基层流域治理的制度密码：围绕江汉平原河湖治理的讨论

李松有

流域治理考验着国家治理体系和治理能力。相关专家围绕流域治理与人类社会生存和发展开展研究，特别是水资源的不足、旱涝灾害防御和治水经验的具体探索。新时代，社会和公众对水利公共产品的需求越来越旺盛，对加快推进中国流域治理体系和治理能力现代化的要求越来越迫切。中共中央、国务院印发的《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》指出，加强农田水利建设，提高抗旱防洪除涝能力，鼓励将河长、湖长体系延伸至村一级。(1)中共中央 国务院：《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》，2018年9月26日，http://www.gov.cn/zhengce/2018-09/26/content_5325534.htm，2018年9月29日。同年，《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》要求将本行政区域内所有湖泊纳入全面推行湖长制工作范围，落实属地管理责任。(2)中共中央办公室厅 国务院办公厅：《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》，2018年1月4日，http://www.gov.cn/zhengce/2018-01/04/content_5253253.htm，2018年1月7日。2019年十九届四中全会再次强调中国国家制度和治理体系的优势，该优势在流域治理领域表现突出，从侧面解释“中国之治”的制度密码。以上治水体制改革和实践，为中国治水研究提供了重要议题。但是，目前缺乏国家全面实行河长制对基层兴利除害的政策效应和作用机制的理论和实证研究。在科学的基础上探索基层流域单元治理与国家治理政策效应及作用机理，对深化现代国家强化政府实施水利社会治理和公共服务职能的价值研究具有重要的理论指导意义。

一、中国之治与基层流域治理

治水如治国。治水作为中国极为重要的公共事务，治水逻辑也就是治国逻辑。以前主流观点主要从国家单元考察治水，也忽视中国治水的层级性。事实上国家由地方单元和基层单元组成，其治理是多种主体力量和规则作用的复合体。因此，从国家治理视角研究中国基层流域治理，对于当前中国基层水利治理体制改革与实践具有很强的理论和现实意义。

(一)相关文献的回溯

1.流域治理中国家力治导致“东方专制”

现实基层流域治理促成国家治理过程中“纵向-横向”的二维权力架构。(3)吕志奎：《加快建立协同推进全流域大治理的长效机制》，《国家治理》2019年第40期。正如恩格斯指出，不管在波斯和印度兴起或衰落的专制政府有多少，它们中间每一个都十分清楚地知道自己首先是河谷灌溉的总的经营者。(4)《马克思恩格斯全集(第2卷)》，北京：人民出版社，1972年，第219页。可见亚洲社会的政府大都起源于兴修灌溉渠道的需要，因为灌溉渠道工程的规模之大，绝不是局部的生产机构或者个人所能够进行和完成的，必须由能够跨越地区和个别组织的社会公共机构来承担，所以只能是专制政府的事业。(5)《马克思恩格斯全集(第12卷)》，北京：人民出版社，1998年，第140页。卡尔·A.魏特夫也认为，治水文明的农村一般来说归于村长管辖，他们或者由政府任命，或者由村民选出，在紧密联结在一起的治水文明世界的正规农业共同体中，好像经常采取任命方式，执行村公所的强制工作。(6)卡尔·A.魏特夫：《东方专制主义——对于极权力量的比较研究》，北京：中国社会科学出版社，1989年，第114页。另外，南德通过调查发现，由于水利设施的长期使用，管理系统日久弊生，致使水利设施不能有效地发挥作用，从而迫使官府介入，发起、组织维修活动。(7)南德、马瑞诗、孙竞昊，等：《笔谈:历史视野中的水环境与水资源》，《浙江大学学报(人文社会科学版)》2017年第3期。同样，丰云将传统中国治水事业置于国家与社会动态关系中进行考察，发现当国家力量增强、社会力量减弱，则防水患、兴水利的强度都有增加的趋势。(8)丰云：《二维权力架构下河长制的运行逻辑与发展走向》，《行政与法》2019年第10期。由此可见，以上研究主要强调国家承担社会治水的责任，缺少民间参与，需要国家采取强制或者任命方式，才能兴办水利工程，而且研究没有触及治水的根基。

2.流域治理中社会自主锻造的“无为而治”

在传统中国国家财政紧缺和官僚体制无力的状态下，地方政府通常采用“官引民办”的模式。(9)张露露：《湖域社会水资源治理研究》，《求实》2019年5期。例如胡英泽指出，在传统社会中，乡村社会的水井处于一种自为状态，尤其在山西地区乡村汲水则需要较多的人工协作，其办理水井事务时，更需要“借众鸿力”。(10)胡英泽：《水井与北方乡村社会——基于山西、陕西、河南省部分地区乡村水井的田野考察》，《近代史研究》2006年第1期。叶舟也认为古代成功的治水工程，往往伴随着许多经得起历史考验的治理制度安排，这些制度反映了用水户自治管理体制。(11)叶舟：《基于历史维度的河流治理生态文明基因研究》，《浙江水利水电学院学报》2019年第5期。而且王亚华指出，在传统乡土社会，除了大型水利工程，特别是跨县工程，仍然归国家管理或者由官民合作治理，而绝大部分小型水利工程由民间管理。(12)王亚华：《诊断社会生态系统的复杂性:理解中国古代的灌溉自主治理》，《清华大学学报(哲学社会科学版)》2018年第2期。同样，杨涛、李华胤和魏晨研究发现，基层社会的水利治理具有丰富的样态，除了上层国家的集中统一治水之外，还有中层区域以下的水利共同体治水，更多的是由民间社会自主协商达成的有效治理。(13)杨涛：《共治式协商：跨村河流协商治理的内在机制研究——基于华北席村的形态调查》，《山东社会科学》2019年第1期。最后，郝亚光总结出，除了中央集中治水和区域性的地方河长治水，还存在基层自愿联合治水，塑造了多层次的国家治理结构。(14)郝亚光：《公共责任制：河长制产生与发展的历史逻辑》，《云南社会科学》2019年第4期。以上观点，强调基层流域治理主要依靠民间自觉完成，政府几乎没有介入该管理活动。然而，这些研究不仅未分单元讨论治水，也忽视地域差异性和异质性。

综上所述，国内外对传统中国治水研究主要基于行政区域治理单元和自然流域治理单元相结合的前提，总体上缺乏理论上和实证上的整理，更没有从流域治理考究国家结构问题。而且传统的评价指标或将自然过程与政治过程分离，或未能将治理过程与治理结果有机统一。另外，至今缺少对国家治水单元体系类型化、影响因素和行为逻辑进行有效分析的研究。在此，本文基于国家治理视角考察中国流域治理历史进路，构建中国基层流域公共治理体系，以破除当前基层流域治理低效的困境。

(二)理论假设的提出

国家治理作为中国流域治理的理论分析工具，可以进行内涵延伸。一方面，国家是由不同单元构成的。由于国家组成单元不同，不同单元治理方式各异，同样，在治水流域，中国治水实质上是一种多层级的治理结构，不同层级单元有不同治水方式。另一方面，不同地域国家与社会关系的差异。由于国家地域异质性，非均质地域决定国家与社会关系不同。同样，不同区域治水过程中，一种关系是国家直接治水，另一种是社会自主治水。可见，在传统治水研究中，国家和社会是至关重要的变量。因此，本文的核心假设是基层流域以家户为基础的公共水利治理，不同层级流域单元存在不同治理特点和方式，其主要体现以下两个分支假设：

假设一：不同层级流域单元存在不同治理方式；

假设二：不同时期国家介入强度导致社会性质变化。

二、基层流域治理体制表征

中国疆域辽阔，区域差异性相当显著。这种显著的区域差异导致流域治理特点的不同。江汉平原位于长江中游，河流纵横交错，湖泊星罗棋布，发达水系成为平原区域的自然生态条件。那么江汉平原区域的村落居民正是在由江、河、湖、堰、塘、湾、埭、桥、台、坝、沟、溪等(15)黄宗智：《长江三角洲小农家庭与乡村发展》，上海：中华书局，1992年，第48页。共同构成的相互联通、自流灌溉的水系网络里生育、生产和繁衍。由此可见，与其他缺水干旱地区和山地高海拔地区不同，该地村民向水而生，其生产和生活主要围绕水为中心开展，促成丰富的流域治理方式。

(一)传统时期基层流域治理

1.微型水利：家户惯习型治理

传统时期，对于微型水利治理主要遵循世代秉承的惯习。一是随水而生，筑台避害。当地居民临水而居，便于用水和灌溉，提高生产和生活效率。而位于地势低洼的平原湖区，洪水时常泛滥成灾，人们不得不选择自然墩台或建造人工墩台、堤防，筑高建房。(16)鲁西奇、韩轲轲：《散村的形成及其演变——以江汉平原腹地的乡村聚落形态及其演变为中心》，《中国历史地理论丛》2011年第4辑。若碰到共处屋台破损，需要维护，责任按照每户住址大小分摊。比如田册记载“西至杜家屋台交界，东至熊家屋台交界，北至龙潭河堤心，南至白田小径”，意思是以河心为界，两岸屋台主人都有一半河水，分别可以挖码头取水。(17)李华胤：《均衡相依：长江中游小农村落的关系与治理——长江区域余家桥村调查》，徐勇、邓大才编：《中国农村调查(长江区域第1卷)》，北京：社会科学文献出版社，2017年，第156-160页。同时，以堤防中心为界，修堤时，沿河两岸屋主都有义务，各自负责修缮屋台当面位置河堤，管理位置要与屋台长度大小一致。(18)罗丹：《畴昔边垸》， 2017年4月7日，http://ccrs.ccnu.edu.cn/list/Default.aspx?keyword，2017年8月28日。二是逢田做界，各取所需。凡田需要做界，不仅能够挡水，还可以蓄水。为了便于管水，分别在田界两头开田口，如果在不相邻田界挖田口，不需要与田邻口头商议。但是，在相邻田界挖田口，就需要跟田邻打招呼，征求同意，而且禁止偷土换界。一般而言田界不准整小，只许拓宽，习惯每耕种一次，田主要自觉整宽，管护好田界，这样即使发大水，不至于界毁田无。三是分段挖枧，自主排灌。当地势高、距离沟远的田取水困难，需要修枧管水。一般同姓共同使用一条枧，各占用农田开挖做枧，直通至最远水田，即使分家立户，他们的子孙后代也可以继承使用，只需出工管护。使用枧灌溉农田时，要自上而下进行灌溉，而且挖枧养枧。每年开春时，每户田主出工维护当头的枧，比如除草和清淤，超出田界范围，由其他田主负责养护。

另外，当碰到白田(旱田)缺少枧，为了灌水便捷，需要订立“取水灌救”条款，例如旧时田约记载“……久旱无甘霖，方向田相己某某取水灌田，救济秧苗……”意味着当缺水时白田田主可以向约定者取水灌溉，既不需要申请，也无需支付费用。(19)李松有：《向水而生：湖区型村落的自主联结与治理——长江区域杜家村调查》，徐勇、邓大才编：《中国农村调查(长江区域第2卷)》，北京：社会科学文献出版社，2018年，第115-120页。可见，在微型流域治理过程中，要求遵循非正式的规则，这种一般的规则既包含了各种习俗所包含的原则，同时也包含了习俗赖以形成的多代人的共识。因此，在国家很少在场的传统社会，血缘和地缘作为乡土社会的底色，通过地域和继嗣方法构造的以自行运转的生产和生活秩序，构成微型流域的自主管理体制。

2.小型水利：村落协商型治理

在村落区域，对小型水利实施管护，依靠村落民众践行协商治理。一是共同纨潭，协作治水。覆盖村域范围的渊潭，多为村民协商管理的水体，便于人畜生活取水或者农田灌溉。(20)李华胤：《鄂西小农：对一个长江岸边村落生产生活形态的调查》，2016年7月23日，http://www.ccrs.org.cn/List/Details.aspx?tid=2274，2016年9月26日。比如民国时期江汉平原地区发生旱灾，村庄周围的河流干涸，保甲长组织花户抗旱，协力挖开渊潭供水。(21)洪湖市地方志编纂委员会编：《洪湖县志》，武汉：武汉大学出版社，1992年，第42页。同时，渊潭兼有蓄洪功能，每年汛期，花户共同出工将涝水排到渊潭，减轻洪涝灾害。二是利益均沾，义务式治水。该地农田面积宽阔，需要开挖沟渠才方便管水。由于工程量大，需要兼顾多方利益，村首负责组织花户商议如何分摊工程任务，碰到占田如何分摊面积。施工过程中，同村花户集体按时出工，碰到投机不出工者，要求留该户田头那一段，待其抽时间自行补挖。当沟渠途经外村农田时，为了挖通水路，需要村集体出钱向外村买水路，由村首代表与外村农户协商价格，按照田亩数量和等级分摊。(22)吕进鹏：《在水网社会寻求“理性自觉”：“长江小农”调查记》，2016年5月16日，http://www.ccrs.org.cn/List/Details.aspx?tid=2253，2016年9月26日。待该工程竣工，沟渠淤塞，灌溉困难，则由村首通知花户开会，协商确定洗沟时间，凡是有田者均要出工。同样，碰到谁没有按时出工，就把那段沟渠留给他改天独自完成，如果不完成，通不了水，会招致村民谴责。(23)吕进鹏：《“因水而生”的惯行：湖北省枝江市桑树河村田野调查与深度观察》，2016年5月23日，http://www.ccrs.org.cn/List/Details.aspx?tid=2367，2016年9月26日。三是集体管剅，分配式治水。各村拥有独立的水网，跟自建水剅相通，可以各自管水。当农田缺水时，各村集体把水剅拉开，将河水通过水剅灌入各户水田，灌溉十分便利。正如《农书》描述:“治稻者，蓄破塘以储之，置堤闸以止之……又有作为畦埂。耕耙既熟，放水匀停，掷种于内。候苗生五六寸，拔而秧之……苗高七八寸则耘之，耘毕放水熇之，欲秀复用水浸之。”(24)王祯:《农书》卷7《农器图谱》。

另外，抗旱自救，督夫洗沟。碰到干旱年成，政府下令抗旱抓生产，召集保长开会，商议抗旱计划，约定从何处取水，疏浚哪条沟渠，如何摊派劳役。待会议结束，保长指派甲长通知各户，何时何地集合施工，当日由保长、保副和甲长统一分配任务，按照每户拥有土地面积分摊，并要求其按时完成，否则严厉处罚。(25)李松有：《向水而生：湖区型村落的自主联结与治理——长江区域杜家村调查》，徐勇、邓大才编：《中国农村调查(长江区域第2卷)》，北京：社会科学文献出版社，2018年，第166-170页。因此，村落水利治理遵循内生规则和习俗，因为自然治水并不能解决所有生产和生活问题，那么意味着存在后天的治水合作，在有限的水资源约束下，通过协商处理用水问题而达成集体行动。但是，水源分配和排涝容易起纠纷，也需要多方出面商议处置的办法，由此形成地域范围的民主协商机制，在特殊情况下，甚至需要国家适当介入。

3.地方水利：湖垸整合型治理

湖垸不仅是生产单元，而且是水利协作单元，其采取强制整合手段，分摊相应的责任，(26)王槩：《湖北安襄郧道水利集案》卷下《制宪鄂奏移驻厅员分汛管堤》。根本要求是达到地、夫、钱和水有机统一。(27)钞晓鸿：《灌溉、环境与水利共同体——基于清代关中中部的分析》，《中国社会科学》2006年第4期。

一是独垸为政，分垸排涝。江汉平原各垸水利系统独立，水路不相通，需要各自管水。而且湖垸之间界限分明，各垸涝水必须从本垸范围排出，禁止跨垸排水，转移水害。由此，每逢汛期，各垸为政，河流疏通不力，排水能力有限，排泄效率低，容易发生垸子内涝。时常发生跨垸排水转移水害纠纷，需要政府介入调解，制定严格规约，规范排水行为。比如官王垸勒石规定：“……兹修建闸排水，规定要约，开关闸门，与三月三关，九月九开……禁止私开闸门，不然送官究治。”(28)王红：《清代子贝渊纠纷的特征分析》，《中国农村水利水电》2010年第12期。

三是防止结党营私，国家惩处贪污。湖垸管理实行官督民办，多数资金来源于民间摊派，(32)森田明: 《清代水利与区域社会》，雷国山译，济南：山东画报出版社，2008年，第2页。同时，士绅担任垸主在工程运营任重要角色，(33)《为呈报本处迁移情形祈鉴核备查由》，1944 年9月20日，朱英培档案4-1-7-8-46，松滋市档案馆藏。确保工程费用支出透明和防止资金被挪用或者不法贪污，而且由垸主通过直接监督工程进度，防止偷工减料，从而大大提高工程实效。但是，由于垸内各子垸利益不同，以及监督不到位，出现垸主贪污或者克扣花户缴纳的土、费等行为，(34)胡祖翮：《荆楚修疏指要》卷1《岁修事宜十一条》。乡保一级行政机构基本无法解决，就需要通过国法进行解决。比如下五垸堤董即将离任，需要按照实价返还花户，或者直接将土方折价给堤委会，当年堤务会议商定每个土方计10元，再加上土、费，垸首所欠费用3000元，而该堤董没有按账目清算，最后被士绅率民众状告到县府。县府迫于民众压力，终于做出撤销其堤董，并退回所侵吞堤款的决议，于是由垸户公举诚实、熟悉水务的乡民担任堤董，执行督催之职。(35)王槩：《湖北安襄郧道水利集案》卷下《制宪鄂奏移驻厅员分汛管堤》《潜民苦于协帮，告请征费官修，变通旧例，酌定八条，晓喻士民告示》。因此，当水利单元规模扩大，为了避免出现机会主义问题，需要带有一定强制性的水利治理组织，把分散在各村落的人们集合在一起，依靠制度和规则进行湖垸治理，强调按照受益大小摊派劳役和资费。(36)大谷敏夫：《清代政治思想史研究》，东京：汲古书院，1991年，第1页。同时，也需要政府提供一些基本的公共服务，如保护安全和产权、维护秩序、公正裁决纠纷等等。

(二)集体时期基层流域治理

1.微型水利：互助组惯习型治理

互助组时期，虽然国家政权下移，但是，由于微型水利治理惯习韧性，基本保留原有的管水习惯。1950年江汉平原开展土地改革运动，(37)洪湖市地方志编纂委员会编：《洪湖县志》，武汉：武汉大学出版社，1992年，第18页。没收地主和富农土地，分给无地农民，尽管一家一户的生产和经营单元没有改变，土地的重新分配却改变了部分水路。1955年国家要求坚持自愿原则，根据人口和地域特点，5至10户建立互助组，也是基于家户单元为基础，以家庭为单位进行农业生产，管水任务仍需要每户家庭完成。中华人民共和国成立以后，水利部门指出农田水利建设的发展，仍然大大落后于农业生产发展和互助合作发展的需要，强调群众性农田水利要实行依靠群众和民办公助的方针，即要按照群众的需求，依靠群众的智慧、劳力和资金，并将技术交给群众。(38)当代中国的水利事业编辑部：《历次全国水利会议报告文件》，内部出版，1987年，第236页。因此，这个时期管水习惯并未改变多少，遇到农田缺水时，也需要相互合作取水。同样，发生洪涝，家户之间协作排水，彼此互助，效率很高。对于缺少劳动力的家庭，享受特殊照顾，其他组员帮助他们搞生产，比如协助灌溉水田。但是，当时互助组建设强调阶级身份，导致地主没有资格参加，只能依靠自己发展生产。(39)李松有：《向水而生：湖区型村落的自主联结与治理——长江区域杜家村调查》，徐勇、邓大才编：《中国农村调查(长江区域第2卷)》，北京：社会科学文献出版社，2018年，第189-190、302-305页。因此，通过政治运动和土地改革，国家权力延伸到家户范围，改变土地产权类型。不过，对于初级流域管理，管水习惯大多数没有变化，以家户单位管水为主，基于血缘、地缘和乡缘关系，进行管水合作。但是，由于身份认同导致对于互助对象有所区别，正是国家权力及其制度介入的结果。

2.小型水利：生产小队控制型治理

生产队时期，国家要求将每户农具、土地和耕牛等生产资料收归集体，以村落范围建立生产小队，并在组织内设置生产队队长和副队长负责领导一切政治和生产工作，田间管理员负责执行和落实水利灌溉工作。可见生产小队作为村落生产经营和生产成果分配单元，也要执行国家各种围绕农业生产的政策方针。当时水利建设的方针是防止水患，兴修水利，大力发展生产，为保障与发展农业生产，水利建设注重防洪、排水、灌溉、放淤等工作。(40)当代中国的水利事业编辑部：《历次全国水利会议报告文件1949-1957》，内部出版，1987年，第10页。这就要求生产小队负责改善村庄的农田水利状况。碰到村落水渠改道，由于土地归国家和集体，生产队根据需要占田地布局水网，无人敢妨碍该工作。兴修沟渠时，由生产小队队长负责组织和监督，副队长带领队员出工和施工，由记工员记工分，一天8分/人。遇到消极怠工的队员，可以扣工分，甚至召开民主生活会，对其进行点名批评，而对于表现良好者进行公开表扬。同样，遇到沟渠围堵时，由田间管理员组织队员出工洗沟，要求按时完成，也是计算工分作为出工者的报酬。

另外，1951年国家提出应“协助完善旧的管理机构，提高灌溉管理水平，逐渐实现合理用水，并建立与健全各种管理制度(如用水管理、工程审查、请示、报告及收费等制度)”，为基层水利管护指明了方向。(41)《揭开新中国农田水利建设的第一页——记一九五○年农田水利建设》，《人民日报》1950年10月23日，第1版。当灌溉农田时，仍然由田间管理员负责召集队员，统一打坝抬高水位，实施灌溉。(42)《揭开新中国农田水利建设的第一页——记一九五○年农田水利建设》，《人民日报》1950年10月23日，第1版。平时，他负责查看水情，田水少则派专人踏车灌水。要晒田防虫时，田间管理员派队员挖田口放水，凡是出工者记工分。碰到汛期时，发生内涝，田间管理员要通知队员出工排涝，统一搬出队里所有的水车，轮流踏车排水。为了防止有人偷懒，在水车转轴上挂上线头，每轮上车转动线头，要求完成 2至3 个线头才能停止休息，谁偷懒就点名批评。同样，遇到天旱年成，取水困难，生产小队之间容易发生抢水纠纷，则要生产小队长出面协调，当处置不利，可以请公社书记出面调解。因此，虽然生产小队范围没有超出村落范围，但是，生产小队作为国家权力渗透的结果，基本建立严格行政体制，依靠行政命令和政治制度进行水利治理。

3.地方水利：人民公社运动型治理

扩散焊是指在一定温度和压力下，被焊的两个工件原子之间的电子相互作用并相互迁移，形成相应的共价键、离子键或金属键，最终形成较为牢固的焊接接头的过程.扩散焊具有焊接质量好、零件变形小、可焊接大面积接头等优点，目前已经广泛应用于同种或异种金属之间的焊接，如Al/Al，Al/Mg，Ti/钢等[6-8].

人民公社时期，传统湖垸管理体制被废除，地方水利服务主要依靠政府提供。1956年初国家颁布《一九五六至一九六七年全国农业发展纲要(草案)》，强调所有水利工程(例如打井、开渠、挖塘筑坝等等)的治理，完全由地方和农业生产合作社承担，有步骤地大量地筹办。(43)中共中央文献研究室：《建国以来重要文献选编(第八册)》，北京：中央文献出版社，1994年，第51页。此时期，每年12月至次年春天，地方政府要求公社设置水利主任、水利工程员和水利会计，全面负责组织地方水利建设任务。具体环节如下：一般由县人民政府召开水利工作会议，安排包括堤防工程在内的水利工程任务，随后层层将任务分配。根据防洪规划和堤防具体情况，每年堤防主管部门组织技术人员进行实地勘测，崩岸险工还要进行水道地形测量，绘制设计图纸，编制计划书和经费预算，上报地区和省堤防主管部门审核。上级根据年度计划确定各县施工任务，通过水利工作会议，批准和下达县堤防岁修土、石方任务。县根据其任务并结合全县较大型农田水利工程计划，统一折算成标工，本着合理负担原则，按农业劳力(或田劳结合)分配各区、公社任务，然后按工程平衡，以近就近，统筹兼顾，合理调配，安排施工单位的堤段施工地址、项目、土方(标工)数量。正如描述的那样，国家的农田水利建设主要依赖集体化的力量，甚至对劳动力征派到了无约束地步，所以国家每逢冬春季节需要组织几千或者几万群众出工修水利，1958至1960年间甚至动用上亿劳动力规模，出现中国农田水利建设运动前所未有的高峰。(44)《建国以来毛泽东文稿(第3册)》，北京：中央文献出版社，1992年，第4页。

另外，根据当时国家固堤防洪指示，“当年水利筹建的方针仍以灌溉为首要任务之一，重点要提高工程质量以保证经济效益”“在渠道塘坝方面，要改善旧的和继续推进尚未竣工的工程，并组织人民大力发展中小型工程。”(45)当代中国的水利事业编辑部：《历次全国水利会议报告文件》，内部出版，1987年，第369页。因而地方水利防护也呈现出高度组织化和运动化。每逢汛期，由地方政府统一分配堤防修缮任务，按照公社人数和田亩面积分摊，并固定负责位置和工程任务。由专门人员负责监督，同时公社水利会计统计和计算土方数量，待土方数量完成，才允许社员离开。当堤防遇险时，政府下令抢险，公社水利主任必须催民上堤，根据水位高度，不断堆高堤防。同时，还需要派专人巡堤。社员日夜轮班守堤，检查堤防是否溃口或者漏水。当堤防有倒口危险，政府则要求组建“突击班”，挖土抢险，水退以后，对于公社表现优秀者，开会进行表扬，评为积极分子，优先入团入党，甚至提干。(46)枣阳市政协文史委员会、枣阳市水利局编：《水利纵横：襄樊市水利史料第3辑；枣阳市文史资料第6辑》，内部出版，1996年，第146页。但是，此过程谁有消极或者抵触情绪，被其他社员举报，会被公社干部点名批评，甚至开会批斗。

(三)改革开放以后基层流域治理

1.微型水利：家户趋利型治理

改革开放以来，农民日益被卷入工业化和城镇化的大潮当中，日趋理性化和功利化，基层水利治理行为更多与其利益相关。1982年国家实施包产到户，以家庭为负责单位，生产安排由家庭支配与管理。除了有效的家庭管水，对于超出家户范围的水利，需要3至5户公选管水员，实施片区承包管理，其劳动报酬按照每户承包耕地面积收取，一般为0.4至0.7元/667m2。春夏之际，管水员贴出通知，请大家出工管水，比如疏浚枧路和清除杂草等等，要求谁受益谁出工。随着科技进步，农田公共设施不断完善，多户联合安装灌溉设备，统一灌溉，费用按照田亩数量摊派，由户组组长负责收取，而且当沟渠硬化后，灌溉条件大大改善，各户独自管水，不需集体出工。

对于距离水源处较远的农田，以户为单位进行灌溉，低效率，高成本，每年花费500至600元/667m2。以百桥村为例，为了节约管水成本，村民建议安装取水提升机，以随机为原则，3至5户统一安装一个电表，按照实际用电量缴纳电费。不过，有人说划算，也有人说成本高，意见难以统一，产生集体行动困难。为了克服该困难，村干部自费购买小型提升机，供村民使用，费用按照0.3元/667m2收取，克服搭便车行为。当遇到汛期暴发洪涝，为了防止转移水害，政府不准开机排涝，这时3至5户村民自主联合排水，共同搭建一个拦水坝，再使用柴油机排水，轮流负责看护。不过，理性小农受到“等靠要”思想影响，自己不愿意挡水，抱怨“村干部不组织人帮忙拦坝挡水。”干部反驳道，“你自己都不去，谁帮你去挡水”“谁家的田谁去挡，我作为干部，可以帮你挡，但是，前提是你自己也要去。”可见农田水利回归家户管理单元，管水过程中的自主联合还是集体行动困境更多是基于理性算计的考虑。

2.小型水利：村落项目型治理

为了实现农业现代化和机械化生产，政府逐步推行土地平整项目，构建完善的水利设施网络，方便村落农田灌溉。但是，在实施过程中，国土资源局主导，村两委干部协助，群众缺少有效参与和监督，致使工程质量不尽人意。后续大量村落水利事务管理主要还是依靠村民自愿筹资完成，政府进行适当奖补。以百桥村为例，村级“两工费用”项目按照80元/人收取，全村2553人，共计204 240元，主要用于水利改造和水渠疏浚等公益支出。还有“一事一议”项目的费用收取，按照田亩面积摊派6元/667m2，村庄耕地面积203.6公顷，总计18 324元，主要用于生产用桥、道路维修，以及灌溉和排涝等开支。这些费用收取标准都是由各级政府审查通过，再由村委执行。有些村民反对说，“你凭什么收这笔钱，我要打电话向相关部门举报。”村委干部答复，“这些费用都是先做预算上报批准，随便你打电话给谁举报。”因此，对于以上费用，凡是本村户籍村民都要缴纳，不然村级水利无法有效运作。而且，这些集体收费，要存在“三支”账户上，由乡镇府进行统一管理，任何开支都要从该项目报销，防止公费私用或者挪用。

另外，村落项目公益支出范围很广。每年村庄防汛工作，村两委需要村民协助，支付工钱，每人150至200元/天。碰到政府过来检查防汛工作，村民协助清除河沿上的杂草，也要支付报酬，雇请10人，总计1500至2000元/次。同样，管护和建设村级小型沟渠，除了政府财政奖补以外，主要需要村民自筹，每年收取2000至3000元。除了有明文规定可以收取的项目外，国家要求任何组织和部门禁止向村民摊派费用，所以村委不敢以集体形式收费。当遇到这些项目缺钱，村干部只能到挂点部门跑项目，促使政府以项目形式支持村庄公益事业的发展。可见新时期村落小型水利需要内外力相互支持，以项目形式进行管理和维护。

3.地方水利：湖垸行政型治理

改革开放以来，政府非常重视完善地方水利设施，建立现代化水利系统。以万亩良田为单位，政府通过财政拨款修建排灌泵站，方便防洪和灌溉。当农田缺水，专人开启泵站的抽水设备，向外取水灌溉农田。每逢雨季，专人同时使用多个电排机进行排水，效率非常高。为了防止有人破坏泵站，维持正常的水利秩序，政府水工组派人专门管理。同时，制定严格的管理制度，规定非特殊情况不能随便使用泵站，凡使用须事先请示上级政府。但是，碰到汛期太长导致垸子内涝严重，为了防止向其他垸转移水害，这时政府禁止动用电排机排水，即使被水困死都不能排水。因为如果胡乱排水，致使水域高度超过警戒水位，会面临倒口或决堤问题，从而威胁到周边或者下游城市安全。这时，政府专门派人下地方督察水情，查处违规排水行为。

每年防洪之时，县、区、乡分级成立水利工程指挥部和单项工程指挥部，由县、乡(镇)长任指挥长，以堤防主管部门为主体，公安、交通、物资、卫生、宣传等有关部门参加，负责施工中的统一指挥，加强施工管理，掌握工程质量、施工进度和施工安全。村、组则按民兵建制成立中队、班组，组织劳动力上堤，搞好劳动组合，进行施工。除此之外，每年2至3月，政府向每个行政村村民无偿征集防险材料，村民小组组长提前挨家挨户收取，最后，集中统一交给政府。当汛期防汛时，政府下达巡查和防护指令，每村村干部安排村民上堤抢险，一般每个村民小组出2至3人。可见防汛抢险，事关群众生命和财产，任何人不敢懈怠。当政府巡查组下地方检查，碰到哪个干部懈怠不作为，轻则写检讨，进行诫勉谈话，重则被问责撤职。同样，遇到堤防有险情，白天村民要取土堆高筑实堤防，晚上村民还要轮流巡堤，每500米设一岗，最初，没有劳动报酬，只是包吃包住。但是，现在上堤防汛抢险，因为有风险，如果没有报酬，一般人不愿意去，所以政府通过财政拨款支付报酬，大概平均每人200元/天，而且包吃包住。

三、基层流域治理行动逻辑

(一)治水方式与流域单元辐射范围相关

流域单元规模越小，越接近基层范围，社会自为和协商程度越强，反之，其规模越大，超出一定的范围，治水依靠行政和集权实现。

1.微型水利治理方式

微型治水主要依靠家户或者家户协作治理。正如魏特夫认为传统农业中国，平民家庭必须以小规模合作形式开展治水和其他公共事务。(47)卡尔·A.魏特夫：《东方专制主义——对于极权力量的比较研究》，徐式谷，等译，北京：中国社会科学出版社，1989年，第16页。其实，在家户范围内，围绕生产和生活需要治水，主要由家长权威主导和支配，家户成员作为治水参与者。因为每户家庭规模小，涉及治水事务，依靠家户成员力量可以完成，不需要更多集体行动。正如滕尼斯提出家庭共同体的特征具体表现为共同的生活环境和生活方式，一个家庭共同体需要在一些最基本方面(如家庭住址或者分工)有共识才能存在。(48)斐迪南·滕尼斯：《共同体与社会》，林荣远译，北京: 商务印书馆，1999年，第52页。当分家立户以后，超出家户范围治水活动，单个家庭无法独自完成，需要多个家户、同姓或者异姓家户合作治水。而且在国家不在场情况下，只有相邻田块的农户才会合作，但是，这种小规模的合作并没有形成组织化、规模化的治水合作。

另外，最初级治水活动中，存在很多规矩和习惯，有助于减少矛盾和纠纷。如托克维尔强调社会基本情感结构的“民情”及各种“非正式制度”或“习惯法”，(49)杜赞奇：《文化、权力与国家：1900-1942年的华北农村》，王福明译，南京：江苏人民出版社，2003 年，第128页。只有符合程序和习惯，才能维持这种水利秩序。如果谁不遵循这些规矩或者习惯，就很难在乡土社会立足。由此可见，初级微型治水主体行为，仅仅自主安排，属于民间自觉行为，因为主体直接受益，不需要外部强制，自主性很强。直至互助时期，国家权力进场，家户生产和生活也难以摆脱历史惰性，治水行为受到惯习韧性的影响，外部干预很少。改革开放，国家权力退场，家户力量回归，这种初级治水活动保留许多传统惯习，促使治水自主性无法被取代。

2.小型水利治理方式

相对于初级治水，村落水利规模有所扩大，协商一致兼顾多个主体的利益，通过协商达到众人的认同。而且当某些人基于个人的同意而组成一个共同体时，共同体的意志只有经大多数人的同意和决定才能办到。(50)洛克：《政府论(下卷)》，瞿菊农、叶启芳译，北京：商务印书馆，1982年，第61页。因而在村落水利治理活动中，因一致同意可以带来最好的公共物品，也可以带来最好的管水安排、管水人选和治理行为，反过来使得如此形成的行为具有民意的支持而具有权威。同时，江汉流域湖区的稻作地区，自然条件的限制导致单家独户引水灌田的水利合作成本极高，并非单家独户就能完成，需要通过自愿参与、协商讨论、集体决策，克服户单力薄困难，完成村落水利合作治理。正如费孝通提出，土地低洼，常面临水患危险，由于同处险境，一遇险情，村民击铜柱为号，多块毗邻田圩的村民组合起来共同抗洪。(51)费孝通：《江村经济》，北京：商务印书馆出版社，2001年，第172页。可见，由于家户力量限度，不得不依赖他人力量，户主共同商议治水。而且，由于流域地表径流水的空间跨度很大，供水通常具有自然垄断性，往往由村落自己提供，又不能按市场机制运作，上下游用水户之间由于信息不对称等因素造成水资源难以有效配置，这就需要在流域上下游之间建立协商机制。而水田管水员是最有效的水权代表者，在较大程度上代表用户的利益，通过协商的方式和其他用户之间建立起一种组织成本较低的协商机制。(52)胡鞍钢、王亚华：《转型期水资源配置的公共政策:准市场和政治民主协商》，《中国软科学》2000年5期。

另外，国家拥有为制度认可的权力，即权力存在于制度之中并通过制度得以展现，以实现对于社会的控制或治理。中国传统社会建立保甲制度，通过打破宗族村落界限达到直面家户，加强国家对乡村社会的监控和动员能力。(53)李惊雷：《变迁中的乡土社会的文化与权力》，《社会科学论坛》2004年第4 期。一旦村庄遇到灾害时，村社团体会群起抗灾，一些能干的地方官还会利用公共税收组织多村协作。(54)李惊雷：《变迁中的乡土社会的文化与权力》，《社会科学论坛》2004年第4 期。因为政府必须组织民间力量进行自救，一旦农作物受灾，农民就无法缴纳赋税。不过，政府和保甲长参与村级水利事务的管理，只是做一些辅助水利管理工作，比如协调村间合作防洪或者抗旱等等。即使国家权力或者法律权威要对乡土社会进行整合，也必须尊重民间惯习。(55)盛洪：《权力：权威与暴力——以汉娜·阿伦特的思想为主要理论资源》，《学术界》2016年6期。直至集体时期，国家权力下沉，通过权力支配乡土社会，依据行政制度实施村庄管理，但是，由于生产小队没有超越村落范围，自主性并未消解。改革开放以后，国家权力及时撤出，村落水利治理回归自治，但是，国家通过财政支付转移方式嵌入乡村治理，成为基层流域治理力量的有效补充。

3.垸型水利治理方式

除了微小型的水利合作组织之外，对于较大规模的水利设施建设，则需要跨聚落、跨区域的协作。(56)吴雪梅：《适应性选择：明清两湖乡村社会秩序的形成机制——乡村社会秩序建构的另外一种解释》 ， 《华中师范大学学报(人文社会科学版)》2017年第6期。这种较大规模水利公共产品提供，容易出现不付费或者不出力的搭便车现象，需要一定强制力量，克服集体行动困境问题。比如制定严格的劳役和资费分摊制度。同时，依靠制度违约惩罚办法，定期公布供水、用水、分水信息，并监督检查与组织实施。这些强制手段和强制力得到国家认可，比如对于逃避修缮堤防责任者，处以捆绑送官等等惩罚。而且，湖垸水利需要公众认同权威管理组织进行管理。(57)胡祖翮：《荆楚修疏指要》卷1《岁修事宜十一条》。因为在国家很少在场情况下，基层社会要有效运作，必须具备两方面条件：一方面，那些有能力和经验的人，在各种领域行使部分领导权；另一方面，应当有各种各样的相对自治社团，在这些社团里可以实行各种自治管理办法。(58)约瑟夫·熊彼特：《资本主义、社会主义与民主》， 吴良健译，北京：商务印书馆，1999年，第7页。可见地方水利事业筹办，需要地方贤人主导水利组织实施治理。(59)吕兴邦：《江汉平原的堤垸水利与基层社会 (1942-1949)——以湖北省松滋县三合垸为中心》，《古今农业》2011年第1期。

另外，水利治理或者自治需要一定空间基础，地域空间越广和人口数量越多，就越容易出现集体行动困境，自治也就难以开展，即使在自愿和自主基础上，仍旧需要外部强制力量。历史上，地方水利治理采取官督民办形式，国家通过任命地方有威望的人士轮流担任垸主，主持和主导堤防修缮等事务，一定程度赋予他们治水的合法性和权威性。民众在官府的默许或支持下，自发兴修的，其修防所需力、费由受益者按受益田亩面积分担。但是，岁修前需要上报修缮计划，工程施工需要官府监督进行，竣工也需要得到官府验收。疏浚江河也是照前面义务延续，要求按照田亩派工，分段分防，落实具体责任，垸民集体出力修缮堤防，田多者多修，田少者少修。除此之外，碰到垸与垸的水利纠纷解决也需要国家介入。(60)倪文蔚：《万城堤续志》卷末《志余·疏筑备考》。时至集体时期，国家支持中小型水利建设，离不开生产队组织民众参与。而且到了水利工程兴建的高潮，动员和整合民众力量才能完成。可见地方水利治理离不开国家力量的保障和支持。

综上所述，在不同层级单元流域治理存在不同的治水方式，有自主的、协作的，或者有行政的，还有集权的，这与流域单元的规模、辐射的范围不同相关。如果水利单元规模越小，涉及基层社会兴利除害能力越强，而水利单元规模越大，国家力量介入程度越强；水利单元越向下延伸，流域治理协作、民主、协商的成分越多，反之，其向上移动，治水就只能依靠行政与集权达成，即当流域单元逐渐扩大以后，其治理才需要国家力量的辅助。

图1 不同流域单元治理关系

(二)治水性质与国家权力强弱相关

随着国家政权下移，国家介入治水层级越低，国家替代大部分基层社会治水职责，导致基层和地方治水功能逐渐减弱。

首先，从时间序列来看，北宋之前，由于信息手段落后、地域辽阔和地理阻隔等客观条件，处在远离政权中心的江汉流域，围绕日常生产和生活治水，多依靠基层社会自主治水，处于一种国家无介入社会形态。随着北宋年间国家经济重心南移，统治者为实现以北制南，(61)陈寅恪：《唐代政治史述论稿》，上海：上海古籍出版社，1980年，第59页。采取垦殖政策，围垸成田。(62)姚汉源：《中国水利史纲要》，北京：水利电力出版社，1987年，第374页。围垸开发并非仅仅是一种“民间行为”，也同时是一种“政府行为”。它不仅令民自耕，也督促地方官为发展农业生产而兴修水利。(63)葛振、杨钜：《沔阳州志》卷八《河防志》。但是，正常情况下国家对基层社会干预力度很弱。明清时期，基层建立保甲制度，企图控制乡土社会，包括基层水利的供给事业。后来，民国时期延续了自清末以来的做法，而且“传统的保甲制使国家比过去历代王朝能够更有效地监控乡村社会。”(64)张信：《二十世纪初期中国社会之演变》，北京：中华书局，2004年，第199页。处于该阶段，当基层无法有效提供水利公共产品时，国家通过官方力量有效介入，目的主要是促使原来自治的公共水利事务行政化。不过，基层流域治理事务并没有被国家力量完全包揽，它对于微小型水利干预和介入也是微乎其微，这是一种适时介入，防止水利公共产品供给不足或者无效。

中华人民共和国成立以后，国家基于社会稳定和政权建设的考虑，向地方社会全方位渗透，运用行政权力对基层民众进行强力整合，压缩了基层自主生产和生活空间。(65)N. Bobbio， Democracy and Dictatorship the Nature and Limits of State Power， English translation by Peter Kennedy， Cambridge:Polity Press，1989， p. 14-16.为了发展基层水利事业，国家凭借行政权威，建立了超越传统村落共同体规模的人民公社体制，采取运动式治理方式，集中大量人力和物力，进行基层水利建设。同时，传统水利管理人员被迫退出历史舞台，弱化农民之间组织联系，而且以前水利摊派制度和管理制度也被取消，整个水利系统都是计划配给和安排。不过，这种高度集中的政治和经济体制，克服了中华人民共和国成立以前村民一盘散沙的局面，集众人之力，发展小、中和大型农田水利。直到税费改革前期，由于国家压力体制束缚，基层民众不仅需要承担“三提五统”而且还需要完成“三工”义务，完成公共水利事业建设，通过汲取基层人力资源和物质资源来发展地方事业的状况也尚未改观。因此，这时国家凭借强力或者强制手段，进行基层公共水利产品供给，很少考虑地方自主性。

在印度曾经有人指出，农村发展失败的病根就是一味采用行政手段，农村的发展只能通过组织起来实现，组织本身就是新的权力中心。(66)哈耶克：《个人主义与经济秩序》，北京：生活·读书·新知三联书店，2003年，第78页。改革开放以后，由于人民公社解体，国家权力强势撤出，赋予基层自主发展空间，奇怪的是种种因素造成基层无法像以前一样有秩序地运转。因为一些依靠义务工制度提供水利公共服务也被取消，造成基层水利公共事务无人或者无力筹办。为此，广西壮族自治区河池市合寨村率先成立村委会自主管理基层水利公共事务，进而国家发现这一伟大创造，并向全国推行。然而，一些村庄缺少集体经济，导致基层公共水利治理出现集体行动困境。因而国家开始以项目资金形式嵌入农村水利治理，比如“一事一议”或者“以奖代补”支持水利项目建设等等，激发基层群众的参与效能。因此，国家参与基层水利公共治理应该成为一种新常态，这样既尊重群众自主治理的创造力，又利用国家力量促进了基层治理。

另外，随着国家治理体系和治理能力现代化的推进，基层流域的治理也须展现中国之治的智慧。2016年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于全面推行河长制的意见》。国家主席习近平发表2017年《新年贺词》提到“每条河流都要有‘河长’”，将“河长制”再次带入公众视野。2018年1月，水利部等十部委联合召开会议，要求在现有河长体系构建上，全国省市县增设河长办公室，除了设立省市县四级河长，各地还因地制宜设立村级河长。(67)王浩：《河长制：湖长制目标任务纳入河长制》，《人民日报》2018年1月27日，第1版。同时，为了加强湖泊管理，将湖长制目标任务纳入河长制体系。以上做法就是在新时期国家注重发挥中国特色社会主义制度优势，加强对传统悠久治水智慧的借鉴。

因此，传统时期，政府力量难以渗透到最基层，国家很少在场的湖北省江汉平原地区，多依靠社会自主治水，国家不干预或者很少干预。中华人民共和国成立以后，为了巩固政权和恢复经济的需要，主要由集体组织建设公共水利工程，这样国家直接干预地方水利建设。改革开放以后，国家权力收缩，扩大地方自主权，家户和国家共同参与基层公共水利治理。而且，在国家治理能力和社会力量不断增强情况下，多主体协同参与基层流域治理成为一种常态。因此，不同时期基层社会自主治水和国家介入程度不同，呈现的治理效果也不同(如表1和图2所示)。

图2 不同时期基层自主治水与国家介入关系

表1 不同时期国家介入基层流域治理程度

四、结论与启示

从古至今，中华民族有着善治水的优良传统，在几千年治水实践中积累沉淀了丰富的经验和智慧，成为认识流域治理与政治关系的一把关键钥匙。新时代要求摆脱西方国家提出的“治水专制主义”理论的窠臼，通过深入考究中国流域治理活动重新审视中国社会性质和国民品质，为中国之治提供事实和经验基础。

(一)不同治水方式锻造极具差异的国民人格

国家起源理论有众多的追随者，他们在解释人类社会存在现象时，往往把它归因于人的本性，从而把国家的产生与人性联系起来。(68)唐士其：《国家与社会的关系——社会主义国家的理论与实践比较研究》，北京：北京大学出版社，1998年，第281页。西方学者提出的“东方国家专制主义”起源于小麦农业的北方干旱地区，这个地区需要建设大型水利工程，必须借助国家力量实施治水。而在南方江汉平原水网发达的稻作地区，需要集中建设的大型水利工程很少，大部分都是中小型水利工程，多与日常生产和生活密切相关，这些关系到国民品行塑造。由此可见，中国作为流域国家，被赋予两方面的内涵：一是国家拥有不同区域；二是不同区域国家和社会关系具有显著差异。与之对应，在流域治理领域，一方面，国家实施治水塑造一种主仆关系，集权让基层对政权形成一贯服从性和依赖性，逐渐塑造成为其品格。距离国家有远近，处于中央地带，国家在这一场域强势地存在，基层受到国家一定程度的管控，其对国家的制度性依附十分明显。(69)吴钩：《中国历史演进的自由线索》，《东方论坛》2012年5期。另一方面，基层自主治水培育一种社会自为关系。因为严密的社会控制难以持久维持，社会的自生力量与自组织意向也无法永远压制，只要外在的权力管制松弛下来，他们就会苏醒，迅速展现出自治的热情与智慧。但是，稻作地区社会自主治水关系，没有上升到国家层面，仅仅是日常生产和生活锤炼出来，没有从根本上改变国家的性质。另外，虽然这种治水过程中的社会自主性存在限度，但是，这种有限的社会自主性，并不是毫无意义，它维系传统农业文明，赋予其农业的持续性。因为这种自主治水活动，有助于促进农业生产，为国家的发展提供源源不断的赋税。

(二)不同治水主体塑造复杂的社会性质

要分析社会关系以及社会属性的决定性因素，需要关注所有与他相关的作用和力量，(70)戴维·哈维：《正义、自然和差异地理学》，上海：上海人民出版社，第108页。按照不同的地理环境、宗教教派环境、社会环境和个人状况而分析其交错发生的演进过程。(71)雅克·勒高夫：《新史学》，姚蒙译，上海：上海译文出版社，1987年，第150页。因而我们可以基于流域治理方面考察中国社会的性质。一方面，中国自宋以来，大国小农社会，整齐划一，具有高度同质化与平等化的特点。正如钱穆先生提出平民主导的，无不平等的平铺社会。(72)钱穆：《中国历史研究法》，北京：生活·读书·新知三联出版社，2005年，第171页。即无高低上下之分，社会各色人等一律平等，都是“平头百姓”，又是“无组织，不凝固”，以致“没有力量，无可凭借”，犹如“一盘散沙”的社会。而且不区分统治者与被统治者，不区分精英与大众。它是一种形象的投影——国家既不支配社会，也不调整社会活动。(73)猪口孝：《国家与社会：宏观政治学》，高增杰译，北京：经济日报出版社，1989年，第30页。但是，反观现实社会中，最初级微型治水或者小型的村级治水实践，即使民众受到居住空间的限制，表现出高度的分散性，但面对治水事务也不是单个或数个家庭可能完成的，已表现出相当密切的联系和协作。另一方面，士绅理论认为，士绅构成了国家和政府官吏的社会基础，而恰恰是这部分的社会生活构成“中华帝国”的基础结构，显露了“士绅社会”模式并未摆脱传统的政治史观。而这种对中国基本社会结构和日常生活世界的忽略，使我们无法理解整个中国社会中复杂的权力结构和背后的制度框架，更无法理解在中国近代的社会变迁中地方社会中不同社会地位成员各种复杂反应，(74)李猛：《从“士绅”到“地方精英”》，《中国书评》1995年第5期。而本文在这里对士绅理论的突破做出一些探索性的尝试。在基层流域治理过程中，治理主体呈现为多元化，而且普通大众占据多数，可能很少或者几乎不需要精英和政府外部力量支持。因而为保证社会平稳发展而进行的“社会基础设施的再生产，就是充满了私人的和阶级张力的奇特混合体”，(75)Harvey D， The urbanization of capital:studies in the history and theory of capitalist urbanization， Oxford:Basil Blackwell， 1985， pp. 11-15.所以说，士绅社会理论难免有些不合理。因此，与传统基层治水的层次性和丰富性一样，乡土社会是多阶层和多主体的关系社会，应该是多种主体与其关系元素的混沌体。

由此可见，中华文明起源于大江大河，并因水利而兴衰，促成地方性差异，从而有所谓国与野之别、中心与边陲之分，由此积淀着语言、习俗等文明的差异性和多样性，尤其在政治性格上差异更为显著。由于统一国家依靠的是国家机器整合而成，促使各个地方在国家统治中处于不同的地位。所以，复杂的治水农业与官僚系统的发展有密切关系，治水过程中官僚机构的强度和治水强度之间的关系则受到诸如交通、军事组织规模等因素的影响。但无论在核心地区还是边缘地区，都可以用一定的公式来表达治水工作和官僚机构强度之间的明确相互关系。(76)蓝薇、汤芸：《师儒与官绅：传统中国治水社会的士绅研究述评》，《民族学刊》2016年第6期。因而有必要对国家不同区域治水内容及其影响因素进行对比研究。

在华北区域，国家通过征集民夫和强征赋税，筹建大型水利工程，锻造了当地民众的主仆型人格，而在远离国家政权中心的华南稻作地区，主要依靠地方民众自主治水，培育了当地民众的自主型人格。但是，中国地域辽阔，除了地理条件优越的华北和华南地区，便于国家政权介入，还有一些处于国家中心边缘的东北、西北和西南等地区。其中，西南地区，由于皇权不到边，当地民众生活和生产治水活动，是如何开展？事实上，乡村基层社会和边远地区成为皇权控制最薄弱的地方。在这些地方，权力的边际效应甚至趋之于无。(77)徐勇：《现代国家建构中的非均衡性和自主性分析》，《华中师范大学学报(人文社会科学版)》2003年第5期。因此，在远离国家政权中心的西南村寨共同体中，治水任务多由地方民众承担，受到惯习影响很大，而个体对于村寨共同体依附性强。另外，地理环境较为恶劣的西北地区，滋养了骁勇善战的游牧民族，到底他们在生产和生活活动中如何进行治水，塑造当地民众怎样的性格？旧时万里长城作为农耕地区和游牧地区的分界线，(78)黄仁宇认为，长城和15英寸等雨线基本重合，低于这个降水量就太干旱，农业无法保证稳定收成，要想某处长出粮食，必须有充足雨水，水是农业发展生命线。黄仁宇：《大历史不会萎缩》，南宁：广西师范大学出版社，2004年，第27页。低于400毫米的降水线，则不适合开展种植生产，只适合发展畜牧业。而在畜牧业的生产方式中，因为其流动性较大，无法集聚居住生存，所以儒家的秩序在游牧民族的生产部落方式，无法进行生根，儒家秩序或者习惯法，在中原地区传播和巩固，反而没有被草原民族所接受。因而，逐水草而居的游牧民族生产和生活中的治水活动，极具地理特殊性。可见，除了华北和长江地区治水以外，中国其他地区治水活动有待进一步研究。