长三角复制推广上海全面创新改革举措的可行性及措施研究*

王 玥 WANG Yue

1 研究背景

科技创新的探索与实践一直都是区域发展的前沿问题。在国际竞争日益激烈的态势下，世界主要国家都将深化科技创新作为重要的国家战略，加强科技投入作为重要的战略性投资。同时，健全的科技体制机制也是科技创新不断攀升的有效保障[1]。为了适应科技水平发展的不同阶段，科技体制机制也需要不断进行改革与调整。

例如，1980年颁布的《拜杜法案》为美国确立了有效的技术转移和成果转化机制。然而，随着技术创新的持续加速，原有的政策对新兴技术发展的监管障碍也开始显现。为此，2019年美国对技术转移政策法规进行了一系列的改革，包括对政府制定决策时是否行使政府介入权进行更为明确的规定，不断调整行权范围，试图将政府对市场的干扰影响降至最低。此外，改革举措也包括尽量执行统一的联邦专利生产属地的豁免程序，使企业可以在不同地域享受同等待遇[2]。再如，全球最大科研系统之一的美国国家实验室，自建设以来共培育了60多名诺贝尔奖获得者。然而，随着美国国家战略的转型，其使命范围、发展定位和监管效率等核心治理问题也日益突显。因此，美国国家实验室的改革侧重于明确科研机构属性，强调其所承担的国家科技战略属性，同时要求各个实验室统筹制定系统性和战略性规划，并提出建立常态化、跟踪性的督察机构来促使改革成效以制度化的形式固定下来[3]。

由此可见，科技体制机制的不断完善对于科技创新的持久发展有着举足轻重的作用。2014年8月，中央财经领导小组第七次会议明确要求选择一些区域系统推进全面创新改革试验。一年之后，上海作为全国8个区域之一，开始系统推进全面创新改革试验。其目标是以推动科技创新为核心，以破除体制机制障碍为主攻方向先行先试，加快建设具有全球影响力的科技创新中心[4]。在上海全力以赴推进全面创新改革试验的3年中，通过10项先行先试的改革举措，在提升原始创新能力、激发市场活力和创新政府“监管服”治理能力等方面都取得了一定的成效。在全面推进创新改革试验中，上海形成了一系列有效的改革举措。因此，正确评估这些举措的成效，研判长三角区域如何复制与推广这些举措，对于释放改革红利，推动长三角协同打造科技创新共同体，实现社会治理能力现代化都具有重要的现实意义。基于此，本文将归纳总结上海全面创新改革的成效，并根据改革举措的改革力度和实施成效对上海全面创新改革政策进行分类，进而对政策举措在长三角区域推广与复制的时机与方式进行研判，以期为长三角全面创新改革试验提供一定的理论参考依据。

2 上海系统推进全面创新改革试验的成效与经验

2.1 “ 构建具有全球影响力的科技创新中心”定量指标情况

根据2016年印发的“上海系统推进全面创新改革试验加快建设具有全球影响力科技创新中心方案”，力争通过3年系统推进全面创新改革试验，基本构建推进全面创新改革的长效机制，在科技金融创新、人才引进、科技成果转化、知识产权、国资国企、开放创新等方面，取得一批重大创新改革成果，形成一批可复制可推广的创新改革经验，破解科技成果产业化机制不顺畅、投融资体制不完善、收益分配和激励机制不合理、创新人才制度不健全等瓶颈问题，持续释放改革红利[5]。其中，研究与试验发展（R&D）经费支出占全市地区生产总值比例和战略性新兴产业增加值占全市地区生产总值的比重目标完成情况如表1所示。具体而言，R&D经费支出占全市地区生产总值比例已提前完成，2017年已达到分阶段目标3.8%的要求，2018年更是达到了4%。然而，战略性新兴产业增加值占全市地区生产总值的比重则一直低于分阶段目标，至2018年仅有16.7%，离2020年的目标18%仍有一定差距。因此，上海市出台《关于推进供给侧结构性改革促进工业稳增长调结构促转型的实施意见》[6]，旨在提升工业供给质量和效益，提升上海工业在全国乃至全球产业链、价值链和创新链的影响力，为上海加快建设具有全球影响力的科技创新中心提供坚强支撑。

表1 上海全面创新改革方案中定量科技指标目标与完成情况表Tab.1 Targets and completion of quantitative indicators of science and technology in Shanghai's comprehensive innovation and reform pilot program

2.2 “ 构建具有全球影响力的科技创新中心主”要任务实施进展情况

在上海全力以赴推进全面创新改革试验的3年中，通过10项先行先试的改革举措，致力于解决“人、钱和平台”3个方面的问题[7]。针对“人”的问题，聚焦于海外人才引进和创新主体激励两个方面，探索海外人才永久居留便利服务、股权奖励递延纳税、药品上市许可持有人制度试点等改革；针对“钱”的问题，聚焦于财税政策落实和金融服务创新两个方面，系统运用鼓励创新创业的普惠税制、高新技术企业认定、投贷联动、科技创新板设立、简化外商投资管理等政策工具，为创新主体降低创新成本并拓宽资金来源；针对“平台”的问题，聚焦于国家科学中心和新型研发组织两个方面，通过高端化的研究载体和平台建设，着力补足原始创新和共性技术等方面的短板，提高创新成果的数量和质量。

根据改革力度和实施成效两个维度，对上海市的10个方面20项国家授权先行先试举措的推进方式进行分类。其中，改革力度主要衡量地方政府突破现有体制机制的意愿、决心和力度强弱，其所反映的是改革创新的主观条件。实施成效主要指改革举措落地实施进展情况，其反映的是改革创新的结果。根据改革力度的强弱和实施成效的优劣，将上海市全面创新改革试验的先行先试举措分为4类（见表2）。

表2 上海市先行先试改革举措的改革力度与实施成效表Tab.2 The reform and implementation effects of Shanghai's pilot reform

（1）改革创新类的政策对于现有体制机制具有较大程度的突破，地方政府对于改革具有较强的积极性，相关的政策举措在落地过程中也取得了较好的实施效果。这一类政策主要包括海外人才永久居留便利服务试点、建设海外人才离岸创业基地、探索开展药品审评审批制度改革、药品上市许可持有人制度改革、支持上海股权托管交易中心设立科技创新板、支持符合条件的银行业金融机构成立科技企业金融服务事业部、支持国家科学中心发起组织多学科交叉前沿研究计划、对包括天使投资在内的投向种子期、初创期等创新活动投资的税收支持政策、探索开展投贷联动等金融服务模式创新。以海外人才永久居留便利服务试点为例，2019年末，公安部与上海市政府签署《公安部上海市人民政府建立健全移民与出入境管理服务机制推进实现上海高水平开放合作备忘录》[8]。备忘录内容包含对上海自贸区临港新片区引进的外籍人才提供办理长期居留和永久居留便利，在上海试点办理口岸电子签证。上海引进的取得国际公认杰出成就的外国人，可直接申请永久居留等一系列“先行先试”的移民管理政策措施。这些先行先试的措施将会进一步拓展外籍人才来华的渠道，同时也为后续在更大区域范围内进行推广和复制提供经验。

（2）优化服务类政策由于已有国家制度层面的支持，因此这一类政策不需要地方政府对现有体制机制进行突破，改革关注点往往在于优化流程和服务，实施效果较好。这类政策主要包括落实新修订的研发费用加计扣除政策、落实探索高新技术企业认定政策、落实并完善股权激励机制。以完善股权激励机制为例，考虑到股权激励政策涉及人才激励方面，因此，上海市将该项试点与人才新政进行衔接，循环渐进。其中，《关于深化人才工作体制机制改革促进人才创新创业的实施意见》（人才“20条”）[9]提出，股权奖励收入可在5年内分期缴纳个人所得税，之后《关于进一步深化人才发展体制机制改革加快推进具有全球影响力的科技创新中心建设的实施意见》（人才“30条”）[9]在此基础上提出实施股权奖励递延纳税试点政策，对高新技术企业和科技型中小企业转移转化科技成果给予个人的股权奖励，递延至取得股权分红或者转让股权时纳税。这在一定程度上可降低科技人才的税负。此项改革举措成效最大亮点来源于2016年上海理工大学太赫兹科技公司成功把科研成果作为无形资产换取股权奖励暂缓缴纳个税，金额达到1035.09万元，该案例也成为全国首单科技成果转化暂不缴纳个人所得税优惠的案例[10]。

（3）改革攻坚类政策需要地方政府对现有体制机制做出较大的突破，但往往会受制于整体制度环境，使得改革进展成效不显著。这类政策是持续全面创新改革中需要不断深化的方面，主要包括探索发展新型产业技术研发组织、完善重大科技基础设施运行保障机制、建立生命科学研究等事项的行政审批绿色通道、简化外商投资管理。以探索发展新型产业技术研发组织为例，为了细化其设立与管理工作，进一步推动新型研发机构的发展，2019年上海发布《关于进一步深化科技体制机制改革增强科技创新中心策源能力的意见》（上海科改“25条”）[11]，提出：对于新型研发机构，鼓励社会力量参与，将在项目申报、职称评审、人才培养等方面给予其科研事业单位同等待遇，以及后补助、税收激励等普惠性政策。

（4）改革探索类政策虽不要求地方政府对现有体制机制做出较大突破，但受制于国家总体制度安排，有待进一步国家授权才能得以继续推进落实，或是由于一些不可控的突发因素影响，实施效果并不明显。这类政策主要包括探索设立全国性科学基金会，探索实施科研组织新体制、探索设立以服务科技创新为主的民营银行、探索设立服务于现代科技类企业的专业证券机构、为股权众筹融资试点创造条件。

3 长三角区域复制推广上海全面创新改革举措经验的可行性分析

本节着重考虑上述4类改革举措在长三角区域范围内进行推广和复制，并考察其中的复制重点和可能存在的政策风险点。

3.1 长三角区域复制推广4类改革举措的时序进度分析

（1）改革创新类。这类政策举措中央层面授权较为充分，地方政府也愿意积极主动予以配合，实施落地情况较快，完成效果也较好。加之此类政策在改革中形成的具体做法和经验总结有部分已经在全国进行推广复制，因此可以考虑在长三角范围内进行更为深层次的联动探索，将改革的红利在区域内进行集聚与放大。

（2）优化服务类。这类政策举措实施落地情况进展较好，且不涉及太多的政策突破。因此，应着力于推动上海全面创新改革试验中凝练的管理模式在长三角区域全面输出，放大上海特大城市治理、精细化管理等规范和标准，以此深化和巩固改革成效。

（3）改革攻坚类。这类政策举措实施情况进展较缓，改革所面临的阻力或风险较大，受制于国家宏观政策环境，有待进一步破解其中难点。当此类政策在试点城市推进过程中能够取得一定突破时，可再考虑是否需要在长三角区域进行一定程度的推广。

（4）改革探索类。这类改革举措实施进展较缓，有待于国家的进一步授权，或是受到某些突发因素的影响，表明在一定程度上改革时机可能还未成熟。因此，仍需国家给予更多的授权与试点，以推动更多的改革进展。这类政策在试点城市推进过程中能够取得一定突破时，可再考虑是否需要在长三角区域进行一定程度的推广。

3.2 长三角区域复制推广改革举措的复制重点和政策风险点

上文中依据改革措施实施进展和落地成效的4种政策分类，分别对长三角区域复制改革举措的进度时序进行了分析。对于近期可以实施推广复制的政策，需要进一步研判其复制重点和政策风险点。其中，复制重点指的是借鉴上海全面创新改革试验中先行先试举措中的改革亮点和成效经验。政策风险点则是改革举措在长三角区域推广复制中可能存在的政策风险和亟待注意解决的问题。考虑到4种分类政策中，改革攻坚类和改革探索类还不适宜近期在长三角区域进行复制推广，因此本文只选取改革创新类和优化服务类进行分析（见表3）。

表3 长三角区域复制改革举措的复制重点和政策风险点Tab.3 Replication focus and policy risks of reform initiatives in the Yangtze River Delta

（1）改革创新类政策属于中央明确试点资格但未明确实施路径的举措，在长三角区域的复制重点应聚焦于上海如何积极改革创新，如何配套细化政策实施，着力考量区域内改革协同突破和政策风险可能放大的关系。例如通过快速迭代推动海外人才引进，通过集成叠加推动离岸创业基地建设，通过综合配套推动药品上市许可持有人试点，通过机制优化推动药品审评审批改革，通过持续增量推动科技金融事业部建设，通过建设带动推动国家科学中心建设等。

（2）优化服务类政策中央已经从制度层面实现突破。因此，在长三角区域复制推广中可关注于流程和服务优化的改造，尤其是上海有效经验的制度型输出。此外，也需结合各地自身政策需求状况，充分论证自身条件的可行性，探索优化适应各地自身发展规律的程序改造流程。例如通过精简操作流程并下放初审权落实高企认定政策，通过多部门聚力落实加计扣除政策，通过破除体制性瓶颈落实递延纳税政策等。

（3）改革攻坚类和改革探索类都属于中央尚未明确或存在制度障碍的举措。因此，这一类举措需要试点城市主动实践探索，另辟蹊径，尝试通过新路径新方式实现改革目标。虽然在长三角区域近期还不适宜复制推广，但可关注区域内各地的政策需求是否强烈，政策条件是否充分，政策环境是否完善，并注重培育政策复制主体的复制政策知识与能力。由此，当试点城市的政策成效有所突破时，长三角区域对该类政策的复制推广也能得以顺利进行。

4 长三角复制推广上海全面创新改革举措的措施

4.1 强化行政审批制度改革试点的示范引领作用

推广浦东“证照分离”试点为代表的上海“放管服”改革、江苏的“不见面审批”、浙江的“最多跑一次”等先行先试成果，提炼长三角城市群可复制、可推广的先进经验和做法，推动改革试点经验相互学习、取长补短、复制共享。推进营商环境持续优化，建立跨区域良好的沟通协调机制，进一步推动人流、物流、资本流、信息流和资源流（水和能源等）要素的自由流动。

4.2 推进重大共性科技问题联合攻关

发挥政府对共性核心技术研发的主导作用，共同制定区域创新重点支持计划，设立长三角共性关键技术研究基金，支持基础共性核心技术和重大民生公益技术研发。推动校企跨区域联手组建先进生产技术研究院，发挥在应用技术创新领域中的战略预见、联合研发、共性技术聚焦等核心带头作用。

4.3 以探索国家实验室统筹战略布局为契机，搭建长三角科创协同平台

探索有效统筹布局三省一市瞄准建设的国家实验室，包括上海“张江实验室”、南京“紫金山实验室”、浙江“之江实验室”、合肥“量子信息科学实验室（筹）”和苏州“姑苏实验室”。借鉴美国国家实验室改革管理经验，明确各个实验室承担的国家科技战略定位，统筹制定系统性和战略性规划。通过推动国家实验室综合协调机制，构筑区域内科创协同共同体样板。

5 结论与启示

随着长三角一体化战略上升为国家战略，上海肩负着党中央给与的新的重大任务[11]。正如习近平总书记在考察上海工作时要求，上海要当好龙头，乘势而上，在推动长三角更高质量一体化发展中进一步发挥龙头作用。学术界对于长三角高质量发展研究一般基于内力和外力视角[12]、核心要素视角[13]、关系型大数据视角[14]等，鲜有从全面改革创新的视角进行探讨。因此，本文从科技创新的体制机制入手，通过总结与梳理上海市全面创新改革试验中的举措成效，进而根据政策举措的改革力度、政策风险、实施成效研判在长三角区域内可复制可推广的程度与进程，对于进一步在长三角区域内推动体制机制创新，释放改革红利，实现区域社会治理能力现代化都具有积极的现实意义。