“三旧”改造下生态地区城中村改造困境及对策

关键词 “三旧”改造 生态地区 城中村改造 环境意识

作者简介：陈旭成，广东金桥百信（中山）律师事务所，律师，研究方向：民法学。

中图分类号：D601                                                       文献标识码：A                     DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.09.050

我国城市化建设发展中，由于城市区域发展快速与乡村发展缓慢的现实原因而产生了鲜明对比，形成了所谓的城中村，延缓了城市化建设脚步。由于城中村的存在给城市化建设发展以及城市生态文明建设造成了严重影响，因此大力推广生态区域城中村“三旧”改造计划是当下促进社会发展的重要内容。

一、“三旧”改造的意义

“三旧”改造是国土资源部与广东省开展部省合作，推进节约集约用地试点示范省工作的重要措施。开展“三旧”改造的项目，必须符合城市土地利用总体规划、城乡总体规划，纳入“三旧”改造总体规划、年度计划，已纳入省“三旧”改造监管数据库，需制订改造方案，并且通过市（县）人民政府的批准。“三旧”改造是国土资源部给予广东省的特殊政策。在粤府[2009]78号文中，“三旧”改造的实施意见对现行的国土资源政策有六大突破：一是简化了补办征收手续;二是允许按现状完善历史用地手续;三是允许采用协议出让供地;四是土地纯收益允许返拨支持用地者开展改造;五是农村集体建设用地改为国有建设用地，可简化手续;六是边角地、插花地、夹心地的处理有优惠。随后在2016年我国中央城市建设小组协同国务院正式将“三旧”改造计划进行优化，以此作为城市化建设中“三旧”问题的主要解决策略，大大增加了我国土地改造效率，推动了城市化的建设进度。

“三旧”改造计划是在我国实际国情和城市快速发展进程的基础上，针对城市市区内的陈旧城乡、陈旧厂房以及陈旧村庄进行全面升级和改造，这样操作不仅可以最大限度地提升我国土地资源的使用效率，对我国经济发展也起到了重要的影响[1]。

二、生态地区城中村改造必然性

目前，城中村是我国特色的城市化建设模块，是城市快速发展下的产物。单独来说，城中村的形成是因为城市化建设过程中，由于全部或大部分耕地被征用，农民转为居民后仍在原村落居住而演变成的居民区，亦称为“都市里的村庄”。多角度来看，城中村的发展速度相比城市来说，较为滞后，居民的生活水平和生活质量也相对较差。目前许多城市的城中村由于城市化建设的原因，大多区域的楼房建设比较密集，造成了居住环境、交通环境较为混乱的情况，居民的整体结构也比较复杂，很大程度上阻碍了城市化发展的进程，延缓了构建和谐社会的脚步。

（一）基本特征

根据现阶段我国现有的城中村进行综合分析，总结出一般城中村具备的特点，城中村的楼房建设为了节省占地空间，普遍构建的比较密集，相对绿色园艺环境和开放式区域较少，导致居民的居住环境比较混乱，交通杂乱拥堵，由于城中村是由于城市化建设而产生，因此大多数城中村的人口密度极高，加上外来人员进城务工，导致社会矛盾增加，并且一般选择城中村建设中，会以工业生产和大型仓储为中心，所以加剧了城中村生存环境的恶劣程度 [2]。

（二）改造的必要性

当下城中村的建设中主要矛盾有三个方面存在。第一，城中村的高人口密度、无顺序建设、村中产生废弃物的低处理对于生态环境的破坏极大。第二，城中村一般拥有自己的经济运营形态，但是这种运营形态与生态环境建设本身存在较大的矛盾，如果政府为了社会的公共利益，仅仅采取片面、簡单地把控方式，会造成乡村在得不到政府许可的情况下，私自进行经济开发，这对生态环境的破坏将更加严重。第三，通常城中村对于大型资源和物品的开发方式主要是工厂开发与厂区储存，这种粗犷式的开发方式效率较低，并且经济收益并不理想，因此城中村的改造中，加强对生态地区模式的利用具有重要意义。

三、城中村改造困境及对策

（一）城中村改造困境

1.改造资金不足。根据现有的“三旧”改造计划来说，主要的改造资金需要通过在改造区域内以增加环保建设范围和数量相关的融资进行资金解决，但是这种方法会促使土地范围内的承载力增加，因此改造时需要首先考虑到城市建设资金的可行程度，如果村在政府改造资金有限的现实情况，城中村改造工程就无法顺利推动。同时，生态环境建设过程中存在较多环境影响因素和控制条件，因此城中村生态环境建设过程中无法通过增加建筑数量获得融资资金，如果在此条件下开展生态环境建设，那么将会陷入资金困境[3]。

2.政府执行力较差。在城中村工程建设中，改造单位和居民经常会出现对于改造区域计划的不满和挑剔，对于难度较大的生态改造区域会采取阻碍和逃避态度。尤其是部分政府部门，会优先考虑利益优先的改造项目，并且考虑到生态区域对于城中村经济发展的问题和经济制约，经常会出现挑剔态度，因此促使“三旧”改造制度下，生态区域工程改造难以顺利开展。加上生态环境工程在改造过程中需要考虑到建筑楼层的高度，密集程度以及相关的环境生态保护等因素，进一步影响政府部门对于生态环境建设工程的态度。

3.环境意识薄弱。对于生态环境建设工程中，改造技术是保障工程正常开展的重要条件，然而在城中村生态环境改造过程中，部分建筑企业的施工技术规范性严重不足，直接导致了生态环境被破坏的情况发生。城中村生态环境建设是立足于环境保护工作基础之上的，所以在城中村环境建设工程中，设计人员要把环境建设和保护作为第一出发点，但是现阶段许多施工工程和改造技术并不能重视环境保护方面，特别是在城中村环境升级中，如果对于环境保护意识有所欠缺，即便城中村改造计划顺利进行，对于生态环境的破坏仍旧存在，一定程度上制约了社会的和谐发展[4]。

（二）城中村改造应对策略

英国著名学者曾经提出优化和平衡之间的关系，如果整体不能达到平衡，那么个体优化将十分艰难，如果个体优化会破坏整体平衡，那么优化将失去意义，因此城市生态地域的优化应该与城市发展相平衡，并且两者应该相互融合。整体的意义是强化社会组织内部空间的规划性原则，而个体强调的是与外部空间相连接的规划性原则，由此可以得出，对于城市规划来说，最佳方案是区域内部的整体统筹，也就是政府需要整体的考虑城中村真实的生活要求和发展需求。除此之外，政府还需要以生态环境建设为改造目标，进而制定个体性质规划，并充分考虑改造过程中生态环境建设与城市的其他功能的有效连结，以实现区域内空间功能的组织性。

1.重视生态环境。在城中村生态环境建设中，政府应该坚持生态环境的保护和建设，在实际城中村规划方案中必须突出其生态价值，并且在各个区域内确认生态资源位置，同时根据生态资源的特性和生长形态，建立生态分离区域，减缓生态环境和资源的破坏。除此之外，政府还需要以城市发展方向、地理要素、动物栖息区域以及水源分布和径流走向为基础，建立全面的生态体系廊道。在实际的生态环境方案设计中应该切实的满足城中村基本需求，根据实际情况进行建筑物的拆除和保留。

2.改良操作模式。政府在开展生态区域建设时，要改变操作模式，避免单打独斗、独自开发的错误操作模式，在开发时可以借助社会企业和组织的力量，坚持协调统一的中心思想，把改造模式由单一、片面，转移为广泛、公平，避免出现独断专权，从多角度共同出发，建立相对平衡的改造方式。

3.坚持土地优化。在城中村改造升级中，考虑到生态区域需要城市恢复大量农耕用地，充分的发挥农业用地带来的经济效益和生态效益，所以政府要坚持土地优化，在实际工程建设中，政府需要进行生态区域的统筹管理，合理地进行土地利用，以此分散土地的归宗管理，进一步针对土地进行优化处理。与此同时政府还可以使用三规合一的管理体制，进行改造的机制补充，以此实现土地模式的改善。

4.增强产业交替。在城中村生态区域建设中，极易出现农业产业的单一化和重复化，加上政府在进行改革时需要从城市的总体发展和自身定位综合考量，这就需要政府在生态区域建设规划中，最大限度的发挥区域内的生态优势，并且针对其优势进行农业生产的产业升级，比如：根据农业特性和环境因素，可以大力推广生态观光团、经济类型的休闲旅游行业、农业创意生态文化等，把传统的农业种植彻底转型。

5.发展区域文化历史。由于每个城市的历史和人文文化各不相同，城中村改造中需要对城中村的形成原因、地域特点、人文文化以及生态环境等综合考虑，加上每一个城中村的选址都是经过多年的考量和沉淀，自身具备趋利避害的天然优势，且每一个城中村的建立都是基于农耕便利的特点，因此在村落形成的过程中一定会存在许多历史故事、历史以及祖宗祠庙，所以政府在改造城中村生态区域时，应对其历史特点和生态环境特点进行综合考量，把原有的村庄群体与现代化建设相融合，以此提升村落文化的层次，最终形成具有历史沉淀和特色文化的城中村模式。

6.生态策略保护。政府在生态监测策略方面，要从关键因素入手，针对土地资源系统、水资源系统、地域生态群落以及气候因素进行综合分析，最终规划湿地相关保护区域和湿地重点保护区域，并且根据不同区域进行专项規划，提出各自的生态建设要求。在实际规划中可以根据实际情况将建筑物数量缩减，以此将规划重点放到生效经济效益方面上。从区域角度来看，政府需要充分的整合周边有效资源，发挥土地的生态效率，在生态区域敏感部分确立转移方案策略，以此减少建筑物建设用地，最大限度地集中生态环境土地比例。

四、结语

在“三旧”改造计划环境下开展生态区域城中村建设是推动我国城市化建设脚步迈进的重要途径，也是促进城市发展和进步的基础所在，然而随着社会城市化建设的快速发展，对于土地资源的利用效率和开发是我国现阶段城市化建设的重要目标，因此基于“三旧”改造计划下的城中村改造工程，对于我国高效利用土地资源具有巨大影响，有助于推动我国社会的经济效益进程，建立和谐社会。

参考文献：

[1] 梅策迎，张虹逸.三旧改造过程中广州城中村传统公共空间的变迁与保育研究[J].智能建筑与智慧城市，2019，270（5）：129-132.

[2] 喻博，赖亚妮，王家远，等.城市更新单元制度下“三旧”改造的实施效果评价[J].南方建筑，2019（1）：52-57.

[3] 张煌.广州旧村改造实践 以黄埔区茅岗村城中村改造为例[J].中华建设，2018，154（3）：85-86.

[4] 梁颢严，孟庆林，李晓晖，等.岭南旧城更新改造规划中风环境评估方法研究——以广州市黄埔区鱼珠旧城更新改造规划为例[J].南方建筑，2018（4）：34- 39.