用地供应的政策，但另一方面一些地方部门却从事着权钱交易、滥批乱建的勾当。在殡葬文化未有大的变迁带来墓地需求特征无根本转变的背景下，这使城市墓地成为稀缺资源，导致墓价因供求失衡迅猛上涨，也让某些经营者利用城乡墓地双轨制政策赢得超额红利。由于殡葬服务经营的隐秘性，对公共机构经营者的监督管理存在缺位情况，给其违规经营以可趁之机。近年来，一些殡葬领域的干部贪污受贿、胡作非为以致受到刑事处理的案件不断被曝光②郑功成、郭林、马金生：《〈殡葬法〉制定研究》，2020 年。。可以说，对殡葬服务市场监管不到位是殡葬行业乱象丛生和殡葬服务公益性远远不足的直接致因。殡葬行业所具有的信息不对称和忌讳文化属性，使其成为一个未被充分关注的暴利行业。与房地产行业和医药行业对比，殡葬服务提供乱象背后的行业利润率之高也不遑多让（见表1）。

表1 殡葬行业与房地产、医药行业利润率对比

（四）治理不力

尽管《殡葬管理条例》的不少内容已不合时宜，但数次系统修订难产；尽管我国殡葬领域存在的“城市天价公墓”“豪华活人墓”等问题受到广泛关注，但政府并没有拿出行之有效的办法加以解决。出现这种治理不力状况的主要原因就在于法规修订和政策制定并没有充分思考如何在完善正式殡葬服务制度的同时，重视非正式殡葬服务制度的积极功能，让正式殡葬服务制度与非正式殡葬服务制度统筹联动，促推文明健康殡葬活动的形成。

1.正式殡葬服务制度与非正式殡葬服务制度的作用

正式制度是指在社会生活中形成的规范化、系统化、定型化的社会关系体系，通常表现为依靠权力机构为后盾来实施的成文规范，主要包括法律法规、政策规章和契约等①章荣君：《乡村治理中正式制度与非正式制度的关系解析》，《行政论坛》2015 年第3 期。。在我国殡葬服务领域，正式制度就是《殡葬管理条例》及其他官方殡葬政策文件所形成的制度规定。这些正式殡葬服务制度致力于塑造组织和个人殡葬行为的秩序化，并对越轨的殡葬行动进行严格限制，促使组织和个人的殡葬行为具有同质性。当前，塑成节约、生态、文明、公平的殡葬活动成为我国正式殡葬服务制度改革的主要政策取向，这体现的是现代公共政策的理性特征。

非正式制度是长期生活在共同体中的人们经过互动，形成的约定俗成且被一致认同并共同遵守的行为准则，包括价值信念、文化传统、风俗习惯和伦理道德等。非正式制度是正式制度的延伸阐释或修正，它是得到社会认可的行为规范和内心行为准则②［美］道格拉斯·C·诺斯著，刘守英译：《制度、制度变迁与经济绩效》，生活·读书·新知三联书店，1994 年，第64 页。。相较于正式制度，非正式制度的作用更为稳定持久。在《殡葬管理条例》所塑造的正式殡葬服务制度建立之前，我国社会成员的殡葬活动主要由包括殡葬文化和殡葬习俗的传统殡葬伦理这一非正式制度规范。

文化具有惯性①［英］泰勒著，蔡江浓编译：《原始文化》，浙江人民出版社，1988 年，第53 页。和相对稳定性。在发生文化变迁时，各部分的变迁速度不一，会造成不平衡、差距和错位，即“文化堕距”（Culture Lag）。其中，首先发生变化的是物质文化，而非物质文化尤其是价值观念的变化最为缓慢②［美］威廉·费尔丁·奥格本著，王晓毅、陈育国译：《社会变迁——关于文化和先天的本质》，浙江人民出版社，1989 年，第107 页。。这种“文化堕距”在中华人民共和国成立之后殡葬改革中的具体表现为，事关殡葬的硬件建设通过正式殡葬服务制度的实施，取得了较为明显的成效，使得殡仪馆、火化设备等设施与殡葬技术开发具备了现代化的特征；而传统殡葬文化和习俗在70 多年的社会经济发展中并未失去其规范基层殡葬活动的地位，一直作为非正式殡葬服务制度，通过路径依赖，以“润物细无声”的方式根植于社会成员的惯习之中，用“无形的手”对社会成员的殡葬行为发挥着软性约束作用。

总而言之，社会是由“有字的规则”（即正式制度）和“无字的规则”（如风俗、习惯等非正式制度）共同构成的③林梅：《环境政策实施机制研究——一个制度分析框架》，《社会学研究》2003 年第1 期。。两者往往相互交织，从不同层面影响并制约行为主体的各种行为，存在互补关系④唐绍欣：《传统、习俗与非正式制度安排》，《江苏社会科学》2003 年第5 期。。在殡葬活动的约束和规范体系中，正式的殡葬服务制度是基础的秩序系统，而非正式的殡葬服务制度可依托传统殡葬文化和习俗的影响填补正式秩序之外的空白。殡葬法律体系所形成的正式殡葬服务制度无法做到事无巨细的程度。即便能细化到该种程度，也易使得殡葬服务制度制定、学习、执行和监督成本远超收益，并造成制度僵化。故此，非正式殡葬服务制度对社会成员殡葬活动的影响和规范是长期存在的，其作用是正式殡葬服务制度无法完全替代的。从这个角度出发，中国殡葬服务治理的关键点之一是要实现非正式殡葬制度的功能符合现代公共政策理性。

2.正式殡葬服务制度和非正式殡葬服务制度的替代

正式制度和非正式制度存在互相替代的情况。一方面，在社会转型时期，如果正式制度构建存有漏洞，使社会制度结构存在断层，长期演化而来的非正式制度会形成对该领域秩序的补位。我国《殡葬管理条例》迟迟得不到系统修订，无法完成正式制度覆盖殡葬活动规范的任务，这就使非正式的殡葬服务制度在一定程度上替代了正式制度发挥作用。由于我国传统殡葬文化和习俗精华与糟粕并存，其在替代正式制度发挥作用时，既通过强调孝道和仪式给参与殡葬活动者提供了较强的精神慰藉，发挥了促进家庭和家族团结与维护熟人社会互助的功能；又因灵魂不灭、祖先崇拜、风水荫泽等仍根深蒂固地占据很多社会成员意识世界，催生了“面子殡葬”“薄养厚葬”等殡葬陋习，为殡葬市场中的“殡葬一条龙”“活人墓”“豪华墓”“农村买尸配阴婚”等殡葬非法经营活动创造了需求，造成土地资源浪费、生态环境破坏和殡葬迷信行为，不符合现代公共政策的理性。

另一方面，当非正式制度的合法性被正式制度运行的逻辑否定时，会导致正式制度虚设而无法得到有效落实，形成“上有政策，下有对策”的窘境。我国不少地区推行的强制火化政策在现实执行过程中，重火化、轻安葬，具体表现为盲目追求高火化率指标，无视节地生态安葬设施的建设与管理。这与我国传统殡葬伦理注重遗体或遗体转化物处置相违背，再加上“入土为安”殡葬文化的影响，引发了很多地方特别是农村地区对骨灰盒进行“二次装棺葬”①有地方的“二次装棺葬”使用长期难以腐化的石制棺材，其对土地资源的破坏程度较以往使用木制棺材更甚。，进而使得正式殡葬服务制度拟通过火化并采取节地葬式，实现节约土地资源和文明节俭办丧事的目的成为泡影。在这种情况中，正式殡葬服务制度虽然以改造非正式殡葬服务制度为谋，但改造过程忽视了正式制度是嵌入到非正式制度之中的。换言之，正式殡葬服务制度的设计仅看到了非正式殡葬服务制度是其改造对象，而忽视了非正式殡葬服务制度亦为其文化环境的事实。

总之，中华人民共和国成立以来的殡葬治理主要通过正式制度强调公共政策的理性，将非正式殡葬服务制度置于从属地位和作为改造对象，没有对传统殡葬伦理中的糟粕、中性、优良文化和习俗分别进行有效规制、引导、包容，致使殡葬领域出现诸多乱象。

（五）实践效果不良

理念滞后、定位不清、现存制度残缺和治理不力，不可避免地造成了殡葬服务的实践效果不良。具体而言，《殡葬管理条例》等正式殡葬服务制度的构建并未与非正式殡葬服务制度充分结合，滋生了诸多殡葬乱象，引发不少社会矛盾，给社会成员带来殡葬后顾之忧，使社会成员对殡葬的稳定安全预期不高。

其主要有如下两条路径：一是殡葬服务政策无视传统殡葬伦理，而是按“一刀切”思维强制实施，如现实中出现了“强行平坟”“强收生前所备棺木致老人自杀”等殡葬事件，削弱了社会成员对其本人和家庭成员未来殡葬的稳定预期；二是殡葬市场紊乱助推殡葬高消费，如当前普遍存在的“殡葬一条龙”“城市天价墓地”、部分地区出现的“豪华活人墓”等体现的殡葬高额支出，使人们对殡葬服务有序提供和殡葬合理花费缺乏足够的安全预期。

这种状况不仅无法充分保障社会成员理应享有的殡葬权，而且对社会稳定、移风易俗、环境和土地保护等造成很大的风险，甚至给政府带来信任危机。例如，“周口平坟”事件既造成了社会的不稳定，又使政府部门在殡葬改革中的形象遭遇“滑铁卢”；“豪华活人墓”不但助长了社会不正之风，还给生态环境保护和土地资源合理使用带来消极影响。

三、中国殡葬服务的发展思路

基于前述对殡葬风险应对的理论分析与典型国家殡葬服务发展的经验，应将殡葬服务定位为社会保障机制，这是破除殡葬乱象和殡葬问题的关键前提。同时，为扭转我国社会保障制度建设重生者、轻逝者的理念偏差，正确的取向是完善社会保障制度应对殡葬风险的机制，具体思路为构建殡葬服务筹资、殡葬服务递送、殡葬人文关怀“三位一体”的机制，解决人生最后一公里的保障问题。

（一）社会保险与社会救助联动，完善殡葬服务筹资机制

在殡葬服务筹资机制方面，借鉴德国和美国等典型国家的经验，并考虑到我国作为社会主义国家应给予国民充分的殡葬稳定安全预期，同时结合我国社会保障体系以社会保险为主、社会救助发挥补充作用的结构特征，建议我国完善养老保险等社会保险支付丧葬费用机制，在养老保险制度中嵌入遗属保险机制，弥补社会保险参保者这一主体人群①截至2019 年末，我国参加基本养老保险人数为96754 万人。参见人力资源和社会保障部：《2019 年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》，人力资源和社会保障部官网：http：//www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/zwgk/szrs/tjgb/202006/W020200608534647988832.pdf。的丧葬费用并保障其遗属的基本生活，同时完善惠民殡葬政策，有效对弱势群体的基本丧葬费用给予资金支撑，并辅以社会救助机制，对生活陷入困境的遗属提供基本生活保障。

第一，对惠民殡葬政策，应保障其公平性与充分性。鉴于惠民殡葬政策地区公平性不佳和救助特征过于明显，建议借鉴德国殡葬救助的经验，提升标准，扩大覆盖面至所有的困难人群。为改观当前惠民殡葬政策财政体制呈现出的地方责任特别是县级地方政府责任过重的不合理局面，建议采取中央对地方专项基本殡葬服务转移支付机制，地方政府将基本殡葬服务类支出明确纳入预算管理，为惠民殡葬政策的有效落实提供财力支撑。

第二，在社会保险支付丧葬费用方面，目前需完善的重点在于养老保险支付丧葬费用机制。丧葬费用属于一次性支付资金，不会对养老保险基金等造成过大的额外财务压力。一方面，应在职工养老保险当中真正建立起社会化的丧葬费用支付机制，由养老保险基金承担相应筹资责任，实现丧葬费支付从单位保障向社会保险的转型，进而降低企业参与市场竞争的负担。

在丧葬补助金水平方面，针对职工基本养老保险参保者，很多地方在具体实施中一般规定，丧葬补助金为参保者死亡时该地上年度3 倍左右的在岗职工月平均工资或者上年度3 个月左右的在岗职工平均工资，抑或上年度3 个月左右的人均基本养老金，有些地方则规定丧葬补助金为一具体金额。一般而言，平均工资水平高于同期人均基本养老金水平，故在计算月数相同的前提下，基于后者计算的丧葬补助金少于基于前者计算的额度。2019 年，全国企业退休人员月人均基本养老金约为2885 元②根据人力资源和社会保障部官方公布的数据，企业退休人员月人均基本养老金在2016 年达到2362 元，2017 年、2018 年、2019 年、2020 年的上调比例分别约为5.5%、5%、5%、5%，由此得出，2020 年约为2885 元。。如果以其为基础来计算，那么丧葬补助金远高于基本殡葬服务千余元的全国平均消费水平；若以平均工资水平为基础来计算，则更是如此。此外，采取固定金额模式的省份规定的丧葬补助金额度一般能充分满足基本殡葬服务的消费需求。

另一方面，要全面推行城乡居民养老保险支付丧葬费用机制。目前，10 余个省份的城乡居民基本养老保险已明确设定了主要由财政支持的丧葬补助标准或额度（见表2）。其中，浙江、上海、福建等省份的丧葬补助金水平已可满足对基本殡葬服务的消费需求。未来的政策选择应是，尽快在各省全面推行城乡居民养老保险支付丧葬费用机制并完善补助动态调整办法。

表2 部分省份城乡居民基本养老保险丧葬费标准或额度

第三，建立遗属保险制度。建议将遗属保险纳入到职工养老保险范畴之内，在充分考虑到经济下行压力和企业社会保险缴费压力大的基础上，设定遗属保险待遇的适度替代率，并结合遗属自身养老金等待遇的情况，测算需要保障的遗属当前和未来对资金的总需求和平均需求，由养老（遗属）保险基金对去世参保者的配偶、未成年子女等遗属提供基本的生活保障。有研究对占遗属主体的老年遗属所需的遗属保险待遇进行了测算，结果显示：如果遗属保险的覆盖人群为除靠离退休养老金生活之外的所有老年丧偶人口，且替代率为已故职工养老金水平的75%，那么到2035 年和2050 年所需的资金量分别为2808.56 亿元、4781.37 亿元，分别占当年养老保险基金收入的3.56%、2.98%①姬飞霞：《中国遗属保险问题研究》，中国社会科学院硕士学位论文，2016 年。，并不会给养老保险基金带来较大的负担。此外，要积极探索在城乡居民基本养老保险中构建遗属保险的办法。

（二）社会化与公益性并重，优化殡葬服务递送机制

在殡葬服务递送机制方面，要体现社会福利服务的公益色彩，充分发展递送殡葬服务的社会化机制。特别需要指出的是，殡葬服务具体提供的文化性较强，并体现着一个国家政治制度特征，故定要格外注重与我国具体国情紧密结合。具体而言，我国社会主义公有制和殡葬文化具体特征等决定了殡葬服务建设的国际借鉴要扬弃不符合我国具体国情的内容。例如，西方国家普遍实行土地私有制，其殡葬设施尤其是墓地设施具有根据土地所有者意愿建设的法理基础；而我国的社会主义土地公有制在根本上要求土地的使用必须重视公共利益和人民权益，利用土地这一重要公共资源来进行建购豪华墓等个人炫耀性殡葬活动是定要严加禁止的。

当前，在我国殡葬领域，部门利益和行业利益的交织形成了政策制定者和既得利益者不约而同事实合谋的畸态。在公共政策制定和实施中，这种不约而同的合谋是强势部门利益和逐利行业利益交织的必然结果。我国殡葬服务递送制度的完善首先需在构建各管理部门真联实动机制基础上，真正打破部门利益和行业利益的藩篱。否则，即使殡葬服务递送制度规定再完善，也是没有“坚硬牙齿”的机制，难以真正做到有效落实。具体来看，应理顺公共部门、社会和市场在殡葬服务递送中的关系，提升殡葬行业的水平，增强殡葬服务的公益性。

为有效维护殡葬安全，建议借鉴殡葬服务提供中政府、社会和市场合理分责的国际启示，同时考虑到我国土地公有制和土地安全，根据人口年龄结构特征和分布状况，对火葬场、墓地等殡葬重大设施进行合理规划和建设，由公共部门经营，保障殡葬技术服务的公共性，特别是要祛除城市公墓的经营性，保障其公益性。对其他殡葬服务尤其是殡仪服务实行有效的社会化或市场化改革，引入主要面向社会大众提供基本殡葬服务的优质公益性社会服务力量与主要面向少数需求者提供高档殡葬服务的优质营利性民间资本，且给予二者差别化的公共支持，并通过有效的政府定价、经营许可、负面清单管理等规制机制与充分竞争的市场机制，使这些殡葬服务价格合理化。随着殡葬文化和习俗的逐渐理性化，最终实现技术服务之外的其他殡葬服务递送者以公益性社会组织为主、营利性殡葬企业为辅的格局，为绝大多数社会成员提供公益性的殡葬服务。此外，对军人等具有特殊贡献的群体，建议由公共部门提供专门的殡葬设施和殡葬服务。

此外，为通过社会化机制进一步增强殡葬服务递送的公益性，有必要充分发挥乡村自治的作用。作者调查发现，中国北方一些农村以宗族或熟人社会为单位，由1—2 名具有影响力和公信力的成员来组织殡葬活动。近年来，这些地方殡葬活动组织者的出生年代结构呈现出一定变化，一些20 世纪70 年代出生者开始承担其所在宗族或熟人社会殡葬活动的安排任务。较其长辈，这些组织者观念更开放，他们有的注重摒弃殡葬活动中的“吹拉弹唱”等消费活动，并通过与其他成员达成共识，将简化后的殡葬程序作为本族或熟人社会需遵守的殡葬活动标准。

这体现出随着社会经济发展，新一代成员登上农村自治舞台，使农村殡葬观念和殡葬活动更加符合公共政策理性。在未来，随着出生年代更加靠后的成员成为农村的主体自治力量，农村殡葬观念和活动会更加合理。建议出台积极的公共政策，对上述农村殡葬活动的自治简化给予资金支撑，让传统自治办法与现代公共机制有效结合，形成社会化机制，实现这种自治简化的升级。需要注意的是，公共资金的输出路径和对象要合理，谨防出现因利益问题破坏农村殡葬自治简化的进程。

（三）正式制度与非正式制度协调，构建殡葬人文关怀机制

在殡葬人文关怀机制方面，应以提高殡葬服务治理的质量为目标，厘清正式殡葬服务制度与非正式殡葬服务制度的作用范围，妥善调节二者关系，构建起刚性制度安排和柔性殡葬伦理合理联动的机制，这是破除殡葬乱象和化解殡葬问题引致的社会矛盾的根本所在。

正式殡葬服务制度和非正式殡葬服务制度共同构成了指导社会成员殡葬行为的规范体系，二者并非完全排斥的关系，因此首先要厘清其对社会成员殡葬活动施加作用的边界。在此基础上，殡葬人文关怀机制的构建需做到如下方面：一是殡葬服务法规和公共政策等正式制度的完善需要充分与传统殡葬伦理中的文化和习俗精华紧密结合，实现正式殡葬服务制度的科学性和非正式殡葬服务制度的人文性充分融合；二是正式殡葬服务制度的构建和运行要对传统殡葬伦理中的糟粕文化进行规制，防止其引致的不健康殡葬观念和行为替代正式殡葬服务制度的作用，而导致殡葬乱象，要促使非正式殡葬服务制度的目标取向符合现代公共政策的理性；三是对于不符合殡葬公共政策理性特征但并非糟粕的传统殡葬文化和习俗，正式殡葬服务制度既不应主动融合，也不要强制排斥，而是需采取引导策略，并面向社会成员开展理性的生死教育。

在构建殡葬人文关怀机制过程中，需对两个方面给予重视。第一，发挥殡葬服务筹资机制对健康文明殡葬文化和习俗的引导与塑造。正式殡葬服务制度可以调整社会成员在殡葬活动中的思想观念和行为方式，因为正式制度会产生一种无形的“合法化”压力①刘玉照、田青：《新制度是如何落实的？——作为制度变迁新机制的“通变”》，《社会学研究》2009 年第4 期。，引导社会成员调整殡葬活动方式来适应制度安排，进而对非正式制度中的殡葬文化和习俗进行形塑，促使其朝着公共政策理性化方向发展。针对惠民殡葬政策对社会成员选择节地生态安葬的导向不足，建议设定惠民殡葬政策所支持的基本殡葬服务内容不仅须包括遗体接运、暂存、消毒、火化等葬前服务，而且要包括骨灰的寄存、树葬、花葬、草坪葬、壁葬、塔葬、海葬、公益性节地墓位等节地生态安葬服务，并将采用这些基本殡葬服务项目作为获得费用减免或补贴的刚性条件，以在火葬区推进火化率提高与骨灰节地生态安置的发展，在土葬改革区鼓励群众自愿火化、遗体安葬生态化。这是利用公共资金引导非正式殡葬服务制度逐渐符合现代公共政策理性的关键方面。同时，建议将在殡葬活动中采用节地生态葬式，作为享受养老保险、失业保险和工伤保险等社会保险支付丧葬费用待遇的核心条件，以助推健康文明殡葬方式的形成。

第二，合理调节突发重大公共卫生事件中殡葬服务强制性和人文性的关系。非正式殡葬服务制度深刻地影响着社会成员殡葬活动的开展，以至有时能够较好地弥补正式制度无法覆盖的领域，独立调节殡葬活动中的社会关系。然而，在突发重大公共卫生事件中，事发地的死亡人数往往会激增。此时正式殡葬服务制度规制的殡葬机构特别是殡仪馆较之其他公共场所，存在更多的感染风险。殡仪馆等机构在具体地区一般数量有限，一旦有工作人员被感染，则会因集体隔离而不能正常运转，这会导致突发重大公共卫生事件应对中殡葬服务的缺位。因此，在突发重大公共卫生事件中，殡葬服务机制除了需完成制度内任务外，还承担着公共卫生安全和维护社会稳定的责任。而非正式殡葬服务制度的软性约束特征难以适应突发重大公共卫生事件的紧急性要求，甚至有因殡葬活动导致重大感染的风险。正式殡葬服务制度作为调节最根本、最基础殡葬社会关系的强制性机制，应成为突发重大公共卫生事件中殡葬活动的主体规范，以一并实现开展基本殡葬活动等制度常态目标与维护公共卫生安全和社会稳定等急时目标。同时，让非正式殡葬服务制度在突发重大公共卫生事件中发挥辅助作用，以使殡葬活动具备基本的人文关怀。