自由贸易区NQI检验检疫应用体系构建研究

◆陈德荣 崔继峰 / 文

前言

自由贸易区的检验检疫体系创新与监管模式的改革，已经成为我国自贸区发展的重要课题。一方面，《中共中央国务院关于开展质量提升行动的指导意见》等重大国家质量顶层设计要求“要夯实国家质量基础……深化国家质量基础融合发展……健全完善技术性贸易措施体系，为质量提升奠定坚实基础”；另一方面，自由贸易区的高质量发展，需要以检验检疫为基础构建综合体系作为有力支撑。作为改革创新先行者，上海自贸试验区自创立起到2020年初已有310多项创新成果在全国分层次、分领域复制推广，充分发挥了改革开放“试验田”作用，其中在贸易监管、检验检疫等领域正利用NQI技术实现改革效率效果提升。但相比美国、新加坡、荷兰等贸易领先国家，自贸区检验检疫机制还存在信息孤岛、溯源链条不完整、数据难以呼应等问题。因此，在自贸区检验检疫领域构建NQI体系、发挥NQI各要素综合作用成为重要手段。

本文着眼于我国自由贸易区检验检疫服务，立足NQI概念，对自贸区NQI检验检疫综合应用体系的构建进行了探索。

一、概述

国家质量基础（National Quality Infrastructure，以下简称NQI）在联合国贸发组织和世贸组织于2005年提出后得到迅速发展，包括标准计量、检验检测、认证认可。

以上海自贸区为对象，自贸区NQI检验检疫应用体系是指在自贸区改革发展中，发挥标准计量、检验检测、认证认可在检验检疫工作的重要作用，相互支撑构建简化检验检疫流程、提升贸易便利化水平的基础技术手段，从而形成NQI的综合应用机制体系。

上海是国家创新驱动发展、巩固提升实体经济的先端城市，上海自贸区更是服务国家“一带一路”建设的桥头堡。当前虽然面临抗疫情、促发展的艰巨任务，但从长期来看，仍需要激发内生动力推进贸易便利化，提升自由贸易港（区）建设发展水平。在推进自贸港区检验检疫机制改革中，发挥NQI技术基础作用，将为提升国际贸易便利化及检验检疫监管高效便捷提供有力技术支撑。

二、自贸区检验检疫NQI应用现状分析

（一）自贸区检验检疫NQI应用现状分析

推进自贸区深化改革，需要逐步解决存在的部分制度性贸易障碍，国家质量基础（NQI）是一项重要的技术支撑手段。对于上海自贸区检验检疫NQI应用现状，本研究结合文献及案例分析方法，选择了自贸区生物医药领域内的一家生物制药外企（拥有研发机构）和一家药品进出口企业（区内拥有仓库）开展深度访谈，并总结了自贸区检验检疫NQI应用的主要问题。

1.企业体会和需求

从案例企业访谈来看，企业主要的体会在：自贸区内各区域之间及报关、检验检疫信息系统间仍有信息对接错位，前置审批与后续监管存在一定脱节；部分经营业务多证管理，个别证照出证缓慢导致其他证照即使提前出证也会拖累整体环节的效率；贸易产品分类监管中，对可溯源、国际风险级别较低的产品敏感度低，且重复检验制约物流效率；第三方采信制度覆盖范围狭窄，检验检测和合格评定效能尚未充分发挥。从企业的需求来看，类似准入制、备案制、信用监管等措施是自贸区制度创新改革中可以进一步探索和实践的领域。

2.主要问题及原因分析

（1）NQI支撑贸易便利化、透明化能力不足。NQI是协调国际贸易的关键性技术。但是，当前NQI能力水平尚未达到国际先进贸易机制的需求层级，重复性、低水平或差异性的标准、检验检测、认证认可不能对接国际贸易，形成互联、互通、互认的便捷机制。

（2）NQI支撑监管效率提升与改革的能力不足。生物安全、食品安全等非传统安全形态是国门防线的关键因素，但NQI的建设发展水平在一定程度上制约着制度创新、流程优化，各要素各自为政、互不联通、不相融合，不能充分地为企业经营与监管提供科学、客观、完善的信任机制。监管部门面对各类不确定风险，只能在维护各类贸易参与主体最大便捷的情况下严守安全底线。

（3）自贸区企业对NQI的价值作用认识不清晰。国家质量基础是增强企业贸易竞争力的工具，是打通中小微企业“走出去”的最后一公里。但部分企业缺少对最新法律法规、产品和服务相关标准及技术要求的关注和研究，也没有专门培养或引进NQI专业人才和专业服务，往往看重标准计量、检验检测、认证认可的显性成本，而忽略因NQI信息不足、能力不强、服务不到位而带来的巨大“隐性成本”。

（二）推进NQI应用体系建设重点措施

NQI综合应用体系建设是一项系统工程，基于当前自贸区检验检疫NQI的应用现状及存在的薄弱环节、企业需求等，本研究提出体系建设的制度、手段等主要内容的探索。

1.开展体系构建的基础工作

构建高效的NQI综合应用体系必须夯实基础工作，尤其重要的是研究编制上海自贸区国家质量基础检验检疫综合应用体系的规划及建设水平的评估指南，包括明确主体功能设置与建设目标、检验检疫综合应用体系建设成熟度评价、支持应用体系的运行机制与机构等，并开展标准、计量、认证认可、检验检测等国家质量技术基础资源整合，研究数量规模、诚信、品牌、综合应用和服务质量、客户评价等关键指标及评估方法等基础研究活动。

2.制定NQI应用的关键制度

为了保障自贸区NQI检验检疫应用体系构建的有效性，需要明确所需要的制度及其内容。

（1）建立健全信任机制

健全贸易参与主体的质量诚信体系。按照政府推动、企业为主、统筹规划、分工协作的原则，建设与开发企业质量信用体系，实施分类监管。结合质量信用、质量竞争力指数测评，制定企业质量信用评价标准和指标体系，完善企业质量档案的统计、分析机制，加强对企业质量信用等级评价和信用信息的动态管理。

建立认证认可检验检测结果采信机制。在制定发布不适用于第三方检验结果采信目录清单基础上，积极推进扩大商品和项目的第三方检验结果采信，探索扩大检验鉴定结果互认的范围。动态调整采信的商品类别和检验项目，鼓励符合资质要求的检验检测机构参与，实施被采信机构信息公示。建立检验认证机构对产品质量承担连带责任制度。

研究构建区内信息共享机制。推进整合检验检疫业务信息、质量信用信息、产品监督信息、标准信息、认证认可检验检测数据和电子商务产品质量信息等信息资源，加快实现与商品相关的伤害报告、食源性疾病、交通事故、火灾事故等信息的共享，开展货物通关、贸易统计、“经认证的经营者”互认等方面合作，构建一体化的风险监测数据共享与交换机制。

（2）构建风险管理机制

基于风险管理搭建检验检疫工作机制。在方式上，设计一套风险管理量化评估规则；在手段上，将常规的检验检疫串联式工作流程转变为并联式工作流程；在保障措施上，建立一套与之对应的监督检查规范，由此构架起检验检疫工作新机制。开展以风险为导向的检验检疫分级分类管理制度设计。围绕检验检疫分级管理的法律体系、制度运行机制、运行模式、风险评价体系等内容，明确检验检疫分级分类管理的可行性和工作重点（图1）。主要开展三方面工作：一是确定监管重点，不同级别的企业使用不同的监管频次（表1），有效使用监管资源；二是企业由于自身原因导致级别降低而要求监管部门投入更多的监管资源，考虑由企业支付额外的监管成本；三是对于不同等级的企业，可以要求企业按不同频次提供自查报告，督促企业提高自身水平。

明确检验检疫分级分类管理的类型及措施。检验检疫中的分级分类管理可从有害生物、产品、企业、检疫措施以及检验检疫人员的分类管理等类型制定具体管理措施。依据进出口产品的风险不同，可以分为无风险或低风险、中风险和高风险。根据进出口产品生产加工企业的生产规模、生产能力、工艺流程、生产管理、防疫措施、生产环境以及出口产品的种类、批量等因素，可将企业划分成一类、二类、三类企业或A类、B 类、C 类等。检疫措施包括预防措施、保护措施和减损措施，针对重大疫情疫病和突发事件频发的情况，检验检疫系统还须加强风险预警及突发事件的快速反应管理。检验检疫人员可分为公务员、事业人员及企业人员三类，通过对检疫人员开展业务技能的培训、检疫鉴定资质的认可、授权签字资格认可、职称评定、检验检疫官分级评定等，督促检验检疫人员不断提高检疫技术和管理水平。

3.研究NQI应用的信息化策略

推进NQI检验检疫综合应用服务的信息化实践。建设贸易便利化为导向的NQI检验检疫综合应用信息库，针对区内重点进出口产品在主要贸易国的市场准入要求，搜集整理并持续跟踪相关产品的法规、标准和合格评定要求，建设NQI相关政策法规及标准库、产品库、企业库等数据库。基于贸易参与主体的分类管理机制原则，开发基于质量信用的企业检验检疫通关风险评估系统，通过编制计算机自动评估程序对检验检疫风险评估工作进行软件化和自动化处理，采用数据库技术、通过软件设计实现对既往风险评估信息的查询比较和回溯管理。

图1 企业风险分等分级监管制度运行模式（示意）

表1 风险等级与监督检查频次的对应（示意）

基于信息化手段，推进面向企业的NQI检验检疫综合服务供给与资源集成，构建自贸区NQI检验检疫综合应用云平台（图2）。探索“互联网+质量服务”模式，利用大数据、云计算、虚拟现实等现代信息技术，以政府部门为开发主体，专业技术机构、咨询机构、研究机构、行业协会等共同参与，将贸易参与主体需要的服务、信息、资源进行全方位的深度整合和综合集成，包括提供各种信息资源、利用应用新技术提升在线服务能力、建设NQI虚拟服务机构等，为相关企业尤其是中小企业提供质量基础设施相关信息查询、技术服务、咨询和培训等，为落户自贸区的企业提供优质快捷的NQI资讯与技术服务。

NQI检验检疫综合应用云平台的建设将有力支撑政府通过进出口产品质量安全分析开展科学的监管决策，主要是制定包括婴幼儿产品、血液制品等在内的进出口重点产品质量安全监管针对性措施；加强本地区的支柱产业和特色产业的质量安全监管，防范遏制区域性、行业性产品质量问题，促进行业市场的规范；通过大数据分析进行决策，实现监管方式从传统的“有限抽批检验”向以风险控制为核心的“宏观质量管理”转变，突破各部门对数据资源的分割垄断和封闭管理，推动质量信息资源共享利用。

三、NQI应用体系构建的风险与应对

标准计量、检验检测、认证认可各要素已长期发展，但融合应用是近年来逐步兴起的并引起国内外机构、学者及政府部门关注的一个研究领域，一直处在探索性实践的进程中。构建NQI应用体系对于自贸区来说也存在一定风险。

目标风险：由于NQI各要素发展基础不一、涉及主体多元，目标需求广泛，目标控制任务较重，实际建设结果与预期系统目标之间存在一定风险。

路径选择风险：NQI的系统应用属于探索性工作，而现有相关NQI综合研究文献和实践案例较少，有必要更多借鉴已有NQI分领域的研究、专家经验等进行实施，在实施路径等方面面临着走弯路的风险。

平台建设风险：推进NQI应用的信息化实现，涉及NQI的基础资源、贸易主体、贸易监管机构、消费者等多相关方以及云服务、数据源、系统安全等诸多因素，信息化平台功能可能与预期的需求、相关方的期望不一致。

基于上述风险，除了科学切实推进NQI应用体系建设重点工作外，应采取以下预防措施予以关注：一是加强和细化需求调研工作，谨慎实施，充分借鉴国内外先进案例、方案，尽量考虑到各种可能出现的情况问题。在体系构建及规划前期详尽考虑建设过程中所需的资源，做出适当的资源规划，合理调配资源。二是加强应用体系构建过程中的研讨，建立有国家质量基础、自贸区研究、国际贸易等多个领域专家组成的专家咨询机制，保障体系规划和实施有序推进。同时，通过例会等保持项目相关方之间的充分沟通和协商，根据各阶段实施的实际情况，调整和修改实施计划及阶段目标。三是在体系建设过程中，参照已有或成熟的标准体系制订相应的质量标准并严格考核执行，保证体系构建完成后的质量不至于出现严重偏差。

图2 自贸区NQI检验检疫综合应用云平台业务功能图

四、结语

本文以上海自贸区为研究对象对NQI检验检疫应用进行了初步的探索。基于案例分析以及理论探讨，本文强调了自贸区NQI检验检疫应用体系的构建，应该围绕企业体验和需求，进行主要问题以及原因的分析；构建了自贸区NQI检验检疫应用体系建设的重点措施，以基础工作、关键制度、信息化策略三个要素具体展开；提出了NQI应用体系构建的风险与应对内容。

囿于目前自贸区NQI相关资料、统计数据的缺乏，本研究还存在不足和局限，包括对企业的实际状况及需求调研覆盖范围较窄；对应用体系的评价体系、参考指标以及具体的衡量方法、评分细则还未给出讨论；等等。为进一步完善自贸区NQI检验检疫应用体系建设的相关研究，适应自由贸易港的发展需要，后续可开展定量研究，包括夯实基础调研，开展对自贸区现状数据的挖掘，强化对数据的定量分析；选择典型区域加强国内外对比研究。