一体化背景下长三角城市公共服务的空间差异研究*

郭素玲 陈 雯 GUO Suling, CHEN Wen

0 引言

公共服务不仅是城市生存的基础，同时是城市竞争力的重要筹码，通过吸引人才保障城市长久发展。城市公共服务通常指与人们生活息息相关的交通、医疗、教育等公共物品，是对人的生存和发展具有重要基础性作用的公共资源，在我国主要由政府通过公共财政支出来提供。由于财政限制，公共服务资源具有稀缺性，服务范围和区域也有一定限制；且当拥挤产生或因收费、人为限定等成为俱乐部物品时，公共服务便产生竞争性或排他性，转变为准公共物品，服务的效用和公平性受到制约[1]。城市不同人口和行政等级带来的公共资源配置能力不同，大城市、直辖市、省会城市等更具有资源配置优势，从而加大了城市间公共服务水平的差异。公共服务导向的人口空间集聚态势更为明显，进而导致区域内产业、经济发展与社会总体福利水平的巨大差异，进一步加剧空间极化，带来人口与经济发展的不匹配[2]。随着人们对美好生活的向往，优质多样的公共服务越来越成为吸引人才的重要因素，也是城市竞争的重要手段[3]，通过公共服务优势形成的城市竞争对区域一体化发展带来挑战。城市内部不同类型的县区因经济水平、公共资源获取能力的不同，形成公共服务空间分异，资源浪费与不足同时存在，带来公共服务供给和获取之间的矛盾。

目前，相关研究较多是从大城市内部对公共服务进行分析，主要对城市内部某种或总体公共服务在空间分异、可达性、空间正义等方面的探讨[4-7]，国家尺度的公共服务研究关注我国东西部地区差异，探讨公共服务供给的公平与效率关系[8-9]，对城乡公共服务的研究侧重公共服务供给的均等化等方面[10-11]。公共服务水平的评价多从公共服务设施可达性、政府公共服务配置能力等方面进行单独评价[12-14]，缺少从区域尺度和多方面综合评价的研究。城市竞争多从区域尺度发生，区域公共服务的研究对城市间资源合理配置、促进区域一体化发展有重要意义[15-16]。特别是经济发展水平较高的长三角区域，城市间存在一定竞争，不同等级城市公共服务资源合理的空间配置是保障区域协调长远发展的重要内容。

本文以县区为基本评价单元，从公共服务资源的供给度和居民获得公共服务的便捷度两方面对长三角公共服务空间差异开展研究，同时结合城市等级，对不同城市等级下的公共服务能力特点进行分类研究，进一步分析形成空间差异的原因，为长三角城市公共服务空间配置和区域均衡发展提供参考。

1 研究数据与研究方法

1.1 研究数据

本文数据来源于智库2861大数据平台的政府公共服务能力数据库，选取的数据为2019年7月1日截取的长三角306个县区的公共服务供给充分度指数和公共服务获取便捷度指数，以及各县区常住人口。公共服务供给充分度指数包括医疗和教育资源数量、路网和公交覆盖率，公共服务获取便捷度包括就医和上学便捷度，数据计算的指标体系如表1所示。智库2861大数据平台的基础数据主要通过网络爬取、数据清洗等过程获得。

1.2 研究方法

本文使用的统计分析方法包括探索性空间数据分析和变异系数、聚类分析等。探索性空间数据分析（Exploratory Spatial Data Analysis，ESDA）广泛应用于各种空间格局相关研究，能有效揭示长三角内部公共服务水平的空间格局，其中高/低聚类分析（Getis-Ord General G）和热点分析（Getis-Ord Gi＊）则适用于测度长三角公共服务的全局、局部空间集聚特征的研究。

（1）高/低聚类分析。本文以高/低聚类分析测量长三角区域总体集聚特征。

其 中，Xk和Xj分别是第k和第j个县区公共服务水平；n代表县区数量；Wkj代表空间权重矩阵。若空间不集聚，G(d)的期望值（Expected General G）为：

若正太分布，G（d）的统计检验值为：

当Z值为负且显著时，表明研究区域内，出现低值簇；当Z值为正且显著时，表明研究区域内出现高值簇。

（2）热点分析。使用空间分析中的热点分析法，研究局部空间县区公共服务高水平聚集区域和低水平聚集区域，并通过自然断裂点法，找出长三角公共服务的“热点”和“冷点”区域。

其中，Xj是第j个县区公共服务水平；n代表县区数量；Wkj代表空间权重矩阵。同样，局域热点分析统计量可以根据相应的标准化形式（Z值）表示，如果Gi＊值（Z值）为正，且非常显著，则表明空间单元j周围的值相对较大（高于均值），高值空间集聚（冷点区）；相反，表明空间单元j为低值空间集聚（热点区）。

（3）变异系数。运用变异系数（Coefficient of Variance，C·V），以每个城市内部县区公共服务水平为基础数据，通过计算每个城市的变异系数，对长三角41个城市内部公共服务差异进行研究。

其中，C·Vh为h城市内部公共服务水平差异程度；m为h城市拥有的县区个数；Xl为第l个县区公共服务水平指数；X为h城市内所有县区公共服务水平指数的平均值。

（4）聚类分析。运用SPSS统计分析软件的K-均值聚类分析法，对县区公共服务水平进行分类，并通过数据梳理对比，对不同城市等级下的县区公共服务水平进行分析评判。

2 结果分析

2.1 公共服务空间格局

运用ArcGIS软件对长三角公共服务供给充分度和公共服务获取便捷度进行全局空间关联指数高/低聚类分析，得到公共服务供给充分度的p=0.000，Z=6.013，公共服务获取便捷度的p=0.000，Z=3.629，说明公共服务供给充分度和获取便捷性均具有空间集聚性。

进一步对长三角公共服务水平局部空间关联指数进行热点分析，并通过自然间断点分级法将研究空间分为高、较高、中、较低、低5个区域。长三角公共服务水平空间存在差异，公共服务供给充分度表现为东南片区高、西南片区低的总体空间分异特征，上海、杭州、温州、合肥等城市的公共服务供给水平较高。公共获取便捷度在上海、温州等长三角东南部城市高。同时，长三角北部的亳州、宿州、淮北、徐州等城市的县区也较高。在长三角三省一市中，上海市的公共服务供给和获取便捷性均较高，江苏省公共服务表现出较为均质的空间分布状态，安徽省公共服务的空间分布稍有集中，而浙江省极化较为突出，表现为公共服务的供给和获取便捷性均集中在杭州、金华、温州等大城市，而浙西的城市公共服务资源的分布相对较少。

表1 公共服务评价指标体系Tab.1 Evaluation index of public service

2.2 城市内部公共服务差异

以县区为基本单位，计算每个地级市（直辖市）内部公共服务供给充分度和公共服务获取便捷度的变异系数（C·V），判断地级市（直辖市）内部差异，并将差异程度进行空间可视化，得到图1。可以看出，城市内县区间公共服务水平差异较大的主要是宣城、上海、温州、舟山、丽水、南通等城市，差异较小的为嘉兴、常州等城市。通过取平均值计算出每个城市的总体公共服务供给充分度和获取便捷度，将其与每个城市的公共服务供给充分度变异系数、获取便捷度变异系数进行相关分析，发现城市总体公共服务供给水平与城市内部公共服务的供给充分度差异存在显著的负相关性（p=0.001，F=-0.497），与城市内部公共服务获取便捷度差异同样存在显著的负相关性（p=0.030，F=-0.339）。这说明随着城市整体公共服务供给水平的增加，城市内部县区间的公共服务差距进一步加大，公共服务水平高的城市，其公共服务资源的配置更多地集中于某些特定的县区，带来公共服务城市内部尺度的空间差异。

图1 城市内部公共服务能力差异程度Fig.1 Levels of public service differences within the city

2.3 基于公共服务水平的县区分类

以公共服务供给充分度和公共服务获取便捷度为变量进行相关分析，发现公共服务获取便捷度与公共服务供给充分度呈现正相关关系（r=0.867，p=0.000）。说明对于一个县区，公共服务供给越多，获取的便捷性越高，与图2的空间分布具有一致性。选取公共服务供给充分度和公共服务获取便捷度为变量，对长三角306个县区进行聚类分析，将其分为4大类。根据聚类中心分别将其命名为“极高型”“较高型”“中等型”和“较低型”，并对各个类型中的区县进行观察识别，得出各类型所对应的县区特点（见表2）。

图2 长三角公共服务水平空间分布Fig.2 Spatial characteristics of public service in the YRD region

表2 基于公共服务水平的县区分类Tab.2 County classification based on public service

“极高型”指上海市浦东新区，其公共服务供给充分度和获取便捷度均远远高于长三角其他县区，自1990年开发开放以来，浦东新区经济迅速发展，基础设施和公共服务资源迅速集聚，形成高水平公共服务体系。“较高型”县区公共服务水平较高，此类县区多为中心城区、产业新区或经济发展水平较高的县级市，如南京的中心城区鼓楼区、发展较快的新区江宁区、浙江省经济发展水平较高的慈溪和义乌等县级市。城市发展初期公共服务布局一般分布在中心城区，且按照中心地理学原理，服务范围较广的公共服务布局偏向于中心城区，中心城区成为公共服务高配置区域。政府在城市新区前期一般会对其投入大量基础设施和公共服务，县级市自身经济基础较好，公共服务水平较高。“中等型”县区公共服务水平一般，多为城市中心城区外围的一些区及城区周边的县区。靠近市辖区的县区，能得到中心城区优质公共服务的辐射，因此自身公共服务供给相对偏少。“较低型”的公共服务供给和获取便捷性均较低，主要为城区中经济发展水平较低的边缘区或者城市中的边远县，因经济基础薄弱、财政少而公共服务供给少。

表3 城市等级下的县区公共服务类型Tab.3 County types under city hierarchy

2.4 公共服务的县区分类与城市等级及城市内差异的耦合分析

根据常住人口数量对长三角城市等级分类，将公共服务县区类型与城市等级耦合，得到表3。可以发现，超大城市的县区中，公共服务的供给和获取便捷性较多为中高水平，特别是上海市浦东新区以极高的公共服务供给和获取便捷性而单独成为一类。特大城市中属于中等型的县区较多，大城市Ⅰ中属于中等和较低公共服务水平的县区较多，大城市Ⅱ主要是较低型公共服务县区。作为超大城市的上海市和特大城市的苏州市，具有较好的经济基础和财政收入，因此具有较多优质公共服务资源。特（超）大城市中近年来新区造城较为常见，部分县区因政策倾斜等原因，近年来的经济快速发展使其公共服务水平较高。大城市Ⅰ较多地选择举全市之力发展市辖区，公共服务资源优先配置少数中心城区，对周边区县具有一定的资源剥夺效应，因此较多区县表现为公共服务供给和便捷性低。大城市Ⅱ的经济体量较小，边远县区较多，因此较低型公共服务县区多。

3 结论与讨论

3.1 结论

长三角区域公共服务水平存在空间差异。公共服务供给充分度和获取便捷度总体上表现为东南和西北片区高，西南片区公共服务水平低。公共服务供给充分度和获取便捷度较高的县区主要分布在上海、宁波、温州、金华、合肥等城市，公共服务获取便捷度在长三角北部的亳州、宿州、淮北、徐州等城市的县区也较高。城市内部公共服务空间差异较为明显，差异较大的主要为宣城、上海、温州、舟山、丽水、南通等城市，差异较小的为嘉兴、常州等城市。差异较大的城市中，上海市浦东新区公共服务是极高型，其公共服务供给充分度和获取便捷度分别为80.95和74.49，远高于上海市的城市平均值（50.84和21.48），是上海市城市内部公共服务差异较大的原因之一。整体公共服务供给水平太高或太低的城市，城市内部县区间的公共服务差异越大。整体公共服务水平高的城市，内部一个或两个区县公共服务水平较低，如南通市港闸区、温州市泰顺县等公共服务水平远低于市内其他区县；而对于整体公共服务水平低的城市，公共服务资源更多地集中于某些特定的县区，如丽水市莲都区、舟山市定海区、宣城市宣州区等均表现为公共服务水平远高于城市内其他区县，因此带来公共服务在城市内部的空间差异。

根据县区公共服务供给充分度和公共服务获取便捷度将长三角县区分为4类：上海市浦东新区，其公共服务供给充分度和获取便捷度均远远高于上海市其他区及长三角其他省市的县区，为“极高型”公共服务县区；中心城区或产业新区一般为“较高型”公共服务县区；靠近市辖区的县区或城区周边的县区为“中等型”县区；城区中经济发展水平较低的边缘区或者城市中的边远县较多属于“较低型”县区。超大城市的多为中高水平公共服务县区，特大城市多拥有中等型公共服务县区，大城市Ⅰ中属于中等和较低公共服务水平的县区较多，大城市Ⅱ主要是较低型公共服务县区。经济发展水平、常住人口、县区与中心城区关系等是形成这些公共服务县区类型的原因。

3.2 讨论

公共服务能力受到多种因素影响。公共服务供给充分度主要受政府财政能力影响，与经济发展水平有较大关系，也与特殊地区发展的政策偏向有关，如城市新区、财政支付转移县区等。公共服务获取便捷度受到距离和交通拥堵等影响。常住人口规模是影响公共服务水平的重要原因。总体来说，常住人口规模与政府公共服务总体能力成正比，县区常住人口高，则公共服务能力水平较高。同时，常住人口较多的县区，供给充分度和便捷度高，但其公共服务获得感相对偏低（见图3）。可以基于公共服务资源稀缺性，对公共服务进行评判。从供需理论来看，公共服务配置受到人口需求的影响，表现为人口基数大、城市等级高，则公共服务需求多，供给相应也多。这是长三角西北部分县区公共服务相对偏高的原因。城市经济发展水平一定程度上影响公共服务供给，经济发展水平高的城市，人口集聚带来高需求量，同时政府公共财政能力强，可以提供更多优质公共服务。这是长三角东南片区城市公共服务水平高的原因。

图3 常住人口与公共服务水平的关系Fig.3 Correlation between resident population and public service level

区域公共服务水平空间差异的客观存在要求长三角城市间进行公共服务合作。拥有优质公共服务资源的高等级城市的人才虹吸与低等级城市的人才资源流失，带来城市间的竞争和发展的不均衡问题。区域内公共服务资源的配置权力应打破高行政等级城市独大之态，更多地以常住人口规模为参照进行配置，促进要素流通和一体化发展。同时，低等级城市应注重通过提高自身公共服务能力吸引和疏散高等级城市人口，进一步促进长三角区域均衡发展。