基于突发事件救援的我国应急物流保障机制构建

杨山峰 副教授

（郑州商学院 河南郑州 451200）

引言

应急物流指作为有效应对自然灾害、突发公共卫生事件等各类突发事件而对人财物资源进行有效保障，追求“时间效用最大化、灾害损失最小化”为目标的物流活动，在应对包含武汉新冠肺炎疫情在内的各类突发事件救援中发挥着至关重要的作用。但在我国应急物流的运作实践中，尚存在应急物流组织管理机制不健全、应急物流设施设备配置不完善、应急物流信息不通畅、应急物流补偿机制尚未建立等一系列短板，严重影响应急物流救援效率。为此，迫切需要构建起一套完善的应急物流保障机制，切实提升应急物流救援效率，有效降低突发事件发生给社会和人民群众带来的各项损失。

构建应急物流保障机制的必要性

（一）突发事件的自身特点要求构建应急物流保障机制

突发事件作为一种严重威胁人民群众生命财产安全和社会稳定的非常态现象，包括自然灾害、公共卫生事件等，其自身特点主要体现在以下几点：

第一，突发事件的不可预测性。截至目前，人们还无法准确预测各类突发事件，诸如地震、洪水等自然灾害以及各类重大疫情等公共卫生事件的发生。基于此，就对突发事件一旦发生后，应急救援的各类人员、设备和物资能否第一时间到达事发地提出严峻挑战。

第二，突发事件的严重危害性。突发事件的发生，例如地震和重大疫情等，会给当地区域内乃至全国人民带来重大的人员伤亡和财产损失，严重威胁社会稳定。近期爆发的武汉新冠肺炎疫情不仅在全国范围内造成了重大的人员伤亡和经济损失，同时也严重影响社会的正常运行秩序，由此也对应急物流运作提出了更高要求。

第三，突发事件救援的紧迫性。鉴于突发事件的不可预测性和严重危害性，在突发事件发生后，时间就是生命，因此催生了突发事件救援的紧迫性。如何提高应急物流救援效率，最大限度降低其危害性，也迫切需要构建应急物流保障机制。

（二）国内应急物流运作的短板要求构建应急物流保障机制

由于我国对应急物流的研究开展相对较晚，与国外一些发达国家相比，在应急物流保障机制构建上还存在较大差距。从近年来应对各类突发事件的实践中，也暴露出我国在应急物流运作方面的一些短板。

目前，我国应急物流缺乏系统化的顶层设计和完善的组织管理机制，常规的应急物流组织管理机构尚未建立，更多表现为以行政命令临时从各部门或单位抽调相关人员，成立“应急救援领导小组”，尚未形成各级政府、物流行业和物流企业三方联动的组织管理机制，应急物流运作效率不高。此外，在应急物流设施设备资源保障、应急物流信息共享、应急物资储备及应急物流补偿等方面还没有建立起完善的运作机制，使得应急物流运作的短板日益显现。为此，必须高度重视应急物流保障机制建设，充分发挥应急物流在应对突发事件方面所起到的重要支撑作用，赢得应对突发事件时的主动性和高效性。

我国应急物流保障机制构建

（一）应急物流组织管理机制构建

应急物流是一个涉及多部门密切配合、环节复杂、对时效性要求极高的应急救援活动，其运作效率需要完善的应急物流组织管理机制作保障。相比于国内，德国、日本等国家均建立起一套相对完善的应急物流组织管理机制，成立了常态化应急物流组织管理机构，实施统一指挥、相互协作。在充分借鉴发达国家先进组织管理经验的基础上，建议我国应尽快建立起“政府主导、行业指导、企业参与、军民结合”的应急物流组织管理机制。

“政府主导”主要是建立起“中央、省、市、县（区）”四级联动机制，成立各级应急物流组织管理机构，最高管理协调部门为国务院应急管理办公室；同时，由交通运输部牵头编制各级突发事件应急物流预案，突发事件发生后，实施“分级管理、属地管理”制度，明确应急物流救援的组织管理单位和工作职责，其他各级应急物流组织管理机构根据突发事件的实际情况或事发地应急物流组织管理机构的请求提供协助。

“行业指导”主要是充分发挥物流行业组织的平台和指导作用，牵头制定应急物流相关行业标准，辅助政府制定应急物流相关政策以及负责应急物流行业的培训认证，实现应急物流组织管理的科学化、高效化。目前，中国物流与采购联合会应急物流专业委员会作为国内首家从事应急物流的行业组织，已积极在应急物流相关理论的研究、行业标准的制定、行业培训认证等方面开展工作，着力为应急物流的高效开展提供理论与标准支撑。

“企业参与”和“军民结合”主要是充分发挥军队、各物流企业和社会团体等各方救援力量在应急物流救援过程中的重要作用，军队、各物流企业和社会团体在救援过程中要服从应急物流组织管理机构的统一指挥和调配，以确保应急物流救援秩序，提升应急物流运作效率。

（二）应急物流设施设备资源保障

物流设施设备资源是开展应急物流的核心支撑要素，应着力为应急物流的高效开展提供设施设备等资源保障。应急物流设施设备资源保障主要包括应急物流基础设施选址、应急物流通道规划、应急物流设备配置与征用和应急物流车队组建等方面，具体如图1所示。

第一，应急物流基础设施选址。应急物流基础设施主要包括各类应急物流中心或配送中心、应急物流资源储备库等，其布局的科学性和合理性将会直接影响应急物流运作效率。在具体选址方面，需要综合考虑交通、灾害发生率、人口密度等因素，科学做出规划和选址。

为了提升应急物流基础设施的使用效率，建议在规划建设时坚持“新建与征用、应急使用与日常使用”相结合，做好制度配套，充分使用国家现有各级物资储备库和征用社会物流园区、专业物流企业的物流中心或配送中心等专业物流基础设施，在满足企业正常运营的前提下，承担起应急物流的救援任务。

第二，应急物流通道规划。在应急物流线路规划建设方面，借助于现有各类突发事件大数据分析，识别出先前重点区域，在区域内实施多线路规划，避免单线规划，以免单线受阻影响应急物流救援效率，进而造成不必要损失。

在确保应急物流救援通道畅通方面，由于应急物流通道的跨区域特性，涉及多地区和多部门管理，在具体实践中频频出现由于条块分割、地方保护主义等所引发的堵路、违规设卡等问题。为此，必须树立“全国一盘棋”的应急物流思想，强化应急物流绿色通道建设与落实，在应急物流救援期间，确保应急物流专用绿色通道畅通，着力提高应急物流救援效率。

第三，应急物流设备配置与征用。在应急物流设备配置方面，应急物流设备主要包括各类应急运输设备、装卸搬运设备、应急通信设备等，为了适应突发事件发生后的自然地质条件等因素，建议选用灵活性高、适应性强，与其他救援设备配套性好的应急物流设备承担救援任务。同时，还要提高应急物流设备管理水平，对参与救援的应急物流车辆进行实时监控，发现问题及时解决。

在应急物流设备征用方面，除了政府提供的常规救援设备之外，还可以向军队、专业第三方物流企业及其他相关企业进行征用，并做好征用制度配套，明确征用标准及程序，以实现应急物流设备征用的可得性和规范化，提高应急物流救援效率。

第四，应急物流车队组建。在应急物流车队组建方面，建议构建起一套“由国家各级交通运输主管部门主抓、同级运管机构管理、专业行业协会搭建平台、物流企业具体承担组建”的运作机制，构建起“国家、省、市、县（区）”四级联动、跨区域救援的应急物流车队保障体系，切实提升应急物流救援效率。

（三）应急物流信息共享平台构建

为了实时传递并共享突发事件发生之后的物资需求信息、物流资源信息和物流通道信息等各类信息资源，提高应急物流救援效率，迫切需要构建起应急物流信息共享平台。

平台构建。为了实现应急物流各类信息实时共享，建议构建起基于大数据、云计算和区块链技术的“应急物流信息共享平台”，及时传递突发事件发生地和外界救援的相关信息，以提升救援效率。应急物流信息共享平台总体结构框架如图2所示。

图1 应急物流设施设备保障机制组成框架

由图2可知，应急物流信息平台总体上主要采用“国家-省-市-县（区）”四级建设，国家级应急物流信息共享平台是全国性应急物流信息管理平台，主要负责全国应急物流事务的处理和决策，并对各省、市、县（区）的物流信息共享平台进行监管，并提供相应技术支持和协助服务。平台还需设有与政府、军队、企业、社会团体等相关系统的信息接口，以实现系统间的无缝对接。

功能分析。应急物流信息共享平台功能构成主要包括灾情监测及新闻发布系统、应急物流功能管理系统、应急物流信息统计分析系统、应急物流知识库及培训系统、应急物流辅助决策系统、综合数据库系统和数据通信系统等。

应急物流信息统计分析系统主要是对应急物流人员、应急物资和物流运输设备等相关数据进行收集、整理、存储、挖掘、查询、统计报表生成等常规统计处理，以辅助决策。

应急物流功能管理系统主要包括运输、仓储和配送三大管理系统，其主要功能是借助于大数据/云计算/区块链技术，在获取应急物流人员、物资和设备类别、数量、位置等数据资源的基础上，经过数据计算、挖掘和资源匹配，制定出应急运输、仓储和配送的优化方案，指导应急物流具体运作。

应急物流知识库及培训系统的功能主要在于面向公众提供应急物流的基础理论知识、应急物流最新研究成果、典型案例分析等知识获取平台，同时提供对应急物流专业人才培训。

数据通信系统的主要作用在于通过综合采用通信与网络技术、RFID/GPS/GIS等物流技术，并通过物联网技术建立与各物流设备的联系，以实现对各物流设备的实时监控与调度，保障应急物流运作效率。

综合数据库系统和辅助决策系统主要用于提供与应急物流运作相关的综合数据池以及通过对收集到的各类数据按需进行整理、分析与挖掘，形成有价值的信息，以辅助决策。

（四）应急物资储备机制构建

应急物资储备在救援过程中发挥着至关重要的作用，为此，应该建立起一套完善的应急物资储备机制来提高应对各类突发事件的物资保障能力。应急物资储备机制总体框架如图3所示。

由图3可知，应急物资储备机制主要由应急物资储备总体模式、应急物资储备管理机制和应急物资储备资金保障机制三部分组成。

应急物资储备总体模式。建议采用“以政府储备为主导，社会储备为重要辅助”的物资储备总体模式，两者相互补充，实施统一调配，切实提升应急物资保障能力。

在政府储备方面，建议设立“中央储备库-省级储备库-市级储备库-县（区）级储备库”四级响应的物资储备模式，充分发挥政府主导作用，紧密对接国家应急物流信息共享平台，建立健全各级应急物资储备信息数据库，实时采集并汇总各类储备物资的品名、规格、入库时间、保质期、数量和储存地等信息，实施定期盘点，加强监管。

在社会储备方面，政府可与特定应急物资的生产企业、物流企业等签订代储存协议，借助其仓储设施设备代为储存，不断拓展应急物资储备的节点网络。特别是对于补给难度小的特定应急物资生产企业来说，可根据企业自身稳定的生产能力，确定应急物资的最佳储备量，在确保应急物资供应的前提下，最大限度的降低其储存成本。

图2 应急物流信息共享平台总体结构框架

图3 应急物资储备机制总体结构框架

图4 应急物流专项补偿基金管理机制

应急物资储备管理机制。主要包括应急物资储备管理机构组建和应急物资日常管理两个方面。

应急物资储备的管理需要组建专项管理机构，建议各级政府根据各地实际情况成立“应急物资储备工作领导小组”，同时配套建立应急物资保障部门联席制，明确各单位职责分工，提高协作效率。其职责主要有编制应急物资储备规划方案，并监督落实；实时掌握区域内应急物资储备情况，并做好应急物资的统筹调配；研究、解决应急物资储备中遇到的各类问题。

应急物资的日常管理主要是采用科学的储存管理方法，做好应急物资日常保管工作，确保在储物资的质量安全。一是引入仓储管理系统，对所储存的应急物资进行分区、分类的信息化管理，严格进出库流程，做到在储物资的帐卡物相符，防止应急物资的挪用和损失；二是根据应急物资特性，选择恰当的保管方法，并引入在储物资的预警管理，实时监测在储物资的质量安全。

应急物资储备资金保障机制。为了保障应急物资储备工作的顺利开展，需建立应急物资储备资金保障机制，明确应急物资储备资金的来源和使用。

应急物资储备资金的来源应做到“政府资金和社会资金”相结合，一是来源于各级政府财政投入，建议各级财政将应急物资储备资金纳入年度预算，作为储备资金的主要来源；二是来源于社会资金注入，联合社会力量，接收社会各界捐款、捐物。应急物资储备资金的使用主要是用于各类应急物资的采购补充等用途，同时，建议加强对应急物资储备资金的审计监管，建立台账，做到专款专用。

（五）应急物流补偿机制构建

应急物流补偿机制主要用来对参与应急物流救援的单位或个人在救援过程中所产生的各项费用进行补偿，以提高各方参与应急物流救援的积极性，进而保障应急物流救援工作的高效顺利开展。目前我国还没有建立起一套完善的应急物流补偿机制，长期来看不利于我国应急物流的良性发展。建议构建一套应急物流专项补偿基金的管理机制，为应急物流的高效开展提供资金支持。

在充分借鉴先进运作经验的基础上，建议我国应急物流专项补偿基金的管理由交通运输部牵头，成立“国家-省-市-县（区）”四级应急物流专项补偿基金管理中心，实施分级分类管理，确保补偿基金管理的科学性和高效性，其管理机制如图4所示。

由图4可知，各级基金管理中心可下设综合部、融资部、受理部、财务部、信息部等职能部门，对基金进行有效管理。综合部负责基金中心的正常运转；融资部负责多元化融资及基金管理，提供资金保障；受理部负责受理待补偿单位或个人所提交的补偿基金申请与补偿基金数额核对；财务部负责补偿基金的账务管理、清算、核算等收支工作；信息部负责基金管理中心平台运营的技术支持，及时对外公示补偿基金的收支信息；同时基金管理中心也要接受各级监管机构和社会监督，确保做到专款专用、信息透明。

结论

中国作为各类突发事件频发的国家，应急物流在有效应对各类突发事件过程中发挥着不可替代的支撑性作用。本文着重从应急物流组织管理、应急物流设施设备资源保障、应急物流信息平台构建、应急物资储备及应急物流补偿等层面对应急物流保障机制构建进行探索，以期提升应急物流救援效率。