解痛点 破难点 通堵点—— 省人大常委会打出“组合拳”推动法治化营商环境建设

文 本刊记者 灵 迪

作为中国改革开放的排头兵、先行地、试验区，广东筚路蓝缕、风雨兼程，如今发展成为具有全球影响力的先进制造业基地、现代服务业基地、中国参与经济全球化的主体区域、中国科技创新与研发基地，是中国集聚人口最多、经济实力最强、市场化程度最高、投资吸引力最大、开放型经济最活跃的主体区域之一，是国际社会观察中国改革开放的重要窗口。

开放倒逼改革，倒逼法治进步。广东的改革成就一手靠中央政策指引，一手靠法治建设保障。经济转型升级、营商环境改善、社会由乱向治，都离不开法治保障。近年来，全省各地为坚持市场化、法治化、国际化的改革方向，营造稳定、透明、可预期和公平竞争的国际一流营商环境，加强营商环境法治化做了许多有益的探索，取得了很好的成绩。法治建设之于广东经济成就，可谓功若丘山。

然而，对标对表党中央、国务院关于优化营商环境的决策部署和省委的有关任务安排，当前的广东营商环境仍有一定差距、仍存一些薄弱环节，审批流程长、办事效率低、公平竞争存在隐形壁垒等“痛点”“难点”“堵点”问题依然很突出。

一直以来，省人大常委会对推进营商环境法治化建设高度重视。尤其去年以来，常委会紧锣密鼓打出立法、监督、重大事项决定等一系列“组合拳”，为全省营造法治化便利化国际化营商环境提供全方位保障。有了更加坚强的“后盾”，广东企业创新发展动能进一步被激发。

重大事项决定用法治规范政府和市场的边界

党的十八大以来，习近平总书记多次就优化营商环境作出重要论述，要求改善投资和市场环境，加快对外开放步伐，降低市场运行成本，营造稳定公平透明、可预期的营商环境。去年2月25日，习近平总书记主持召开中央全面依法治国委员会第二次会议，深刻阐述了“法治是最好的营商环境”这一重要论断，将法治化营商环境这一重大课题推向新的高潮。近年来，国家作出了优化营商环境的系列决策部署，制定、修改了外商投资法、中小企业促进法等法律法规，就构建国际一流营商环境提出了明确要求。去年10月，国务院颁布《优化营商环境条例》并于今年1月开始施行，从国家层面进一步夯实了优化营商环境的法治基础，标志着中国市场化、法治化、国际化的营商环境建设进入了新的阶段。条例向社会传递出一个清晰的信号：优化营商环境已纳入法治化轨道，绝非一时一事的权宜之计，而是以法规制度固化的长久之策。特别对于民营企业、中小企业和外商投资企业，条例确立了对各类市场主体一视同仁的营商环境基本法制规范。

当前，我省经济正处在从高速增长向高质量发展转型的关键阶段，营商环境建设中仍存在的一些突出问题制约着我省实现经济高质量发展。推动法治化营商环境建设是实现经济高质量发展的有力保障，是当前做好“六稳”工作、落实“六保”任务特别是保市场主体的重要举措。近年来，为增创我省营商环境新优势，省委作出“1+1+9”工作部署，要求加快建设营商环境高地，推进经济高质量发展。省委、省政府出台《广东省深化营商环境综合改革行动方案》等系列文件，就推进建设市场化、法治化、国际化营商环境提出具体政策举措。

为贯彻落实中央决策部署和省委工作要求，针对当前广东营商环境法规体系不够健全、营商领域政务服务效能不高等客观因素，常委会决定依法行使重大事项决定权，力推全省法治化营商环境建设。去年7月，省十三届人大常委会第十三次会议审议通过《关于大力推进法治化营商环境建设的决定》。在全国省级人大中，广东是首个以重大事项决定的方式出台关于推进法治化营商环境建设决定的省份。

常委会法工委负责人指出，营造法治化、市场化的国际一流营商环境，是我省全面贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，深入贯彻习近平总书记视察广东重要讲话和重要指示批示精神，推动经济高质量发展，推进治理体系和治理能力现代化的有力举措。如今，广东正加快向高质量发展迈进，对打造市场化、法治化和国际化营商环境提出了更高要求。常委会依法行使重大事项决定权，就大力推进法治化营商环境建设作出决定，对于优化广东营商环境，促进经济高质量发展，推动广东实现“四个走在全国前列”、当好“两个重要窗口”具有重要意义。

据介绍，决定全面贯彻中央顶层设计和省委工作要求，全面梳理广东法治化营商环境建设短板，找准立法突破口，大力推进重点领域立法，着力提高立法质量和效率，推动完善营商法规规章体系，着力解决营商领域法制不够健全、行政权力运行不够规范、产权保护尤其是知识产权保护不到位等问题，立足增强制度设计的针对性和可操作性。决定聚焦营商环境建设法治化主题，同时兼顾市场化、国际化内容，确保党的主张通过法定程序转化为全省人民的共同意志和全社会一体遵循的行为准则，用法治来规范政府和市场的边界。

为了解决广东营商环境中存在的“痛点”“难点”“堵点”问题，决定要求，要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，加快建立统一开放、公平竞争的现代市场体系。要进一步放宽市场准入，为各类所有制企业、内外资企业打造一视同仁、平等对待的市场环境。要全面实施外商投资法，对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单管理制度。要围绕破解企业投资生产经营中存在的实际问题，推进政府简政放权，激发市场主体活力和创造力。要推动构建公平统一、权责明确、透明高效的市场监管制度，形成多元共治的市场监管新格局，切实加强事中事后监管。要支持政府创新管理服务模式，加快数字政府建设，完善一体化在线政务服务平台，构建“互联网＋政务服务”体系。

决定明确要求，要做到法定职责必须为、法无授权不可为，提升政府依法行政水平。各级政府及其职能部门要制定权力清单、责任清单、公共服务清单，向社会公布并接受监督。要全面加强知识产权保护，实施最严格的知识产权保护制度，更好释放市场主体创新活力。要推进公正司法，依法平等保护各类市场主体产权和合法权益。

决定还要求加强营商环境建设的有效监督，明确提出建立政府服务评价制度，由企业和人民群众评判政府服务绩效。政府有关管理部门要建立营商环境投诉机制，通过统一工作平台，对损害法治化营商环境行为的投诉及时受理、按责办理、限时办结。与此同时，各级政府要对本行政区域营商环境的法治化状况进行评价，并向社会公布评价结果。

此外，决定专门就加强法治宣传教育作了规定，明确要加强对社会公众的普法宣传，引导全民自觉守法、办事依法、遇事找法、解决问题靠法，引导和支持社会公众理性表达诉求、依法维护自身权益。决定还明确要加强对企业、国家工作人员特别是各级领导干部的法治教育，推动形成全社会共同建设法治化营商环境的良好氛围。

“尤值得一提的是，为了规范执法司法行为，切实维护营商领域的法治秩序，决定全面梳理执法领域、司法领域探索实践法治化营商环境建设的成熟做法，将实践证明行之有效的好机制好做法固定下来。”面对记者，常委会法工委负责人补充道。

“立改废”并举涉及营商环境法规获优先安排

营商环境通常是指市场主体投资经营、成长与聚集的生态系统，主要包括对市场、企业交易的营商环境与市场主体创业的营商环境。法治营商环境则是指以法治的方式，来保障营商环境这个复杂的生态系统良好运转，使企业自身运行管理和企业之外的政府、社会、市场、文化等诸多因素能够相互融合和促进，实现经济利益和社会利益的统一。就经济社会发展与法治建设之间的关系而言,经济是硬实力、法治是软实力。

良好的营商环境，是企业成长发展的土壤，是吸引企业集聚的平台，是促进经济发展的基础竞争力。当前，广东既承担建设粤港澳大湾区、支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的重任，又要承担缩小贫富差距、深挖粤东西北营商环境优势和全面打赢精准扶贫国家战略的重要任务，通过立法形成营商环境基本制度规范，破解区域发展不充分不平衡势在必行。

为了建立健全保障营商环境的法规规章体系，决定提出，要优先安排涉及法治化营商环境的法规规章；要增强法规规章的可操作性和可执行性，提高法规规章制定和实施的透明度；要抓紧开展营商领域法规规章和规范性文件的全面清理工作，对妨碍公平竞争、束缚企业发展、违反内外资一致原则的，及时修改或废止。

根据决定，常委会继续坚持立法的引领和推动、规范和保障作用，去年以来，通过“立、改、废”并举，大力推进优化营商环境制度建设。

完善中小企业发展法律保障，是去年常委会立法工作的一个重头戏。随着中小企业的迅速发展，原有的法律法规已不能适应新情况新问题。2017年，新修订的《中华人民共和国中小企业促进法》出台，紧随上位法对本省相关条例进行修订已刻不容缓。

中小企业发展目前面临哪些难题？去年该条例修订期间，常委会调研组到东莞等地开展立法调研时了解到，除了融资难、融资贵等老问题外，企业反映较多的还有市场监管力度不够、用地成本高、厂房分租和转租的市场混乱等新问题。

今年元旦，广东中小企业收到一份“大礼包”——修订后的《广东省促进中小企业发展条例》正式施行。记者注意到，针对新老问题，新修订的《广东省促进中小企业发展条例》不仅新增加了“营商环境”和“监督检查”两章，还突出强化了“融资促进”“权益保护”等内容。例如，规定行政机关在制定涉企法规政策时，应当进行公平竞争审查；建立和完善中小企业融资服务平台，提高信贷审批效率；定期开展中小企业发展环境第三方评估，对侵害中小企业合法权益的行为依法进行处理。

“应该说，优先安排一批涉及法治化营商环境的法规，是去年、今年常委会立法工作的一大特点。实际上，已有多个涉及营商环境建设的法规，被列入常委会年度立法工作计划。”常委会法工委负责人说。

他向记者介绍，一年多来，常委会先后出台了行政事业性收费管理条例、修订了自主创新促进条例和促进中小企业发展条例，社会信用条例、标准化条例、版权条例、人力资源市场条例、优化营商环境条例等立法工作正在有序推进。同时，还注重加强营商领域法规规章和规范性文件的清理，一旦发现有规范性文件妨碍公平竞争、束缚企业发展、违反内外资一致原则，将及时修改或废止。

此外，结合贯彻落实《粤港澳大湾区发展规划纲要》，根据国家授权及我省立法权限，常委会将继续开展有针对性立法，加快推进我省与港澳营商规则相衔接，支持深圳、珠海用好用足经济特区立法权，支持广州开展先行先试立法。对于中国（广东）自由贸易试验区优化营商环境的好机制、好做法，将通过立法的方式固定下来，并及时总结、复制推广其经验做法。

加强有效监督首次专题询问法治化营商环境

为使中央和省委关于优化营商环境的各项举措落到实处，决定强调要发挥各级人大、政府和社会监督的作用，切实加强对营商环境建设的有效监督。一是明确各级人大及其常委会要依法行使监督职权，充分运用执法检查、听取和审议专项工作报告、专题询问、质询、规范性文件备案审查等方式，加强对法治化营商环境建设的有效监督。要根据本省实际做好外商投资法、中小企业促进法执法检查工作。二是明确各级政府要按照国家有关规定，对本行政区域营商环境的法治化状况进行评价，并向社会公布评价结果。三是明确全社会要积极参与法治化营商环境建设，依法有序开展监督。

去年以来，常委会通过执法检查、听取和审议专项工作报告以及开展专题询问等方式，进一步加强对法治化营商环境建设的有效监督。

在执法检查方面，常委会先后开展中小企业促进法、广东省企业和企业经营者权益保护条例等法规的执法检查工作。通过执法检查发现，我省企业和企业经营者产权保护体制机制得到进一步完善，各类侵犯企业和企业经营者的行为也得到有效整治。但是，对行政机关拖欠民营企业、中小企业账款，以及涉企违规收费的行为整治力度还需加强。

在司法监督方面，省十三届人大常委会第十三次会议听取和审议了省法院、省检察院关于加强对民营企业司法保障促进民营经济更好发展情况的报告，并开展专题询问。这是常委会首次对司法机关开展专题询问,也是省级人大常委会首次专门就民营企业司法保障开展专题询问。此次专题询问督促司法机关对照问题深入剖析原因、研究改进措施,切实增强监督工作的针对性和实效性，出台了不少更好保障民营企业合法权益的“利好”：为了加大对民营企业知识产权的司法保护,省法院将探索建立选聘技术咨询专家参与诉讼和惩罚性赔偿制度；为了解决超期羁押和案件久拖不决问题,省检察院将推动公检法三家共同出台规范羁押和办案期限的相关制度,建立案件久拖不决情况通报机制；省公安厅将组织全省各级公安机关对利用刑事手段插手经济纠纷问题开展专项整治,发现问题坚决纠正；省司法厅将完善会见场所、设施设备和其他必要的保障措施,推广智能会见管理系统,提供更为便利的网上预约会见服务等。

近年来，特别是常委会关于大力推进法治化营商环境建设的决定作出以来，省政府及其有关部门认真贯彻落实党中央、国务院关于营商环境的决策部署和省委有关工作安排，全面实施决定，我省法治化营商环境建设取得积极进展、成绩显著。但对标对表党中央、省委要求仍有一定差距，与市场主体的期待相比仍有改进空间。为进一步推进常委会决定的贯彻实施，更大力度推动法治化营商环境建设工作，常委会决定今年7月就此开展专题询问。这是常委会首次就法治化营商环境开展专题询问，也是常委会继去年7月公布实施关于大力推进法治化营商环境建设的决定后的又一力举。通过专题询问，全面深入了解我省法治化营商环境建设工作现状，找准存在的突出问题，提出有针对性、高质量的审议意见，督促省政府及其有关部门贯彻落实党中央决策部署和省委要求，深入实施决定，进一步大力推进法治化营商环境建设，推动经济高质量发展，推进治理体系和治理能力现代化。

常委会主任李玉妹和常委会副主任徐少华、吕业升对今年这次专题询问工作高度重视，多次作出指示并提出具体工作要求。为做好本次专题询问的相关准备工作，省人大财经委、常委会预算工委作为具体组织实施单位，及早行动，加强与省政府有关部门的联系沟通，拟定了专题询问工作方案，精心谋划各项相关工作。2月24日，常委会第六十一次主任会议审议通过了听取和审议省政府关于贯彻实施大力推进法治化营商环境建设决定情况的报告并开展专题询问的工作方案。根据工作方案，这次专题询问继续沿袭以往做法，以联组会议的形式开展。方案不但明确了专题询问的目的、要求、指导思想，还明确了专题询问的工作安排、拟询问的重点以及后续跟踪督办等内容。3至4月，在“广东人大网”上开展关于推进法治化营商环境建设情况的专题调查，并函询省人大代表、省工商联、21个地级以上市，广泛征集人大代表和社会公众的意见和建议。5至6月，由常委会副主任吕业升带领调研组，先后赴云浮、中山等市进行实地调研。多次组织政府有关部门、财经咨询专家、民营企业家座谈，听取有关方面意见，深入了解我省营商环境情况和问题。此外，还委托深圳、珠海、汕头、韶关、湛江5个市人大常委会开展专题调研。调研组根据调研情况，形成了调研报告并经过了常委会主任会议审议通过，提交常委会会议作为专题询问的参阅材料。期间，财经委、预算工委结合实地调研、座谈广泛征集省人大代表、企业和社会公众的信息，梳理出了法治化营商环境建设工作中存在的突出问题，比如信用建设需要加强、公平竞争环境仍需改善、外资外贸政策有待完善、促进跨境贸易便利化仍有差距、惠企政策的效应尚未完全释放、对中介机构的依法监管需要加强、电子政务服务水平有待提高、行政检查行为需要进一步规范等，并委托广东广播电视台拍摄了反映这些问题的专题片——《对标对表找差距 重塑营商环境新优势》。6月下旬，常委会召开营商环境建设调研座谈会暨协调会，听取省发展改革委、工业和信息化厅、司法厅、财政厅、商务厅、市场监管局、政务服务数据管理局关于法治化营商环境建设情况的汇报，并就专题询问的有关事项与大家沟通协调、研究落实。7月上旬，常委会召开关于专题询问有关事项的协调会，研究确定专题询问的具体内容、询问人及排序、应询机关（部门）及应询人等事项。会后，将沟通协调确定的拟询问的具体问题，报经常委会主要负责同志同意后，转交省政府及有关部门作应询准备。

7月29日，省十三届人大常委会第二十二次会议举行联组会议，围绕法治化营商环境建设工作中存在的突出问题开展专题询问。省政府办公厅、发展改革委、工业和信息化厅、司法厅、财政厅、商务厅、市场监管局、政务服务数据管理局8个政府部门到场应询。会议首先播放《对标对表找差距 重塑营商环境新优势》电视专题片，随后7位常委会组成人员现场提问，6个部门负责人现场回应并透露了多项改进措施。

问答结束后，李玉妹发表讲话。她指出，本次联组会议上，常委会组成人员提出的问题看得准、抓得实，直指要害；省政府及有关部门负责同志勇于正视问题，不遮不掩，回答问题很诚恳、很实在，提出的改进意见和措施切实可行，专题询问取得很好的效果。她强调，省政府和有关部门要认真梳理联组会议播放专题片中反映的问题和常委会组成人员提出的问题，建立台账，分类分工，精准发力，简单问题尽快解决，复杂问题拿出方案逐步解决；省人大有关委员会要加强跟踪监督，通过一段时间努力，推动解决一批实际问题，共同促进我省法治化营商环境再上新台阶。

省委常委、省政府常务副省长林克庆表示，省政府将针对市场和企业反应突出的政务服务、公平竞争环境、中介机构监管、行政执法中存在的问题，努力加以解决，重点是要把简政放权与加强服务结合起来，大力推行权力清单、责任清单等管理制度，提高行政效能。将坚持问题短板整治与长效机制建设相结合，把阶段成效与长远目标统一起来，主动向国际国内先进地区对标看齐，从体制、制度上创新，推动全省营商环境取得更大突破。■