论我国生育保障法律制度的完善

史悦微 李丹妮

摘要：自2015年国家提出一对夫妻生育两个子女后，我国正式由紧缩型生育政策转向宽松型生育政策，以积极应对人口老龄化，促进人口均衡发展。但政策实行以来，我国人口出生率并未达到预期。调查显示“二孩政策”对多数育龄人群的影响较弱，实施效果欠佳，仅有宏观政策的引导还不足以增强生育意愿。而影响人口生育的主要因素是育儿费用高、工作繁忙、生育假期短、生育福利配套不到位。党的十九大报告明确指出要“促进生育政策和相关经济社会政策配套衔接，加强人口发展战略”。因此，从立法上完善生育假及育儿津贴制度，增添配套福利政策，夯实二孩政策基础势在必行。政府部门需及时出台配套的生育保障制度，与每个独立的生育主体之间达成正向的相互配合，以便更好发挥“全面二孩”政策的积极效应，最终实现人口的持续性发展。

关键词：“全面二孩”;生育意愿;影响因素;生育假;育儿津贴

中图分类号：D922.182.3文献标识码：A文章编号：CN61-1487-（2020）14-0086-04

我国现行生育政策旨在刺激育龄人群生育意愿，化解低生育率及低人口数量危机。然而，不论是以国家公布的宏观生育数据为依据，还是通过现实查证分析具体的生育政策实施情况，都共同反映出现行生育政策贯彻落实的效果欠佳。充分考虑影响育龄人群生育的主要原因，通过法律的权威性、稳定性及强制性来保障育龄人群在生育过程中所享受的各项权利，将生育假及育儿津贴等制度纳入立法轨道应是贯彻落实政策的有效之举。

一、“全面二孩”政策实施现状

2015年10月，党的十八届五中全会召开并在会议上正式提出，促进人口均衡发展，坚持计划生育的基本国策，完善人口发展战略，全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策，即“全面二孩”，积极开展应对人口老龄化行动。同年12月，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于修改<中华人民共和国人口与计划生育法>的决定》（以下简称《人口与计划生育法》）。修正后的《人口与计划生育法》第十八条规定，国家提倡一对夫妻生育两个子女。各地根据本地实际在《人口与计划生育法》指导下制定相应的各省市《人口与计划生育条例》，共同为我国贯彻落实“全面二孩”生育政策提供现实法律依据，使我国正式由紧缩型生育政策转向相对宽松型生育政策。

根据国家统计局数据，2015年人口出生率为12.07‰，自然增长率为4.96‰，出生人口为1655万。在“全面二孩”政策实施后，2016年人口生育率、自然增长率都得到一定提升，出生人口也达到1786万，但自2017年开始至2019年，人口出生率、人口自然增长率、出生人口数出现“三连降”，2019年的人口出生率下降至10.48‰，自然增长率更是跌至3.34‰，全年出生人口数为1465万人（如图1所示）。此外，通过查询国家卫生健康发展委员会官方发布的数据可看出，2015至2017年一孩出生数呈下降趋势，二孩出生数增加，由

2015年的652万人增加到2017年的883万人（如图2所示），2018年政策集中释放效应弱化，二孩生育趋于平稳，整体生育水平略低于2017年。生育政策初期二孩出生人口比重提高，是生育政策调整效应与一孩生育水平下降共同作用的结果，但现有生育政策调整后所带来的中长期效果不能适应人口长期发展战略，未能够从根本上持续、有效地刺激育龄人群整体生育，这将加大我国陷入“低生育率”陷阱的风险。

课题组开展“全面二孩”实施情况问卷调查，发放有效问卷519份，调查范围覆盖四川省、河南省等25个省份。本次问卷调查包括受访对象的基本情况即性别、年龄、年收入、受教育程度等;受访对象的婚育状况、生育意愿及影响生育二孩的原因;受访对象对“全面二孩”生育政策及未来全面放开生育政策的态度;受访对象根据自身及社会情况选择针对目前生育政策所提出的福利政策希望。

综合数据显示，受访对象为女性的占比较大，为69.17%。在年龄分布上，70%的受访对介于18—35岁之间，他们是本次接受调查访问的主要人群。本文数据分析重点围绕年轻群体展开，是因该群体具有代表性，此类人群将是未来婚育的主力军，现行生育政策的贯彻落实以及未来生育政策制度的调整都将受到这些年轻受访对象的影响。受访对象中68.59%的受教育程度为本科学历，说明样本以高知群体为主，对生育政策有更好的理解力和判断力，能够理性作出生育决策。87.48%的受访对象家庭年收入在5—25万之间，贴近中国城乡家庭平均年收入水平，符合实际。受访对象在职业分布中，学生群体占41.43%，企事业单位职员占29.09%。以上数据反映受访对象的基本特征，为分析生育情况及提出制度建议奠定基础。

（一）育龄人群生育意愿情况展示

1.未婚人群生育意愿受访对象中根据婚姻状况划分，已婚人群占49.1%，未婚人群占50.9%，该样本分布较均衡，有助于比对两大群体的生育意愿差异。未婚人群中未育占96.54%，选取“未婚未育”作为因变量X，“结婚与生育意愿”作为自变量Y，通过交叉分析得出有结婚意愿及生育意愿仅为56.57%，无结婚意愿达21.12%，无生育意愿占比达39.84%，该群体虽为适格婚育主体，但其婚育意愿并不强烈，将影响未来社会的整体婚育水平（如图3所示）。

2.已婚人群生育意愿已婚人群中“已生育一孩”占比达64.09%，该群体最先面临二孩生育选择，因此该部分样本对于是否选择生育二孩是评价“全面二孩”政策实施效果的重要指数。经比对后发现166名受访对象中有66.87%不打算生育二孩，反映出在现有生育政策下，最适合生育二孩的受访对象中有超半数生育意愿表现不够强烈，说明目前推进育龄人群再生育存在难度。

3.适育主體生育意愿在针对“是否打算生育二孩”核心问题的调查上，

笔者将受访对象分为五类，一是未婚未育但有结婚和生育意愿，二是未婚未育但无结婚意愿而有生育意愿，三是未婚但已育一个子女，四是已婚未育，五是已婚已育一个子女。经分类后，共有344人参与调查，打算生育二孩人群占比42.73%，仅占全体受访对象的28.32%。在调查生育政策对受访对象的生育计划影响上，有45.66%明确表示“没受到二孩政策影响，还未做生育打算”，33.91%表示“二孩政策对其影响一般，仍按照原计划生育”。

上述主体是生育二孩的潜在人群，但调查结果却不容乐观，这表明二孩政策对多数育龄人群的影响较弱，生育政策实施效果欠佳，仅有宏观政策的引导还不足以转变人们的生育行为及增强生育意愿。因此，剖析“低生育”意愿背后的原因是化解“少生不生”矛盾的关键，才能对症下药，提出科学、有效对策。

（二）育龄人群生育影响因素分析

结合样本，笔者对不同年龄段受访对象的二孩生育意愿影响因素数据进行比对，结果显示经济原因是困扰育龄人群生育的关键因素，各年龄段占比均超过50%，最高达70.21%，育儿费用高低将直接决定育龄人群二孩生育的意愿。其次，时间原因也削弱了育龄人群的二孩生育意愿，工作繁忙程度、生育假期的时限都会使得育龄人群谨慎选择再生育。依年龄段划分，18—35岁的群体基于年纪较轻，尚处在进入社会发展的初步阶段，该群体较多受到未来规划影响，其生育计划不明确。而步入35岁之后，随着年龄增长与身体机能弱化，此时育龄人群更多考虑自身的身体状况是否允许其再生育（如表1所示）。

（三）激励育龄人群生育的政策性建议情况

数据表明受访对象的再生育意愿不强烈，多方面的因素也制约着人口再生育，但高达86.9%的受访对象依旧表示支持二孩政策，56.65%的受访对象赞成全面放开生育（不限制生育数量），由此可见育龄人群对现行的生育政策持乐观态度。笔者认为应当适时完善相应配套生育措施，为育龄人群提供政策保障，因此在后续调研中结合实际，调整调研方案时适当的引入了几条关于鼓励生育的政策性建议。

1.支持增收降支政策的数据比对为降低育儿成本，笔者分别从收和支两方面设计生

育福利政策。若对生育二孩的家庭进行补助，45.28%受访对象认为每月补助2000元，限时领取24个月较为合理。参照现行《个人所得税专项附加扣除暂行办法》，若增加0—3岁幼儿抚育专项附加扣除，38.92%的受访对象支持“生育一孩的家庭，父母一方全部扣除1000月

或双方扣除500元;生育二孩的家庭，父母一方全部扣除

2000元或双方分别扣除1500元”建议。可见，适当性的经济帮扶将减轻育儿家庭的养育成本，给予育龄人群稳定的社会保障。

2.支持完善生育假期制度的数据分析在一孩政策时期，国家对计划生育的要求是晚婚晚

育、少生和优生优育，父母养育一个子女所花费的时间和精力较之以前大幅提升。随着社会发展，物质生活水平的提高，对人口的质量也提出了更高要求，“全面二孩”下再生育势必会增加父母对孩子的抚育时间。调查显示，有85.16%的受访对象表示男性在二孩生育过程中应当享受福利待遇，所以在生育假期制度上增加父亲的育儿假将有助于缓解母亲育儿的压力。在现有生育假期制度中，48.36%的受访对象表示可以纳入无薪育儿假期，即父母任意一方照顾孩子到3周岁较为合理，更有利于人口的优质化。

三、立法框架下完善生育制度的可行性

“全面二孩”政策的实施尚未达到预期目的，实行政策只是影响人口生育的外因，内因为育龄人群的生育意愿和实际的生育行为[1]，其中经济因素与时间因素是影响生育决定的重要因素，笔者认为政府作为公共服务的提供者，有责任缓解上述两方面的压力。党的十九大报告中提出要“实施健康中国战略”，其明确指出要“促进生育政策和相关经济社会政策配套衔接，加强人口发展战略”[2]48。因此，从立法上完善生育假及育儿津贴制度，增添配套福利政策，夯实二孩政策基础势在必行。

（一）生育假的立法分析

生育假是指劳动者因生育而有权离开工作岗位，但是保留劳动关系的一段时间，包括女性劳动者的产假、男性劳动者的陪产假和男女劳动者的育儿假。目前我国法律仅有产假规定，陪产假和育儿假均未以立法明确规定。

陪产假是指新生儿父亲在婴儿出生后用于陪护母亲、照顾孩子的假期，其时间较短且为有薪休假，同时具有很强的时效性，基本都为孩子刚刚出生时为父亲所享有。陪产假是伴随产假制度发展而建立，上世纪60—70年代就已出现在欧洲部分国家，1974年瑞典率先将陪产假制度纳入立法轨道，旨在鼓励男性尽早进入抚育婴幼儿的家庭角色，实现家庭角色性别平等[3]。我国尚未以立法建立起严格意义上的陪产假制度，《人口与计划生育法》第25条规定，符合法律、法规规定生育子女的夫妻，可以获得延长生育假的奖励或者其他福利待遇。各地《人口与计划生育条例》对陪产假的时长规定不一，最短为山东所规定的7日，最长为河南规定的一个月，多

数时长为10—15日。这些陪产假规定在本质上是一种生育奖励，其落实不到位，由于假期薪资缺乏统一计算标准，各地、各单位的陪产假难以实现，男职工普遍出现“请假难”问题。

由前述调研可知，育龄群体意识到女性虽在“生”上占主导地位，但在“育”上不应全转化为女性的责任。费孝通的《生育制度》指出“供给新的社会分子是生育制度的任务”[4]，其中社会分子并非指单纯的自然人，而是经过生理性抚育及社会性抚育的社会人，前者主要由女性提供，后者主要由男性提供[5]。因此，在生育问题上应当引入男性生育假，专属于男性的陪产假制度则应在法律层面获得立法价值。陪产假既是母亲需要专人照护的切实需求，也是父亲回归家庭、参与生育的需求。笔者认为，我国应当在顶层设计上规定陪产假，在《人口与计划生育法》《劳动法》《女职工劳动保护特别规定》中以立法形式固定陪产假，统一休假天数，建议一孩假期为十五日，二孩假期在此基础上增加十日，并明确陪产假应当“带薪”，使其执行时具有可操作性，陪产假作为特定且不可转让的现实权利赋予男性，不仅保证男女地位的平等，还彰显立法对育龄人群生育行为的尊重.

育儿假是和父母身份相关的假期，双方都享有育儿假。相比较陪产假而言，育儿假在我国法律法规中都没有相应的立法设置。但国际上早已有国家通过建立和完善育儿假来保障生育政策的施行，德国在育儿假立法上全面且詳实，其2017年新修订的《联邦父母津贴和父母养育假法》得到很好的贯彻落实。德国的育儿假为有薪育儿抚养期和无薪育儿抚养期接替进行，在有薪育儿期间，父母双方或一方可以按月领取父母津贴，领取期间父母无需工作，该时长最短为2个月，最长可达28个月，待有薪育儿结束后可过渡到无薪育儿假期，父母任意一方可选择休假到孩子满三周岁为止（或总共36个月）[6]。德国较长且不间断的育儿假期削减了育龄人群想生而没时间养的后顾之忧，并增加男性在育儿过程中的责任，促进女性就业并实现其个人价值和社会价值，有利于家庭关系的和谐。

有。陪产假是伴随产假制度发展而建立，上世纪60—70年代就已出现在欧洲部分国家，1974年瑞典率先将陪产假制度纳入立法轨道，旨在鼓励男性尽早进入抚育婴幼儿的家庭角色，实现家庭角色性别平等[3]。我国尚未以立法建立起严格意义上的陪产假制度，《人口与计划生育法》第25条规定，符合法律、法规规定生育子女的夫妻，可以获得延长生育假的奖励或者其他福利待遇。各地《人口与计划生育条例》对陪产假的时长规定不一，最短为山东所规定的7日，最长为河南规定的一个月，多

数时长为10—15日。这些陪产假规定在本质上是一种生育奖励，其落实不到位，由于假期薪资缺乏统一计算标准，各地、各单位的陪产假难以实现，男职工普遍出现“请假难”问题。

由前述调研可知，育龄群体意识到女性虽在“生”上占主导地位，但在“育”上不应全转化为女性的责任。费孝通的《生育制度》指出“供给新的社会分子是生育制度的任务”[4]，其中社会分子并非指单纯的自然人，而是经过生理性抚育及社会性抚育的社会人，前者主要由女性提供，后者主要由男性提供[5]。因此，在生育问题上应当引入男性生育假，专属于男性的陪产假制度则应在法律层面获得立法价值。陪产假既是母亲需要专人照护的切实需求，也是父亲回归家庭、参与生育的需求。笔者认为，我国应当在顶层设计上规定陪产假，在《人口与计划生育法》《劳动法》《女职工劳动保护特别规定》中以立法形式固定陪产假，统一休假天数，建议一孩假期为十五日，二孩假期在此基础上增加十日，并明确陪产假应当“带薪”，使其执行时具有可操作性，陪产假作为特定且不可转让的现实权利赋予男性，不仅保证男女地位的平等，还彰显立法对育龄人群生育行为的尊重.

育儿假是和父母身份相关的假期，双方都享有育儿假。相比较陪产假而言，育儿假在我国法律法规中都没有相应的立法设置。但国际上早已有国家通过建立和完善育儿假来保障生育政策的施行，德国在育儿假立法上全面且详实，其2017年新修訂的《联邦父母津贴和父母养育假法》得到很好的贯彻落实。德国的育儿假为有薪育儿抚养期和无薪育儿抚养期接替进行，在有薪育儿期间，父母双方或一方可以按月领取父母津贴，领取期间父母无需工作，该时长最短为2个月，最长可达28个月，待有薪育儿结束后可过渡到无薪育儿假期，父母任意一方可选择休假到孩子满三周岁为止（或总共36个月）[6]。德国较长且不间断的育儿假期削减了育龄人群想生而没时间养的后顾之忧，并增加男性在育儿过程中的责任，促进女性就业并实现其个人价值和社会价值，有利于家庭关系的和谐。

家庭照料是发生在家庭内部的，以实现家的功能、满足家庭成员之间物质和文化生活需要以及家庭内再生育所进行的所有服务性活动总和[7]。抚育二孩作为家庭照料的一部分，就必然需要父母双方通过合理的家庭分工，共同承担抚育责任。我国育龄人群由于缺少育儿时间，家庭成员经常因为育儿问题产生矛盾，当出现育儿与工作无法兼顾的问题时，多数家庭便牺牲女性的社会参与权与就业权来保证育儿的完整性，不仅增加了女性生存与未来发展的风险，还对家庭的供养能力提出挑战。本次调研中多数受访者对于有薪育儿与无薪育儿持支持态度，可见育儿假具有依法出台的现实土壤。笔者认为，我国可借鉴域外经验，搭建适应我国国情的育儿假制度，实现从无到有的跨越，配合二孩政策的落实。

（二）育儿津贴的立法分析

经济成本是影响家庭生育的重要因素，应由政府提供育儿补助来降低家庭的生育成本，进而提升家庭的抚育能力[8]。经济社会的发展对人口生育质量提出了更高的标准，一个孩子从出生到成长的各个阶段都离不开经济的支撑，育儿成本也随之上涨，在现实的经济压力下育龄人群想生而没能力养，经济能力的不足成为育龄人群的主要生育顾虑。前述德国养育假制度，其在有薪育儿假中制定了多样化且可行性强的父母津贴制度，父母不仅享有假期，还可得到一笔可观的育儿津贴补助，以灵活的津贴补助方案保障家庭育儿水平，提升育儿质量。

我国现阶段仅有针对女职工的生育津贴，规定在《社会保险法》与《女职工劳动保护特别规定》中，但针对父母双方的育儿津贴尚未纳入立法轨道。我国人口基数大，如若对所有新生儿都实行育儿津贴将是一笔巨大的财政支出，在现有条件下尚不能完全实现，但可先从“二孩”开始设立育儿津贴，先仅针对已生育两个子女的家庭发放育儿津贴，设立津贴领取标准时要有一定的差异化，可供不同的育龄人群选择合适的育儿津贴领取方式，在达到“二孩”生育率显著提升、人口堆积现象明显的目标后，可进一步放开至所有已生育子女家庭，从根本上给予育龄人群经济支持，实现“敢生多生”。笔者认为，对育儿津贴进行合理的统筹规划，将其作为符合我国国情的生育成本分担机制，为育儿家庭提供支持是非常必要的。

结语

生育行为既是一种私人行为，又是一种社会行为，其社会价值将影响人口发展的整体趋势，人口红利的释放

和人口老龄化的缓解都是其社会责任的体现。根据国家相关部门发布的数据及笔者调研的情况均可以看出目前的生育政策在促进二孩出生数增长方面获得初步成效，但是一孩出生数及总人口数呈逐年递减趋势，育龄人群对生育也表现出较为保守的态度，多数人倾向于少生甚至是不生，如此，该政策的中长期效果恐将不能很好满足未来人口总数增长的需要。笔者认为，在推行“全面二孩”生育政策贯彻落实的整体背景下，经济原因和时间原因是当前阻碍人口生育的两大关键因素，欲解决经济与时间所带来的人口生育矛盾，除了生育群体转变生育意愿及生育行为外，立法与行政也应担负起相应的责任。一方面，应提升生育假和育儿津贴制度的立法层次，法律作为上层建筑应对育龄人群的合法权益进行有力保障，另一方面，政府部门发布生育政策的同时，还需及时出台配套的生育保障制度，其须成为政策有效落实的最大推动者与执行者。只有这样，才能与每个独立的生育主体之间达成正向的相互配合，以便更好发挥“全面二孩”政策的积极效应，真正的优化人口结构，实现预期人口目标，促进社会整体的发展。

参考文献：

[1]彭希哲.实现全面二孩政策目标需要整体性的配套[J].探索，2016（4）.

[2]习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党十九次全国人民代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2017.

[3]李西霞.生育产假制度发展的国外经验及其启示意义[J].

北京联合大学学报（人文社会科学版），2016（1）.[4]费孝通.生育制度[M].商务印书馆，2004.

[5]黄镇.从产假到家庭生育假——生育政策配套衔接的制度逻辑与改革路径[J].云南社会科学，2018（4）.

[6]冉昊.德国“二孩”政策配套问题[J].中国人大，2018（19）.[7]李桂燕.全面二孩政策下男性参与家庭照料的困境与路径

[J].深圳大学学报（人文社会科学版），2018（3）.

[8]王蓓.全面“二孩”政策下女职工的生育意愿和法律保障实证研究[J].东方法学，2018（4）.

作者简介：史悦微（1997—），女，满族，四川广安人，单位为西南石油大学法学院，研究方向为民商法。李丹妮（1998—），女，汉族，河南洛阳人，单位为西南石油大学法学院，研究方向为民商法。

（责任编辑：董惠安）