广西地方政府专项债券发展研究

黄睿琦

【摘 要】专项債券已经成为我国应对国内外严峻经济形势、稳定经济发展预期的主要政策工具，专项债券的发行对广西实现“六保”和“六稳”起到了重要作用。分析2019—2020年初广西地方政府专项债券发行情况后发现，广西在地方政府专项债券发行使用方面存在项目收益不实、项目缺乏区域特色等问题，应通过项目多元化和区域化、注重绩效考核、拓展专项债券使用范围等促进专项债券更好地发挥作用。

【关键词】专项债券;新基建;挤出效应

【中图分类号】F812.5;F832.51【文献标识码】A【文章编号】1674-0688（2020）08-0121-03

近年来，中央相继通过重大政策或会议来完善地方政府专项债券政策、法规，不断扩大专项债券使用范围，专项债券在稳增长、稳就业等方面发挥着“定海神针”的作用。面对新冠肺炎疫情的冲击，我国中央政府提出扩大专项债券规模，加快专项债券投入，重点支持既“促消费、惠民生”又“调结构、增后劲”的“两新一重”建设，并不断完善专项债券发行“前、中、后”流程的管理。根据十三届全国人大三次会议政府工作报告，2020年我国拟安排地方政府专项债券资金3.75万亿元，比2019年增加1.6万亿元。近年来，广西专项债券的发行规模也在不断扩大，2019年新增发行专项债券526亿元，2020年已新增发行提前批专项债券557亿元，专项债券新增发行规模、项目类型等不断扩充，有力地促进地方经济社会稳定发展。

1 广西地方政府专项债券发行特点

2019年，广西全区实现地区生产总值21 237.14亿元，增速达6.00%，经济发展水平在全国排名中等偏下。广西经济社会发展仍面临诸多短板，应继续发挥专项债券的作用，充分拓宽广西经济社会发展空间，使广西在“一带一路”“新西部大开发”等国家政策的支持下走上快速发展的轨道。当前，新冠肺炎疫情肆虐全球，国内经济形势异常严峻，必须充分发挥专项债券对地方政府稳投资、促消费、稳经济的作用（见表1、表2）。

通过分析2019—2020年广西地方政府专项债券发行使用的变化情况可以发现，广西地方政府专项债券发行节奏不断加快，发行规模不断扩大，发行成本不断降低，使用灵活度不断提升，并体现出如下特点。

1.1 债券发行体现稳经济的特征

2019年，广西土地储备、棚户区改造专项债券合计新增382亿元，占2019年全区新增专项债券的72.62%，由于土地储备和棚户区改造专项债券项目跟实体经济的黏合度比较弱，2019年广西地方政府专项债券在稳经济、促消费等方面的作用没有得到充分发挥。根据国务院、财政部等对专项债券的使用范围、使用规模的要求，进入2020年以后，广西所发行专项债券主要使用于产业园区、社会领域等，专项债券的使用与实体经济的关联性更强，将有利于促进经济快速恢复，对地方经济社会发展起到强有力支撑（如图1、图2所示）。

1.2 债券发行期限以中长期为主

从全国范围来看，随着国内外经济形势的变化，专项债券发行期限有不断延长的趋势。广西在2019—2020年5月所发行专项债券的期限不断延长，2019年第1期到第10期所发行专项债券的期限主要为10年期以下，2019年第10期以后至2020年第24期，专项债券发行期限为10年、15年、20年、30年，多数专项债券的发行期限为30年，2020年广西所发行提前批专项债券中发行期限为30年的额度占总发行规模的79.50%（如图3所示）。

1.3 债券发行利率不断创新低

为应对国内外不确定因素对我国经济发展的影响，降费降息已经成为宏观经济政策的重要内容。2019—2020年，广西地方政府专项债券发行利率随着国家财政政策、货币政策的宽松在不断下行。进入2020年，不管是30年期，还是10年期，专项债券的发行利率不断创下新低：10年期发行利率下降到2.78%，30年期发行利率下降到3.70%。专项债券发行利率的降低，在一定程度上体现了我国货币政策、财政政策正在走向宽松，同时降低了地方政府还债的压力。

1.4 债券发行节奏不断加快

2020年5月6日，国务院常务会议提出再提前下达1万亿元专项债新增限额，我国2020年拟安排地方政府专项债券3.75万亿元，比2019年增加1.6万亿元。截至2020年5月31日，广西已经发行24期新增地方政府专项债券，2020年上半年广西所发行的提前批专项债券总额（557亿元）已经超过2019年全年专项债券发行总额（526亿元），专项债券发行节奏的加快为广西在新冠肺炎疫情后经济快速恢复起到重要的支撑作用。

2 广西地方政府专项债券存在问题

专项债券为实现“六保”和“六稳”创造了有利条件，通过分析近年来广西专项债券的发行使用情况发现，在项目选择、绩效管理等方面还存在一些问题，部分专项债券无法真正实现“自求平衡”：专项债券的还本付息实质上还是由地方财政承担，地方政府专项债券有异化成为地方政府债务风险的可能性。在深入研究2019—2020年初广西地方政府专项债券发行情况后，发现以下主要问题。

2.1 部分专项债券项目收益不实

根据财预〔2016〕155号、财预〔2017〕89号等文件精神，专项债券必须投向具有收益的公益性项目，专项债券项目收益必须能够覆盖专项债券本息。通过对广西近两年专项债券发行材料进行研究后发现，部分专项债券项目的实际收益难以真正覆盖专项债券本息，项目存在收益来源不实、收益虚高等问题。

2.2 专项债券使用缺乏区域政策导向

根据国务院、财政部等对专项债券发行的要求，优化专项债券投向是下一轮专项债发行的重要关注点。2020年，广西新增专项债券主要用于产业园区、公立医院、高等学校、社会领域、收费公路等项目，专项债券使用缺乏地方特色，缺乏区域发展政策导向性，缺乏对重点项目的扶持。

2.3 对其他金融工具形成擠出效应

在应对疫情冲击的情况下，专项债券的大规模发行会对私人投资产生挤出效应，从而导致整体经济效率下降、经济结构扭曲，并最终抑制经济长远发展。专项债券是地方政府有收益公益性项目的重要融资来源，但并不是唯一来源。专项债券规模的快速扩张，容易导致其他融资途径受到挤压，地方政府相关项目的融资来源逐渐变窄。

3 政策建议

为了更好地发挥专项债券的效用，用科学的方法规范广西地方政府专项债券的发行和使用，优化专项债券的结构，补短板、惠民生，确保专项债券用好、用精、出实效，形成公共绩效与市场绩效相协调的局面，本文提出以下建议。

3.1 专项债券投向应趋于多元化和区域化

根据国务院和财政部相关会议精神，2020年财政部提前下达专项债券重点用于能源项目、农林水利、生态环保项目、民生服务、冷链物流设施等七大领域。同时，联合疫情防控和投资需求变化等适当优化投向，将国家重大战略项目单独列出、重点支持。专项债券资金额度有限，均等化、分散化使用都无法充分发挥它的作用，对专项债券资金的使用不宜搞“一刀切”，更不能搞地区平衡，应根据各地区的发展条件、区域发展重点、具体项目情况进行分配，对重点项目多、风险水平低的地域给予倾斜，建议专项债券侧重投向西部陆海新通道、强首府战略、中国（广西）自由贸易区等方面。

3.2 应强调“规范运作”，提高专项债券绩效管理水平

从地方政府专项债券的发展空间来看，如果专项债券本息全部以项目收益作为偿债来源，就可以在一定条件下放开对地方政府赤字、债券规模的限制，应增加地方政府专项债的使用弹性。同时，针对专项债券的特点，参考国内外债务管理的相关机制，对专项债券进行全流程管理，根据“借、用、管、还”全流程制定针对性较强的绩效考核机制。

3.3 应针对政策变化，拓展专项债券使用范围

随着经济形势的变化，专项债券被赋予更多职能，专项债券的使用范围也在不断拓展，除重点用于七大领域外，还将用于城镇老旧小区改造、职业教育、公共卫生、新基建等领域，建议广西根据自身发展需要制定符合自身现实需求的专项债券使用规则。“新基建”是我国面对经济形势变化开出的紧急“药方”，建议广西不断深化和拓展专项债券的使用范围，在5G网络、数据中心、人工智能、物流、物联网等新型基础设施方面展开探索，通过新基建建设助力消费升级和产业优化，促进新产业、新服务、新业态的出现，提升地方经济发展质量。

3.4 应更加注重项目管理，提质增效

专项债券政策无论是在保投资还是对冲疫情影响方面，均被寄予厚望，其突出特点是将债券市场融资与项目管理有效结合实现政策目标。在当前这种特殊形势下，投资资源弥足珍贵，但专项债券项目管理往往成为政策实施过程中的短板。随着专项债券发行规模和债券存量的快速提高，由项目管理不善所引发的风险及对整个债券市场构成的风险也将快速累积。提高专项债券项目的社会效益和经济效益，无疑是防范和化解风险、保持债券市场良性运行的关键。

地方政府专项债券是我国现阶段积极财政政策的主要抓手，为充分发挥新增政府专项债券对稳增长、扩投资、补短板的拉动作用，建议广西不断深化和拓展专项债券的使用范围、使用方式，规范专项债券项目选择、发行流程、绩效管理等方面的内容，更好地发挥专项债券的作用。

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