连云港市流浪未成年人救助存在的问题及治理对策

许经纬

摘要：2003年新的救助管理方法的颁布，给全国流浪未成年人的救助治理带来了新的工作理念，社会工作也给政府部门的救助工作带来了更多新颖的服务方式，也更加灵活和人性化，这为解决连云港市日趋严重的流浪未成年人问题提供了新的研究课题与工作方向。

本文通过一定的数据分析来摸清流浪未成年人产生的原因，并通过对受助者个体所处环境的调查分析，运用人类行为的心理学来分析流浪未成年人的需求，连云港市本地的流浪未成年人主要受家庭动荡而产生，而且外地人居多，提出了本地这类群体所需要的风险;本文分析了连云港市政府救助部门的工作优势与特点，而且逐步和社会组织进行协调合作，但在实际工作时仍然有流浪未成年人身份甄别难、专业技术低下和工作能力不足为主的情况出现。

为了促进社会公义、解决社会问题和社会工作发展，从政府与社会组织的角度提出了一些对策和建议。

关键词：流浪未成年人;救助治理;社会工作;政府;网络化服务体系;

引言

流浪未成年人现象是全球不同国家都有的最主要社会热点问题之一，特别是在发展中国家，在我国自20世纪80年代以来，国家社会经济的飞速发展和社会结构的加速转型，导致了流浪未成年人数量的急剧增加和问题的多样化与复杂化。

目前我国有100万到150万左右的流浪未成年人，这些流浪未成年人无法像正常未成年人一样得到社会安全和各项正常权益的保障，流浪未成年人数量的急剧增加锁带来的各项社会问题，影响和制约了国家发展和社会与家庭环境的良好发展。从实践角度来讲，社会工作下的救助治理和政府的专业化水平，想要融入中国国情下的社会还需要一段更多的探究和完善之路才能完成，这也是对社会工作理论本土化的一种充实和改进。关于流浪未成年人的探究，有利于专业的工作人员能够更加有效理解流浪未成年人的问题好与根源，有利于工作者更加切实有效的救助治理，更直接的为流浪未成年人救助的政策决策提供了更多的可能性。

一、理论基础

（一）流浪未成年人相关概念

流浪未成年人其实就是流浪儿童，二者属于同一概念，流浪未成年人具有较大或者很大的流动性，而且很难融入到正常群体之中。而且不同的国家和地区由于文化背景和国家与社会的发展路线的影响，各国和地区对流浪未成年人的界定互有差距，我国在探究流浪未成年人的定义上基本采用了中国本土政府对这一群体的界定标准。21世纪的中国政府根据已有定义和基本国情重新界定这一特殊群体是：“18周岁以下，脱离监护人有效监护，在街头依靠乞讨、捡拾等方式维持生活侧未成年人”（马蓉，2011）。

（二）流浪未成年人的社会救助理论

1. 公共治理

治理是一种由共同目标支持的活动，对活动进行综合管理的核心就是政府，公共治理理论就是要求政府通过网络和社会各种组织进行平等对话的系统合作关系的相关理论。新的治理方法和手段是依靠多种权利进行相互影响和作用，而且作为自组织网络的管理与安排，一定的信任与互利基础和监管必不可少。

公共治理的原则主要有六个，分别是参与的原则、合法性的原则、公开透明原则、积极协作原则、承担责任的原则和积极回应的原则，公共治理理论下的公共组织一改以往传统统治和管理模式中管理者和统治者高高在上的角色和地位，一改管理者和统治者将管理对象排斥在外的态度，在统治者和给被统治者、管理者和被管理者之间建立一种新型关系。回应原则，各个治理机构在公共治理的过程中，能够快速准确无误的锁定重要的社会问题，在相关的政策方案下，积极调动社会各界的力量和资源，迅速有效的解决社会的重要问题。承担责任原则，公共组织和政府必须履行为社会和公民解决问题和谋取福利的原则，尽其所能去改善社会各个方面，为大众服务。公开透明原则要求政府和公共组织在执行方案和决策的时候将绝大部分的主体信息向社会大众公开，让大众可以在第一时间得到具体消息和变动。积极协作原则是相对重要的一个原则，也是公共治理原则中的重点，他指出了所有的企业、公共组织和政府进行相互之间的协调合作，完整建立共同承担和处理解决公共事务和社会问题的体系和责任关系。基于公共治理理论的一切行为和发展都必须被社会和公共权威所认同，这也是公共治理合法性的重要体现。

二、连云港市流浪未成年人救助的现状

（一）连云港市流浪未成年人救助下基本状况

连云港市流浪未成年人超过1000人次，这个特殊群体中绝大部分只有文盲或者小学文化程度，大多数初中未毕业甚至刚初中毕业就过早流浪街头。他们年龄多在10岁至15岁之间，绝大多数来自经济相对城区而言落后的农村与乡镇地区，急剧转型的社会体制与经济、持续走高的离婚率和逐渐严峻苛刻的家庭环境迫使家庭中的主要劳动力和监护人走出家门，为了家庭而辛苦奔波，没有家庭监护人庇护的未成年人走出家门，流落社會中的各个角落，他们中绝大多数生活和安全没有任何保障，国民义务教育与社会福利计划更是无法享受。

疾病、饥饿与贫穷给流浪未成年人的发展空间和发展带来了极大的负面效果，变化迅速和信息爆炸的新型社会也给流浪未成年人的身心健康带来了巨大的挑战，一些未成年人为此走上犯罪道路愈行愈远，在目前的救助治理的强度下，仍有大批的流浪未成年人未得到有效救助。

（二）连云港市流浪未成年人治理工作中的需求分析

1. 生理需求

生在对流浪未成年人的基本情况进行普遍的调查和分析之后，发现这类群体在食物、衣物、住所、医疗、精神慰藉、水这些满足生存的必需品上极度缺乏，长期的流浪生活，难以保障的卫生环境及部分恶劣的街道环境、无保障的食物来源与饮用水，无节制的性行为导致流浪未成年人大多都有消化系统、呼吸系统和性有关的疾病，长期的流浪生活也导致此群体越来越难以获取合法的工作机会和家庭支持，生活也更加雪上加霜，部分流浪未成年人不惜风险和代价以通过非法活动来维持基本生活。流浪未成年人对于个体生存所需的最基本要求是最为迫切、最为需要的。

2. 安全需求

绝大多数流浪未成年人所处的环境混乱而又极度不稳定，家庭的破碎和离异、家庭成员和监护人的过度殴打与虐待、家庭抛弃、街头胁迫和各种不公平待遇、使流浪未成年人的恐慌感急剧增加，相关法律法规的缺失和不完善，各项保护救助工作的滞后，迫使他们安全防护方面的需求日益增加。我们发现无依无靠的生活对于本土大多数流浪未成年人而言，每日每夜都在给他们的心里增添巨大的恐慌感，就目前而言，救助与保护工作，特别是保护工作和及其相关的心理辅导在当前显得尤为重要。

3. 尊重需求

纵观流浪未成年人离家出走的整体原因，我们发现大多数流浪未成年人在家庭和群体中得不到该有的尊重和礼仪，他们在尝试不断融入组织和群体的过程中，频繁遭受过重打击和排斥，再加上家庭中父母的强势与无视，导致儿童内心产生越来越重的空虚感和不被重视的自我感觉，直接对其身心健康产生了巨大伤害和负面影响，部分流浪儿童在情感上与外界直接断裂，不愿意再跟任何人接触和交流活动，在家庭中也是唯唯诺诺。社会、家庭的不待见和排斥促使此类未成年人出门去寻找新的归属，长期无爱的周围环境造成了他们复杂的社会心理问题，对周围的信任感极低，严重者对外界一切都不予以信任，把自我完全封闭在自己的“小世界”里。

4.自我实现的需求

绝大多数的流浪未成年人没有享受完应有的义务教务，没有正常的完成社会化，再加上外界复杂的生活环境，从而导致其无法正常的社会化。大多数流浪未成年人都怀揣自己的梦想和憧憬，消极悲观的仅仅只占一二成左右，但是社会资源和动力的严重不足和匮乏，他们对自我的未来和自我价值持有迷茫和否定的态度，长期病态扭曲的发展，更多的流浪未成年人走向了犯罪道路。我们需要高效利用社会资源和服务，来帮助他们回归正轨，自力更生，找到他们自己真正所需要的生活。

三、政府与流浪未成年人的救助治理对策

（一）政府救助管理工作下的优势与特点

连云港本土化的政府工作，即民政系统的救助管理在近年拥有显著的进步与发展，资金利用率的提高和制度编排的完善，迫使流浪未成年人的救助工作愈加完善和人性化，效率更加提高。

（1）整合中心资源，强化资金利用和救助保护工作

连云港市近三年共救助流浪未成年人313人次，救助率和护送返乡率达到了100%，通过对问题进行分析研究和制定方案，建立健全全市的全覆盖救助网络，加强各个部门之间的联合行动与协调配合，全天不间断巡查等办法，一旦发现有流浪未成年人，则本着“发现一个救助一个”的观念全力开展救助管理工作，创造了全新的流浪未成年人救助工作的“最后一公里”，尽全力帮助所有被救助的流浪未成年人返回自己的故乡和归属，给社会以及公共组织带来了正向积极的影响，形成民政系统良好的社会形象和高效的办事效率，创建“五位一体”的线上线下工作平台，全天接受来自社会各界关于困境儿童的一切救助信息和各类报告。对进站的未成年人的每日生活进行跟踪了解和详细记录，并针对性的进行实施进行身心辅导以及行为矫治。

（2）社会工作介入逐步深入，加强项目扶持与创新

首先开展社会工作专业人员和组织逐步介入流浪未成年人保护与救助工作的试点，全面开展个案工作，并在学校建立社会工作专业工作观察点，邀请校方社会工作师与心理咨询师参与工作，同时专业人员与民政系统间越来越多的活动和学习交流，逐渐提高了政府部门之间的专业化能力。加强对被救助对象的评估服务以及需求评估全覆盖，着重发展个案工作，重视情绪疏导和解决不稳定因素，通过集中教育来对流浪未成年人进行矫正和恢复正常社会化，加强对潜在危重人员的应急干预和治疗，保障受助人员的任何合法权益与安全，对站内长期滞留的流浪未成年人，加强对其全方面的潜能开发，帮助其进行正常生活并完善社会功能。

依靠公共治理理论，形成政府与公共组织相互协调配合的网络系统，通过此系统积极发动社会力量，促进流浪未成年人的救助管理工作。由被动救助转化为主动救助，全天巡逻救助流浪未成年人，争取从根源上治理流浪未成年人，解决此特殊群体体现出的各种社会问题。

（二）政府救助管理的问题和对策

（1）主动救助管理工作下的存在问题

1）流浪未成年人身份甄别困难

大多数的浏览未成年人进入救助站后，因自小就被拐卖、遗弃，甚至是残疾等原因而导致被家庭抛弃，基于以上原因，很多流浪未成年人无法提供姓名、住址等准确有效的信息;有一些家庭位处偏远地区，系统资料和历史文件记载模糊，再加上通讯手段落后，无法查找准确信息与实际情况;还有的流浪未成年人是由于家庭暴力或者家庭离异动荡等原因而离开家庭流浪街头，他们不愿重返家庭，故意编造虚假姓名等有效信息，隐瞒自己的一切真实情况，甚至出现逃站和反复救助的情况等等，综合以上情况迫使救助甄别工作难以开展，对站内工作人员也是一个巨大的挑战，除了专业的工作技术，还需要工作人员具有丰富的社会阅历和处事经验。

2）專业技术人才的相对缺失，理论学习和业务学习得不到足够重视

随着未成年人救助保护中心的职能不断丰富且系统化，社会转型导致的社会问题复杂化和新的社会问题的产生，服务和救助对象的范围扩大到全市所有流浪未成年人，导致站内未保科、救助科以及救助人员的工作量大幅度增加，越来越复杂，工作人员之间的矛盾日益严重和突出，虽然提供了相应专业的部分工作人员，但是专业技术人才仍相对缺乏，而且大多数专业能力低下，并且缺乏相应的实际熟练工作的经验积累，无法保证在救助管理工作中赶赴一线。

虽然加强了对救助相关科室工作人员的增加和严格的管理制度，而且逐步注重对救助对象的治理与服务，但是忽略了对其他科室工作人员的沟通和关怀，也缺少各个部门之间的协调配合，缺乏沟通也加大了各个科室之间工作人员之间的矛盾越来越多，被动的影响了工作效率。救助管理科员虽然能够做好宏观上的救助管理工作，但是对一些基础性工作未能顾及，考虑不周全，导致了工作上的各项大小问题，往后亦应实行精细化工作与救助管理的系统化，同时进一步健全微观层面上的各项服务措施和救助管理制度，加强各科人员之间的沟通交流。

（2）既存问题的解决与完善方法

1）完善各项政策制度，不断强化内外部管理，健全责任体系，加强监管

首先要明确工作中心，抓好中心开展公开一系列工作及任务的落实，对于救助工作人员，要强化责任意识，认真学习和贯彻总体指导思想，强调以人为本的工作理念和端正的社会工作态度，发挥其应有的职能，同时通过文件传达和各项会议等方式第一时间全面推进人员工作，在保护各项工作的同时维护工作人员的合法权益。进一步完善政府内部各项管理制度，特别是强化未成年人保护的各项制度，全面建立受助流浪未成年人信息的管理平台，认真记录每一名受助未成年人的各项信息，加强各个阶段的监督管理，以确保有效的工作效率并提高职工的责任意识，做到法理与章据并存，这样才能保障工作在规范有序的环境中全面展开和进行。

应从未成年人的切实利益出发修订与未成年人相关的一切法律法规，本地也要积极创办以流浪未成年人为主的一切救助项目，特别是以预防救援为目的的项目，要努力解决流浪未成年人走出家门的根本问题，积极推进流浪未成年人福利制度的改革和完善，将本地的福利制度引进市场经济原理。同时需要制定与未成年人社会保障相关的法律法规，并允以执行。

2）不断提高专业技术能力，强化理论与业务知识的学习与应用

首先从根本上转变工作人员的思想观念，不断强化服务意识，灵活运用救助管理系统，结合目前现有资源，不再拘泥于死板的流程工作方式，积极走更加人性化、亲情化的具有本土特色的救助治理工作服务，对于每一个流浪未成年人，整合专业人才队伍，不断加强救助深度，安置好每一个受助未成年人是每一个工作人员的本职工作，同时通过各大部门之间的协调，带领社会力量全面深入救助工作，给予政府相应的第一信息和专业化力量。

在提升职工水平的同时，还需要提升内心的高强素质，在不断强化未保队伍的基础上加强所有人的大局观念，深入了解救助流浪未成年人的重要性，不定期的外出学习各个地区治理流浪未成年人经验和特点，根据统一的宗旨和本土实际问题，不断优化工作方法。

3）不断创新工作，推行支持非政府机构与组织的发展和运行

政府急需大力支持各种民间组织的发展，把过去政府个人的救助管理转化为以政府为主导、拥有专业技术的公共组织相配合的协调制度。政策法规对于流浪未成年人不断变化的社会问题而言，相对滞后，而各类非政府机构、社会团体和民众组织在开展社会救助服务的同时可以灵活应对，在救助流浪未成年人的过程中，这些公共组织更加人性化，更加注重个体感受，用其本身专业的技术与知识、感化方式以及灵活多变的独有的工作方式开展了各种各样的救助服务甚至救援活动。在基层工作中，非政府组织与机构因为填补了政策法律的不足，往往起到了政府所不能起到的作用，对待流浪未成年人根源問题的处理、分析和判断上能够更加准确和全面深入。

提高救助流浪未成年人所需的资金利用，利用专业化能力、业务能力和监管制度提高资金利用率，促使能够救助更多的流浪未成年人来缩小相关的社会问题。政府可以加大宣传，推出相应政策来大力推动非政府组织机构的发展，使之能够集中更多的社会优势资源来救助治理流浪未成年人本身以及衍生的各类问题。

四、非政府组织机构下实际工作相关内容的改善

（一）建立流浪未成年人救助的社会支持网络

首先，要明白连云港本地政府救助管理的责任，充分了解与全国流浪未成年人救助管理相关的法律和政策，以及连云港本地政府机关所制定的地域化法规与相关制度，所有的非政府组织机构和社会团体在与政府协调工作、相辅相成的过程中，要互相了解各自的责任和义务上，比如流浪未成年人的甄别、教育、社会化以及护送工作等。任何公共组织、组织机构和社会团体都需要积极配合政府对流浪未成年人的相关工作。

政府也需要有效的利用非政府组织机构丰富的社会资源，积极开展社会工作，不断整合现有资源的基础上发展具有社会工作专业化能力的人员，从根源上介入与流浪未成年人相关的社会问题，特别是介入问题家庭上，以家庭和个案的角度与专业能力来对症下药，在政府触及不到的地方灵活运用自身的专业与社会资源的优势，宣传保护流浪未成年人的责任，建立以政府为主导，非政府组织机构与政府救助部门互相协调的网络化工作模式，形成以政府救助管理与安置服务、非政府组织机构的救助工作、政府领导的街头主动救助和社会福利机构工作的服务体系。

连云港市本地政府、所有的非政府组织机构以及社会团体在建立服务体系和工作模式后，就要考虑如何去完善社会支持，从本地的情况来看，所需要的社会支持主要分为二类：一是以人与人之间的社会互动的社会支持，社会支持不是施助者单方面的无条件的帮助受助者，而是一种人与人之间通过社会交换而形成的一种社会互动关系，救助者通过与受助者之间的交流与扶持，帮助他们获得更多的精神和物质上的帮助，通过群体交际和个人交际，让他们获得更多的社会讯息以及新的社会接触，从而帮助流浪未成年人在被救助安置后能够自主在社会上正常生活。二是社会资源为主的社会支持，也就是在整个社会支持网络中每个个体之间的资源交换，社会网络中人际关系之间的帮助与交流，甚至是人与人之间资源的一个交换与流通。政府和一切的非政府组织机构在构建社会支持网络时一定要根据本地情况建立相应完善的社会支持网络下的救助治理。

（二）大力发展社会组织参与救助治理与保护工作

由于法律和本地政策的滞后性，以及救助部门人员偏少和覆盖面的缺失，导致很多流浪未成年人没有被发现和治理，而社会组织往往能利用其丰富的社会资源、灵活的人性化服务以及专业化能力，发挥了政府部门无法起到的作用。

连云港市政府部门应制定有利于社会组织发展的地方制度，争取社会组织的专项资助资金，加强对社会组织项目的购买，强化与社会组织的合作，建立以政府部门为主的网络化服务体系，帮助社会组织提高专业化能力，政府与社会组织需要通过紧密合作来发挥各自的优势，共同处理流浪未成年人相关社会问题的一种新型社会合作关系。政府同时可以大力扶持救助流浪未成年人的救助机构和救助站点。同时将政府部门和这些救助机构以及站点联系起来，方便受助人员在整个救助网络中的流动，从而大幅度提高解决流浪未成年人问题的概率，提高了工作效率。

社会组织可以通过优化能收集到的社会资源，根据需要对这些社会资源进行合理的配置，通过媒体调动社会各界对救助流浪未成年人的责任心和积极性，广泛收集社会关注，发挥社会组织本身特有的优势，从根源上解决流浪未成年人的问题，填补政府部门在实际救助管理工作中的不足。政府通过扶持社会组织的基础设施建设，社会组织在基础设施建设和建筑设计上要符合未成年人的需求，做好受助未成年人最后的安置和保护功能，争取和本地政府拧成一股绳，合力解决流浪未成年人的相关社会问题。

五、结论

（一）总结

严重的流浪未成年人重复救助问题，以及流浪未成年人数量的增多，侧面反应了社会转型阶段所造成的社会问题复杂化的情况，这对未成年人的健康成长发展以及社会和谐都带来了消极影响，在收集连云港本地的数据来看，流浪未成年人产生的原因更多是由于家庭问题所导致的，还有学校与环境之间所产生的推动影响，迫使流浪未成年人面临着毫无保障的合法权益，殴打与侵犯时有发生，甚至为了生存而犯罪，种种因素说明了本地流浪未成年人需要更加丰富的需求，他们不单单是生存和精神问题，在尊重和自我实现的领域需求越来越大。

目前连云港市救助部门和社会组织的工作逐渐人性化，注重个案救助治理，但是在法律教育、两性教育、社区引导回归正常社會化、对救助中心的预防体系等内容还没有完全形成，基础服务内容陈旧，救助管理与服务治理的效果没有真正显现出来。

我市流浪未成年人社会工作的问题主要有社会工作起步较晚、资金不足、服务价值缺失、基础设施的缺失、缺乏实际的理论应用经验以及制度的落后。连云港市对未成年人救助和预防制度需要不断吸收其他地区经验，根据本地情况来不断完善和强化;政府最好能强化落实未成年人保护的专项资金，并保障资金利用。

在社会转型时期，社会问题大多趋于复杂化，加强救助深度和广度意义重大，对基层和社会民众的帮扶工作和制度政策的支持才是重中之重。

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