基于SFIC模型的高校内部监督协同治理研究

●陈晓梅

根据中纪委监察部网站审查调查公告显示：2019年就有24名高校官员被查处，其中单位“一把手”16人。这组数据说明，在国家惩治腐败的高压态势下，高校重点领域权力寻租和腐败问题依然突出，对“关键少数”的监督乏力、甚至失效。如何主动契合新时代国家治理能力现代化的要求，整合监督资源提升监督效果，对实现高等教育公共利益最大化具有重大意义。

一、高校内部监督协同组织

受到国家宏观制度改革、经济全球化和技术革命的影响，高校不同利益相关者之间的价值认同和利益诉求会发生变化，潜在治理问题凸显，利益的不一致可能导致博弈和冲突。随着高等教育改革持续推进，特别是“放管服”政策的出台，权力主体履职影响和利益相关者权利意识的矛盾突出，催生内部监督的自发需求。

政府也通过法律法规和制度设计引导高校逐步完善内部治理结构，平衡权力关系，对高校内部监督主体做了明确制度安排。结合高校实际情况从实施主体划分：纪检监察是党内监督和行政监察的专责机关，内部审计是行政监督的专职机构、教职工代表大会和学生代表大会是民主监督的主要形式。高校应该依据《大学章程制定暂行办法》建立多元主体协同组织，规划协同战略，明确成员之间的权责关系，实施跨组织边界的行动，形成多主体、多层次、协同性的监督体系，形成监督合力。

二、SFIC模型及内涵

基于协同治理理论框架的思想，Ansell和Gash通过对137个来自不同国家和不同政策领域的案例进行分析，构建了起始条件、催化领导、制度设计和协同过程四部分组成的模型，如图1所示。其中协同过程是模式的核心部分，其他部分则是协同过程的影响因素和前提条件。

图1 SFIC模型

三、高校内部监督协同治理的SFIC模型分析

（一）起始条件

“三位一体”内部监督协同治理的首要条件是监督主体达成合作意愿。从政策和制度层面为协同治理提供以下积极因素：一是党的十九届四中全会《决定》提出“以党内监督为主导，推动各类监督有机贯通、相互协调”，从法治层面引导监督的工作方向，为协同治理提供重要的合作基础。二是随着全面深化改革纵深推进，健全党和国家监督体系已经进入系统集成、协同高效的新阶段，不同主体监督的关联性互动性明显增强，推动监督内容贯通和监督形式对接，精准聚焦发力。三是由于监督主体职责权限的差异化和互补性，多元主体的协同治理对外部性溢出的减少起着重要作用，能实现“1+1>2”的效果，利于监督成效的实现。

（二）催化领导

2020年1月，习近平总书记在党的十九届中央纪委四次全会上发表重要讲话强调“以党内监督为主导，推动人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、财会监督、统计监督、群众监督、舆论监督有机贯通、相互协调”。2020年3月发布的《教育系统内部审计工作规定》（教育部令47号）明确“加强内部审计、纪检监察、巡视巡察、组织人事等内部监督力量协助配合，建立信息共享、结果共用、重要事项共同实施、整改问责共同落实机制”。这些政策的出台为高校内部监督体系重构提供了制度支撑，是影响协同治理的关键性因素。

（三）制度设计

政策保障和制度安排推动协同治理进程，制度的刚性特征确保协同治理的稳定性。高校对内部监督协同治理的理论研究日趋关注：（林更茂等，2014）①提出“建构以高校党委统一领导为方向，纪委监督为骨干，以学术委员会、教职工代表大会监督为辅助，以媒体、互联网等社会监督为补充的监督制约网络体系”。（黄亮，2019）②提出“从推进高校内部治理结构现代化角度，构建纪检监察、财务审计和资产的联动机制，实现多部门的实时互动和业务对接，形成监督合力”。高校也在实践中探索和完善协同方法、协同形式，例如北京大学的章程中就明确内部监督专门的职能机构，同时成立监察委员会（由纪委委员代表、民主党派代表、教职工代表、学生代表组成）——独立行使监察职权。这些都为高校内部监督的协同治理提供了思路和方案。

（四）协同过程

协同过程是高校内部监督协同治理的动态循环过程，建立在相互信任目标一致的合作基础上，从面对面对话、建立信任、过程中的投入、达成共识到取得阶段性成果为一个完整过程。协同治理如果出现内部相互掣肘、离散和搭便车现象，就会造成整个系统内耗增加，陷于一种混乱无序的状态。协同主体应该充分发挥自身优势和专业特长，从不同侧面深入挖掘信息，有效保障信息传递和成果共享，将协同优势和成果反馈到协同过程中，才能实现有效监督。

四、高校内部监督协同治理面临的现实困境

通过政策引导、制度保障为高校内部监督协同治理提供了基础，但实际运行中面临现实困境：（1）专责监督失效。高校内部专责监督主要包括纪检监察监督和内部审计监督，专责监督的监督内容受制于领导的重视程度和同级部门的理解，监督主体基于本位主义思想忙于应付交差，而独立性和时效性较差，导致管理和监督力量难以发挥监督作用。（2）民主监督形式化。高校普遍存在政务不公开的现象，权力运行透明度较低。内部人员的诉求，大多基于自身的利益得失，而不是对权力的监督意识，甚至出现对上级领导的依附心态，不敢监督。（3）协同合作若即若离。受监督主体的职责权限、目标和文化差异等因素影响，监督权利和资源的不对称，加上缺乏激励机制，导致协同治理的若即若离。在合作的过程中存在走过场、搭便车等现象，无法形成监督合力。

五、高校内部监督的协同对策及结果

SFIC模型提供一个有益的分析框架和视角，对开放系统中社会多元化的协同发展具有较强的指导意义。但是不可否认，从政府治理层面逐步推进到高校治理层面，从政策引导、体系设计到实践落地需要踏实地付诸努力。

协同治理要研究监督实践需要的规则，应对监督事项的复杂性、多维性与监督能力有限性之间的矛盾。一是协同主体及职责权限，明确谁是监督参与者，谁应该干什么；二是协同治理的规则和程序，明确议事规则和流程、配合和授权机制、监督成果共享运用。强调监督主体多元化，纪检监察、内部审计、民主组织彼此承认并确定监督职责权限，坚持平等、合作、协商的原则，建立伙伴关系，共同解决内部监督问题。

协同治理要加大催化领导，加大政策引导和落地检查，凝聚共识并鼓励促动各方主动参与。建立纠纷解决和评价机制，明确不同类型争端的解决方法，对协同治理进行评价和动态调整。通过联席会议，从宏观层面统筹和引导多元主体的战略和目标，各司其职并相互配合，实现“1+1>2”的效果。在协同治理的框架下，纪检监察部门应该摒弃强势做派，放下身段主动与其他监督主体沟通，组成协同组织，共同确立目标和监督计划，畅通反馈渠道，建立互信推动合作。

高校内部监督是监督主体的动机与能力相互匹配转换的过程。监督的成效不在于机制、制度设计多么完美，而要看监督主体的主动性能否充分发挥、预设目标与价值追求能否有效实现，否则监督效果就大打折扣。要建立绩效评价制度，选取合适的评价指标，定期对内部监督的协同过程进行全面评价，总结不足并不断改进。强化对主体间协作配合情况的考核，加大评估结果的运用。在建立外部制约机制的基础上，加大对组织成员的人文关怀，畅通职业成长渠道，增强对组织的价值认同，激发内生动力。

高校内部监督注重目标与机制之间的匹配与效率，一定要考虑共生谐变的问题。在国家整体治理体系变革持续推进的背景下，权力所依赖的关键资源不断变化，需兼顾改革发展的“现实与未来”，处理好“稳定性与动态适应性”的关系，最终实现多层次的监督目标。只有不断运用前沿理论和科技手段进行调适，谐变共生，发挥优势并协同互动，才能推动协同结果和设定目标趋于一致，如图2。