广州城市民宿社区治理对策研究

陶东燊 汤黎明 李昕

摘 要：城市民宿是互联网技术发展与共享经济兴起的产物，在全球蓬勃发展，但其对所在社区的外部性影响也逐步显现。文章以广州市城市民宿为研究对象，通过空间标注、问卷调查及访谈等方法，调研走访了典型社区的居民群体及民宿经营者群体，多维度挖掘了城市民宿的社区正负外部性影响，结合国内外相关管理经验，在城市民宿的治理基础、治理思路和治理手段方面分别提出对策建议。

关键词：民宿;AIRBNB;社区治理;外部性

民宿是互联网技术发展与共享经济兴起的产物。2007年Brian Chesky、Joe Gebbia在旧金山创办AIRBNB（中文名为爱彼迎），开创了居民利用自己拥有所有权或者使用权的住宅或者其他居住性质的物业开办短租空间的先河，此后城市民宿在全球范围内高速发展，截至2019年末，AIRBNB全球房源超过700万间，覆盖全球220个国家或地区，2015年爱彼迎进入中国。民宿市场在中国高速发展，房源数量已达将近200万间。中国民宿产品主要分为城市民宿和乡村民宿两种，两者在住宅产品的用地属性、交通区位、周边环境、设施配套、户型、经营方式等方面均有所不同。对于在旅游资源丰富的各大城市聚集的城市民宿而言，在相对密集的城市社区经营对社区带来的负面影响屡见不鲜，其依托住宅进行类酒店开发的经营模式的合法性问题也为城市管理与社区治理带来巨大挑战。

一、广州城市民宿发展现状

（一）空间分布特征

其一，广州市城市民宿的空间分布主要集中在中心五区，沿城市轨道交通发展且与旅游资源匹配度高。根据笔者2020年3月对Airbnb平台上369间城市民宿的调查发现（图1），广州市城市民宿主要分布存在几个聚集区，例如珠江新城、广州塔、琶洲国际会展中心等城市热门旅游景区，上下九步行街、北京路、沙面、恩宁路等具有广州历史文化要素的历史城区，白云山、番禺长隆旅游景点等休闲娱乐区域，与城市地标、自然景观、人文景观等匹配度高。

其二，交通便利度是城市民宿分布的重要影响因素，调查发现，城市民宿存在沿地铁线站点分布的趋势。通过地理集中指数的计算可知，相比于酒店和青年旅舍，广州市城市民宿在空间分布上集中程度更高。

其三，在各类住宅社区中，广州城市民宿主要分布在商品房社区和传统邻里社区。调查发现，369间城市民宿中，分布在商品房社区的占比66.12%，在传统邻里社区占比15.18%，两类社区合计所占比例超过八成。前者如海珠区珠江帝景苑社区（靠近广州塔旅游区）分布有35间民宿、天河区中怡城市花园（靠近体育中心、广州东站区域）分布有23间城市民宿，而传统邻里类社区如荔湾区恩宁路社区（靠近恩宁路、上下九旅游区）集中了15间城市民宿。

（二）经营模式与合法性特征

通过对74位城市民宿经营者的调查发现，区别于欧美主要为房主将闲置住宅出租，广州市城市民宿主要由职业房东收集房源，经过重新室内设计装修，再进行出租经营，“低投入、快回报”是其经营特征。经营者初始投入资金普遍较低，其均值为16.13万元，初始投入在20万元以下的经营者占比达76.8%，而89.1%的城市民宿的投资回报周期在36个月以下。与此同时，城市民宿成为年轻人创业的一种方式，职业房东的经营房间数量普遍较少，调查显示，70.28%的城市民宿品牌的经营规模在5套以下。

在经营许可方面，广州城市民宿普遍处于违法经营状态。一方面城市民宿相关管理规定普遍滞后，《广东省民宿管理暂行办法》于2019年6月方才出台，另一方面经营许可审批的流程长，难度大，调查中85.14%的经营者并没有取得全套合规的民宿经营许可（包括营业执照、消防验收证明、特种经营许可证等）。

二、广州城市民宿的社区外部性影响

经济学家曼昆（N.Gregory Mankiw）认为外部性是个人经济主体的行为对其他人产生了影响，但并不为此承担相应成本或获得相应收益。由此，城市民宿对所在社区会产生典型的外部性影响。

（一）整体社区外部性影响

调研①发现，广州城市民宿的社区外部性影响体现为负外部性和正外部性两类，而负外部性显著高于正外部性，调研显示的负外部性评分是正外部性的1.77倍（图2）。

同时，城市民宿对于商品房社区和传统邻里社区外部性体现趋势不一致。由于商品房社区本身封闭管理、相对独立、社区资源开发公摊等特征，作为外来者的城市民宿的负外部性显著高于正外部性，其评分差异扩大到2.59倍。而传统邻里社区一般位于老城区，相对开放，公共设施相对匮乏，正负外部性影响基本相当，说明城市民宿的开发对于传统邻里社区的更新活化更具有积极作用。

（二）负外部性影响因素

调查发现，广州城市民宿社区的负外部性影响因素最为显著的依次为卫生与消防安全、无证经营，以及由此引发的商业价格推高和社区安全感缺失。其中卫生与消防安全中最大的问题是噪声干扰、公共环境破壞、公共资源拥挤。

在外部性的社区差异性层面，两种社区在公共环境公共资源的侵占方面和社区安全感方面差异最为显著。商品房社区居民对社区安全感和外来停车位占用等问题最为敏感，而传统邻里社区居民则在这两方面表现平淡，更为在意的是民宿进驻所带来的商业价格推高，继而引发生活成本上升。

（三）正外部性影响因素

调查发现，广州城市民宿社区的负外部性影响因素最为显著的依次为租金价值提升、商业配套提升、建筑改造翻新。同时，政府税收增加与社区环境改造的显著度较低。

在外部性的社区差异性层面，传统邻里社区居民对各项正外部性均更为敏感，更为注重民宿进驻带来的建筑改造翻新、就业岗位带动、租金价值提升作用。而商品房社区居民则在这些方面均表现平淡。

三、广州城市民宿的社区治理对策建议

通过深入研究广州城市民宿发展的外部性问题，结合国内外相关管理经验，在城市民宿的治理基础、治理思路和治理手段方面分别提出对策建议。

（一）优化审批程序，扩大民宿监管范围，构建治理基础

实行有效治理的前提是将尽可能多的城市民宿纳入监管体系，构建广泛的治理基础。构建这个基础有三个步骤：第一，降低审批门槛。适度放宽对城市民宿的治理要求，设计专门针对城市民宿的经营特点的管理系统，如移动端的住客信息登记系统。第二，提升审批效率。城市民宿经营者资金实力不足以承担数月的审批时间成本，通过制度设计简化流程，提升审批效率很有必要性。合并审批程序，将营业执照与税务登记证两证合一、去除不必要的审批程序及免除民宿办理特种行业许可证的要求，都是实际且有效的手段。第三，优化审批流程。城市民宿合法化过程中，审批单位的设置至關重要，2019年《广东省民宿管理暂行办法》实施以来，合法化进程的瓶颈正是地方部门的审批利益与风险失衡。根据海内外优秀管理经验，加大旅游局与开发公司等民宿发展受益者的审批参与度，由审批单位牵头组织民宿所需的消防公安城管建设许可审批工作，邀请学者或专业人员组成第三方委员会参与项目决策均可有效优化审批流程的合理性与实践性。

（二）分类型治理，降低负外部性影响、鼓励正外部性发展

研究发现，一刀切的强制性手段往往是无效的，并容易招致民宿行业的集体抵抗。城市民宿的外部性在不同类型社区中具有不同的显著程度。因此管理者需因应社区特点，在城市民宿正外部性更为显著的传统邻里社区适度放开审批限制，参考意大利及法国的政策，对城市民宿建筑修缮行为进行适度的补助，吸引更多城市民宿往此类社区聚集，利用建筑室内改造与公共环境改造正外部性实现街区活化更新;在城市民宿负外部性更为显著商品房社区，采用限制营业天数、营业时间范围、经营模式等限制性措施，以降低城市民宿对此社区的干扰。通过实行分区治理，采取适应性手段，使城市民宿的正外部性最大化、负外部性最小化才是正确的民宿治理方向。

（三）巧用征税、补助、强制性治理手段，完善利益调节平台

在城市民宿经营性活动中，外部性正或负，由边际私人成本与边际社会成本、边际私人收益与边界社会收益的数量关系决定。首先，当城市民宿私人成本少于社区成本时，应对城市民宿实行征税手段。其次，当城市民宿私人收益少于社区收益时，应对城市民宿实行补助手段。最后，当城市民宿造成的社会成本超过居民可接受范围时，应对城市民宿实行强制性手段。

四、结语

城市民宿的空间分布、社区选址、经营模式决定了其会在城市不同类型的社区聚集，并由此产生显著程度不同的社区外部性，对社区居民造成相应的影响。面对城市民宿的高速发展，城市管理者必须根据其外部性特征与问题，制定针对性的对策。首先是构建民宿治理的基础，优化审批程序，将尽可能多的民宿纳入监管：其次是树立城市民宿治理的大方向，因应社区的特点、实行分区治理;最后是巧用管理的具体手段，通过征税、补助、强制性手段，完善利益调节平台。通过以上三个步骤，城市管理者可实现城市民宿外部性内在化，在控制城市民宿对社区的消极影响的同时，充分利用城市民宿带动社区发展。

注释：

①研究选择珠江帝景苑社区和恩宁路社区作为商品房社区和传统邻里社区的典型代表，分别针对当地居民发放221份和120份问卷，调查其对社区城市民宿的看法。

参考文献：

[1]吴晓隽，于兰兰.民宿的概念厘清、内涵演变与业态发展[J].旅游研究，2018（2）.

作者简介：

陶东燊，华南理工大学建筑学院硕士研究生。研究方向：城市经济学与社区治理。

汤黎明，华南理工大学建筑学院教授。研究方向：控制性详细规划与城市经济学。

李昕（通讯作者），博士，华南理工大学建筑学院讲师。研究方向：城市经济学与土地利用。