完善健全代表参与立法的工作机制

文 廖军权

全国人大常委会委员长栗战书指出，人大代表作为国家权力机关组成人员，代表人民参加行使立法权、参与立法工作，使命光荣，责任重大。尊重代表主体地位，扩大代表对立法工作的参与，这是人民当家作主的重要体现。他指出，经过多年探索实践，代表参与立法工作已经有了一套比较成熟的机制和做法，要坚持下去并在实践中继续创新完善。要把办理代表议案建议与编制立法规划计划、制定修改法律更紧密地结合起来，邀请更多人大代表参与常委会立法工作，利用信息技术为代表参与立法工作搭建便捷高效的平台。他强调，人大代表要提升政治站位，强化责任担当，从履行法定职责、不负党和人民重托的高度，认真负责地参加行使立法权、参与立法工作。

2015年修改后的立法法赋予设区的市立法权，如何提高地方法规立法质量一直是社会各界普遍关注的问题。在执行地方立法权的过程中，人大代表实际参与立法工作的密度和深度参差不齐。无论是立法部门发出法规征求代表意见的反馈，还是立法专题调研、论证、座谈的发言，代表的参与力度都远远不够。2018年6月《人民日报》刊登的《提高代表参与立法的水平 做好新时代立法工作》一文提到，要扩大代表参与立法的覆盖面，广泛吸收专家型代表参与，加强对代表的立法专题培训。这篇文章对如何调动人大代表参与立法工作给了很好的启发。

笔者认为，立法过程中要充分调研、反复论证，广泛集中民意、集中体现民智，其中人大代表积极参与立法工作的起草、论证、调研、审议、评估工作，便是重要一环。今年3月，省人大常委会办公厅制定了《关于健全省人大代表参与立法工作的意见》，对进一步发挥代表在立法工作中的作用，不断提高立法质量起到了推动作用。

健全制定立法规划和计划征求代表意见的工作机制

有关委员会应重视省人大代表依法提出的立法议案建议办理工作，将代表议案建议的办理与编制立法规划、立法计划紧密结合起来，认真研究采纳代表议案建议提出的相关意见，对确有立法必要、条件成熟的立法项目，及时列入立法规划和立法计划。法制委、法工委编制立法规划和立法计划时，应当向省人大代表征集立法项目建议。

健全代表参与立法活动的工作机制

有关委员会开展立法起草、论证、调研、审议、评估等活动时，应当邀请专业领域和相关领域的省人大代表参加，充分听取代表的意见和建议。选联工委要及时将常委会年度立法计划印发省人大代表，征求代表对参加有关立法活动的意见，了解代表拟参与立法项目的意愿，有针对性地邀请代表参与常委会的立法工作。要结合常委会会议议程，每次邀请一定比例的基层代表、相关领域代表以及提出相关立法议案建议、参与立法活动的代表列席常委会会议。

健全法规草案征求代表意见的工作机制

一是有关委员会在法规草案一审前，应当将法规草案文本和材料送有关省人大代表征求意见；在法规草案一审后，有关委员会应当将代表反馈的书面意见或口头意见以及法规草案的有关材料一并送法工委；法规草案二审、三审前，法工委应当将法规草案文本和材料送有关代表征求意见。二是根据工作需要，法制委建议提请常委会审查批准的地方性法规案，应当听取有关省人大代表的意见。三是有关委员会到市、县（区）、镇召开调研座谈会征求法规草案意见时，应当邀请若干名当地的省人大代表参加座谈，听取意见建议。

构建落实这一条机制，首先要坚持问题导向，及时妥善解决、处理立法中遇到的各种问题，通过立法程序出台的法规草案需要及时送有关省人大代表征求意见。尤其是有重大利益调整问题和争议较大的重要立法事项的法规草案，更应及时送达，以期得到人大代表的意见反馈。这样，才能提高立法质量和效率，避免立法决策失当、失准和久拖不决。其次，要积极运用专门、专业、技术等方面的力量和科学规范的方法，扩大人大代表、公民有序参与立法途径，畅通多种立法诉求表达和反映渠道，着力提高立法的精准性和有效性，更好发挥立法机关在表达、平衡、调整社会利益方面的重要作用。

有关法规草案在采取论证会、听证会、委托研究、咨询等形式进行时，特别是到市、县（区）、镇召开调研座谈会征求法规草案意见时，应听取相关专业机构、专业人员的意见和建议，特别应广泛听取当地人大代表的意见。法规草案涉及重大利益调整或者存在重大意见分歧，对自然人、法人或非法人组织的权利义务有较大影响，人民群众普遍关注，需要进行听证的，应当召开听证会，在听取利益利害关系方的意见和建议的基础上，还特别要听取所在地人大代表的意见建议。人大代表的意见建议是最贴近基层实际的意见建议，他们的参与可以发挥基层单位在地方立法中的民意聚集作用，为拓宽公民和社会组织参与立法的渠道，提高立法质量发挥不可或缺的作用。

健全通过代表联络站和立法联系点征求代表意见的工作机制

有关委员会征求对法规草案或者立法工作意见时，要注重发挥代表联络站、基层立法联系点的优势，通过代表联络站、基层立法联系点广泛征求基层人大代表的意见。征求代表意见时，要注重针对性，明确征求意见的具体内容，包括审议法规草案时意见比较集中的问题、各有关方面关注度比较高的问题和立法中的重点难点问题等。建立代表联络站、基层立法联系点征求意见机制。省人大常委会探索建立基层立法联系点，协助收集立法工作相关信息、开展立法调研相关工作。人大专门委员会、常委会工作委员会可以深入或依托基层立法联系点，听取基层群众的意见建议，更好地回应人民群众对立法工作的关切。

代表联络站、基层立法联系点，对本市、县的情况更了解，对征求意见的法规是否符合当地实情也最了解。各代表联络站、立法联系点积极配合省人大常委会开展立法调研，征求对法律法规的意见和建议，会提出许多“接地气”的意见。当省人大各专门委员会、常委会工作机构向代表联络站、基层立法联系点寄送或者通过专门信息平台发送法律法规（草案）、法规性决定（草案）、立法背景资料和其他需要征求意见的文件时，代表联络站、基层立法联系点应积极组织所在站点发挥应有的功能，并积极反馈意见建议。省人大各专门委员会、常委会工作机构应当充分重视代表联络站、基层立法联系点所提出的意见建议，在有关立法调研报告、审议意见或说明中予以反映。同时，省人大常委会及其工作机构要关心和支持基层代表联络站、基层立法联系点的立法培训并划拨必要的工作经费，适当邀请基层代表联络站、基层立法联系点负责人或工作人员旁听省人大常委会会议，列席立法工作会议，参加业务培训等活动，提高他们审议法规草案的水平和能力，从而推进地方立法工作。

目前，立法工作机构与代表联络站、基层立法联系点之间信息还不完全对称。为了方便代表联络站、基层立法联系点及广大公众掌握立法动态和相关信息，人大立法部门要通过媒体向公众公布征求五年立法规划项目和年度立法计划的信息；通过媒体及时向公众公开法规草案并征集意见、建议；及时将法规草案文本发送相关单位和个人征求意见；立法机关应当对征集到的公众意见和建议及时认真地归类整理、分析研究，对科学、合理的意见建议，应当予以采纳并作出回应；建立代表联络站、基层立法联系点的绩效考评制度。省人大常委会应当根据平时工作记录对照考评量化标准，综合代表联络站、基层立法联系点自我评议和省人大各专门委员会、常委会工作机构评议意见，提出考评等次及意见，报省人大常委会秘书长办公会议定。考核结果通报全省各基层立法联系点及有关市、区、县人大常委会。对考核优秀的代表联络站、基层立法联系点省人大常委会要给予奖励，对不合格的视情况确定是否取消代表联络站、基层立法联系点。

总之，在立法过程中加强与代表联络站、基层立法联系点的紧密联系，对加强我省立法能力建设、提高立法科学化水平将起到进一步的促进作用，它将成为人大联络群众、联系基层实践的桥梁和纽带，为提高我省地方性法规的科学性、权威性、可行性和操作性发挥积极作用。

健全将代表提出的意见进行报告和反馈的工作机制

有关委员会报告法规草案的修改情况或者审议结果时，应当将代表提出的意见建议及研究采纳情况向常委会主任会议报告，并通过书面、口头等多种形式向代表反馈采纳或没被采纳的情况。

完善人大代表意见反馈机制，首先要对代表意见建议进行分析。应该从一般性分类向研究性分析转变，从交办性分类向问题性研究转变，从相对简单的法规意见建议到相对专业的法规意见建议，再向深度的法规意见建议转变。我们需要加强和改进代表提出法规意见建议的综合分析机制，从而使其能有更深刻的法规意见建议内涵和更重要的法规借鉴功能。代表对法规草案向立法机关反馈意见建议，是各级人民代表大会代表的法定权利，而对代表提出的法规意见建议进行办理与答复，也是立法机关的法定职责。进一步说，代表提出法律法规意见建议是代表反映群众意愿、回应社会关切的职责所在，是代表监督支持国家机关、促进改进工作的履职行为，也是代表参与国家事务管理和人民当家作主制度的一种表现形式。代表法第十八条明确规定：“代表有权向本级人民代表大会提出对各方面工作的建议、批评和意见，有关机关必须研究处理并负责答复。”对于立法办事机构来说，办理落实好代表对法律法规的意见建议，既是对代表法定权利的认可和尊重，也是对群众呼声的响应和负责，更是对社会关切的回应和反馈。因此，代表对法律法规意见建议的提出与反馈，可以说事关重大，忽视不得。这里特别要提到应建立健全人大代表提出法律法规意见建议的工作培训引导机制，这里的培训既是对法规意见建议的反馈提出，也包括人代会上提出意见建议的培训引导。我们应该对代表从提出法规意见建议、分析法规意见建议到办理落实法规意见建议等涉及具体工作各个环节的相关人员进行专门的制式培训，并通过培训引导提高认识，规范程序，正确操作，为全面改进法规意见建议工作奠定一个比较扎实的基础。尤其是对法律法规的意见反馈需要有一定的法律专业知识积淀和规范的表述。建议每年举办代表培训时，要把这一议题列入课程，并作为一个正式的工作机制加以建设，并使之制度化。同时，及时总结法规意见建议办理工作的经验，对于代表提出高质量法规意见建议的应向主任会议报告，并予以通报奖励发放证书，树立代表提出法规意见建议的示范和榜样。

健全代表参与立法培训的工作机制

选联工委要加强省人大代表履职学习培训，在代表履职培训班上增加有关立法方面的内容，包括学习《中华人民共和国立法法》《广东省地方立法条例》等法律法规以及代表如何参与立法等履职知识和履职技能等，进一步提高代表参与常委会立法工作的能力，充分发挥代表在立法工作中的作用。

代表培训既是履职的需要，也是时代发展的需要。开展法律法规培训，可以请一些长期从事立法工作、理论功底和实践经验丰富的同志授课。对于专业性、技术性较强的专业问题，可以请一些高等院校、科研机构、专业智库人员授课。授课内容站位要高，授课质量要高。授课要既有理论又有实践，具有较强的思想性、理论性、针对性、指导性和操作性。培训要强调纪律，严格考勤，进行交流发言。通过培训，使代表更加深入地领会习近平全面依法治国新理念新思想新战略，使代表更加深入领会宪法的监督与实施的内容和意义，展现代表良好的精神风貌和务实的学习作风。

在具体落实这六条工作意见中，必须认识到人大代表参与地方立法工作是发挥其主体作用的表现，是其法定权利和义务之一。同时，也必须认识到，要敢于改正我们过去在立法工作中的粗线条、形式化等方面的不足，今后，多与代表沟通、协调，不断改进工作方式方法，使代表参与立法工作更顺当更有成效。

坚持党对立法工作的集中统一领导，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，发挥人大代表的主体作用是关键，拓展人大代表参与立法工作的密度和深度是途径。我省要借鉴学习其他省人大常委会加强地方立法的好经验好做法，结合我省经济社会发展的新形势新任务，推进创新性的先行先试立法，真正发挥地方立法“试验田”作用。改进地方立法工作方法，重视研究解决立法重点难点问题，制定并实施关于立法中涉及的重大利益调整论证咨询的工作规范、关于争议较大的重要立法事项引入第三方评估的工作规范等，都需要人大代表的积极参与。通过不断加强和改进新时代地方立法工作，健全完善立法工作体制机制，形成立法工作整体合力，切实提高立法质量和效率，确保立一件成一件，更好助力我省经济社会发展和改革攻坚任务。■