城市老旧社区公共事务治理的逻辑

贾晶晶 林蕾

〔摘要〕在利益多样化、矛盾多发性的城市老旧社区，集体行动的发生需要借由社区自组织发生作用。成功的集体行动是城市老旧社区走向自治的有效途径，社区精英是推动社区自治的催化剂，共同利益是集体行动产生的动力，互动过程中形成的社会资本是社区居民参与公共事务集体治理的黏合剂，规范制度是维持长期集体行动的稳定剂，行为再塑是集体行动循环往复的内生动力。在我国当前社区治理环境下，以培育社区自组织、推动社区自治的政府介入具有其现实合理性。因此，在社区自组织培育取得一定成绩的当下，提高社区自组织资源整合能力，加强社区自组织与社区居委、社区驻点、社会组织等主体的互动是下一步基层社区治理的重点所在。

〔关键词〕城市老旧社区；集体行动；公共事务；社区自治

〔中圖分类号〕D668〔文献标识码〕A〔文章编号〕2096-8442（2020）01-0062-07

一、研究背景与问题的提出

党的十九大报告指出，要坚持以人民为中心的发展思想，强调尊重人民群众的主体地位，“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”〔1〕，打造新时代共建共治共享的社会治理新格局。2019年政府工作报告进一步提出，“推动社会治理重心向基层下移，推广促进社会和谐的‘枫桥经验’，构建城乡社区治理新格局”〔2〕。这充分说明社会治理的着眼点落到了基层社区。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干问题的决定》明确要求，“完善群众参与基层社会治理的制度化渠道。健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，健全社区管理和服务机制，推行网格化管理和服务，发挥群团组织、社会组织作用，发挥行业协会商会自律功能，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动，夯实基层社会治理基础”〔3〕29。

我国正处于社会转型期，社会问题愈加复杂化和多样化，面对人民群众日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，发挥居民自治组织作用，创新社区治理方式，有效满足居民的多样化需求，预防和化解矛盾纠纷，实现社区的自我管理、自我服务、自我教育和自我监督，对完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体制具有重要意义。

然而，当前我国社区治理的主要问题之一是居民参与社区公共事务治理的弱公共性、强个体性。因此，新时代加强城市社区治理，要强调以居民为中心的发展思想，突出居民的主体性地位，推动居民实现由个人理性向集体理性的社区公民身份转变〔4〕。培养具有公共责任和公共精神的居民是我国社区治理转型的发展方向和创新的着力点。在由传统的单位制向街居制再向社区制转变的过程中，城市老旧社区成为基层治理的一大难点。相较于新型城市社区，城市老旧社区普遍存在人口密集、社区规划较不合理、基础设施不健全、居民年龄结构断层、社区治理参与乏力等特点。因此，动员城市老旧社区居民开展公共事务的治理对创新社区治理就显得尤为重要。那么，在无物业管理的城市老旧社区中，核心行动者应该如何动员社区居民广泛参与到公共事务自主治理中？公共事务集体治理行为应该通过怎样的运行机制和动态过程影响社区走向自治？为回答以上问题，笔者对珠三角发达城市F市D小区进行了参与式观察和深度访谈。通过案例分析，本文将展现城市老旧社区集体行动的过程，结合集体行动理论，深入分析老旧社区公共事务自主治理的运行机制，提出城市老旧社区走向自治的有效路径。

二、集体行动理论视角下的城市老旧社区治理

已有城市社区治理的研究主要侧重于社区治理的困境及出路，缺乏对研究对象的分类描述。城市老旧社区“矛盾多重性”的突出特点使其集体行动发生的机制不同于其他城市社区，情感逻辑、制度逻辑和社会资本逻辑等是城市老旧社区公共事务治理应遵循的逻辑。

（一）城市社区治理的相关研究

学界关于城市社区公共事务治理的相关研究主要包括以下几方面：一是社区治理的困境。公共精神缺乏是社区治理困境的重要原因之一。在社会发生重大变化的今天，一些个人及群体的公共理性和行动理性逐渐减弱，个人理性快速兴起，因而培养公共责任精神是社区治理转型的着力点〔5〕；城市社区治理的困境还体现在结构性的失衡，如人口结构异质性、社区权力结构失衡、社区组织关系协调困难等〔6〕，因而存在定位不清晰、需求识别不准确和治理能力相对薄弱等问题〔7〕。二是社区组织参与社区治理的功能与路径。如社区党组织参与城市社区治理的主要功能在于授权赋能〔8〕，社区组织化有助于提升社区治理的有效性和有序性〔9〕，通过社区治理主体的多元联动、深化社区居民自治、营造内生型公共性等再组织化手段可以实现社区治理能力的现代化〔10〕，法治规则是社会组织参与社区治理的有效保障〔11〕。紧密利益共同体自治或将是基层社区居民自治的更为有效的路径〔12〕。三是创新城市社区治理理念的相关研究。社区居民参与社区治理的有效路径在于创新基层社区治理的思路，建立多层次的社区治理体系并提高社区治理的效率〔13〕。如将业主委员会作为创新社区管理的切入点，业主委员会的产生对政府的治理理念及其治理方式、对业主大会内部的治理结构提出了新的挑战〔14〕。以社会组织为合作对象的“三社”联动也是使社区走向协同合作的重要手段〔15〕，有效发挥社会工作的主体性作用，从多个不同层面嵌入基层社区治理在社区治理中发挥了十分重要的作用〔16〕。

已有研究对城市社区治理的困境及出路进行了系统的分析，也将创新基层治理作为研究的重要切入点，但并未对研究对象进行分类描述。事实上，城市社区包括多种类型，每种类型的社区所对应的社区治理模式有所不同。城市老旧社区不同于其他类型的城市社区。城市老旧社区是市场经济改革之前由政府、单位出资建设的职工社区，社区内公共服务整体滞后，社区基础配套设施薄弱。城市老旧社区具有“矛盾多重性”的特点，尽管已经有不少学者运用集体行动理论来解释实现社区公共事务集体治理的运行机制，但对“矛盾多重性”下公共事务的治理逻辑关注不足。此外，现有研究已经注意到社区组织（如党组织、业主委员会、物业管理公司、社工机构等）对社区治理有积极的影响，但少有研究具体分析社区自组织动员社区居民参与公共事务治理的机制。

（二）集体行动理论视角下的城市老旧社区治理

奥尔森是集体行动理论的重要奠基者，他认为集体行动之所以难以产生，是因为理性追求自我利益的个人不会采取行动实现他们共同的利益〔17〕2，而往往会通过“搭便车”的方式获取利益。哈丁通过分析公共资源的过度使用亦得出，每个理性的个体都有动机使用越来越多的共同资源，过度使用或侵占加剧了资源恶化，最终导致“公地悲剧”〔18〕。然而，一些学者发现公共事务的治理并非必然导致无序和悲剧，现实生活中存在许多群体自发的合作行为。费尼就对哈丁的“公地悲剧”提出了挑战，他发现了许多社群自发组织并有效管理公共资源的案例〔19〕。奥斯特罗姆对“搭便车”理论提出了挑战，认为现实中的个体并不是完全理性的，选择性激励、强制规則及其他很多因素都能使个体作出集体行动选择〔20〕。奥斯特罗姆进一步指出，制度和规范等社会资本形式，可以促使各方在行动中相互信任，声誉、信任及互惠是影响各方合作的核心要素。总的来看，集体行动产生和持续的条件包括理性逻辑、情感逻辑、制度逻辑、社会资本逻辑、社群属性与个体特质逻辑〔21〕。

老旧社区公共事务的治理也应该遵循上述逻辑，即在关注居民个体的动机、角色和能力的同时，注重情感逻辑、制度逻辑、社会资本逻辑等。共同利益是集体行动最有力的引擎，社区精英是社区公共事务推进的核心行动者。但在老旧社区公共事务的集体治理中，仅靠社区精英的动员和居民的共同利益，很难产生集体行动。只有在社区精英动员潜在参与者加入公共事务的治理并形成社区治理的社会资本与情感认同之后，集体行动才较容易产生。此外，集体行动是可以循环的，前期集体行动中发展出来的规范制度会反过来指导和形塑参与者的行为，并维护参与者的共同利益，从而使集体行动持续有效地进行。本文构建的分析框架如图1所示。

三、案例介绍：D小区集体行动困境及其破解之策

（一）作为体制转型产物的D小区

D小区所在社区位于珠江三角洲快速城市化的F市G街道办事处，社区成立于1997年，辖区面积2.5平方公里。社区内设15个居民小区，以旧住宅为主。社区有常住人口约31908人，其中户籍人口11500人，流动人口9000人。社区常住人口以工薪家庭为主，收入总体偏低，社区老年人口多。由于社区位于老城区，基础设施较为落后，社区内大部分小区楼龄长、本地住户人数少，邻里之间的交流与互动欠缺。不同于新型城市社区，社区内无物业管理公司进驻，本地人口与外来人口混杂，小区治理问题突出，居民参与度低，经常出现家庭纠纷及因公共空间不足而产生的邻里冲突。当小区居民产生纠纷和矛盾时因不能及时解决，往往直接向社区居委会投诉，小矛盾极易变成大冲突。

（二）D小区集体行动困境的产生

D小区有三栋楼，九条楼梯，住户约有400人，大约有130户，实住120户，实住率达92%，租户约占50%。D小区本属于G街道于20世纪90年代建立的核心城区，但随着G街道的建设和扩张，社区人员外流，租户逐渐增多，D小区逐步成为“老龄化”和外来人口“倒挂型”的老旧社区。社区内的基础设施跟不上现代城市的发展，逐渐趋于老化，公共空间严重不足，加上小区租户均来自五湖四海，邻里间的关系比较疏远，矛盾比较突出，如居民之间因停车位而发生矛盾的案例比比皆是。设施陈旧、居民混杂，导致物业管理公司因物业费太低、维修成本太高而不愿入驻小区，D小区因而出现了公共事务治理的集体行动困境：社区内垃圾横飞，公共卫生无人关心，小区环境急剧恶化，居民对小区卫生均感到不满的同时又没有人愿意主动改善环境。小区居民之间矛盾突出，社区邻里情缺乏，各类投诉层出不穷。

（三）社区动员的产生与集体行动困境的破解

为解决社区治理的困境，D小区开始了社区动员。2013年，D社区党委书记L书记联合小区热心居民珍姐在每栋楼宇找出一位热心居民作为楼长，再由三个楼长组建小区楼长义工队，通过培育社区自组织帮助D小区实现公共事务自我治理。义工队队长珍姐是一名退休工人，在L书记的支持和帮助下，发动小区其他热心居民共同参与小区的治理。然而，初期的楼长义工队行动并没有得到多数居民的支持。居民普遍持观望态度，更有部分居民想通过“搭便车”获得利益。经过多方探讨，D小区发现，要想真正让大家参与公共事务，必须有共同的利益和共同的情感纽带。为此，在社区居委会的帮助下，楼长义工队通过安装门禁系统、定时清扫楼梯、粉刷墙壁等一系列活动来改善小区环境，小区的治安状况亦得到改善。此外，楼长义工队带领小区居民每周举办一次楼栋活动，活动的内容包括亲子、志愿服务等，受到居民的普遍欢迎，社区邻里情逐步在活动中孕育出来。

（四）集体行动下的小区自治模式产生

在义工队的带领下，居民逐步发现居住环境的卫生和治安状况发生了改变，且在长期的互动过程中，居民的公共意识和参与意识不断增强，越来越多的小区居民逐步参加到楼长义工队伍中来，义工队的内部治理结构日趋完善。小区居民都成为了关心公共事务的积极分子，开始参与到小区的建设中来。与未成立义工队前相比，邻里关系融洽很多、基础设施有所改进、公共意识与公共责任也在不断强化，社区居民轮流对小区的环境和卫生进行管理，逐步形成了较为有效的业主自治模式。D小区楼长义工队因此也连续多年受到街道表彰，并获F市优秀义工队荣誉称号，“D小区楼长制”被评为2017年度G街道住宅小区综合治理优秀案例。

四、城市老旧社区集体行动的发生逻辑

成功的集体行动是破解城市老旧社区的治理困境，是逐步推动社区走向自治的必由之路，其需要发掘社区精英并建立在社区居民的共同利益基础之上，通过社会资本再造、制度规范的建立来形塑社区居民的行为，进而推动集体行动的循环往复。积极行动者需要发掘社区精英和发现居民的共同需求，通过多样化的行动策略动员居民积极参与到共同治理中，并建立恰当的制度规范，以保证集体行动持续运转。在持续的集体行动中社区社会资本存量不断提高，长期的集体行动得以循环进行。集体行动中发展出来的新的行动规则会反过来指导和形塑社区居民的行为，并内化于个体行动者，成为集体行动循环往复的内生动力。

（一）社区精英：推动小区自治的催化剂

由于“搭便车”心理的存在，集体行动的产生必须依靠积极行动者主动承担初始成本。在起到一定示范作用之后，才能有效动员其他居民参与到行动中来。精英人物通常承担着集体行动的初始成本，认同和声誉对精英人物能够起到一定的补偿作用，从而产生激励效应。因此，必须首先发掘社区精英并对其进行激励，才能拉开集体行动的序幕。D小区邻里关系淡薄、居民参与意识不高、公共意识比较薄弱、社会资本相对不足，加之老城区租户较多、社会流动性快，因而构建小区动员网络存在一定困难。D小区通过发掘精英人物激活社区的公共事务，为集体行动的产生创造了条件。D小区楼长义工队的珍姐及其队员就是该社区的治理精英。作为本地退休工人的珍姐，空闲时间相对较多，对当地的社区治理情況较为熟悉，与社区内各组织关系熟络，且对社区有深厚的感情。对社区公共事务的关心和较好的经济状况，使得珍姐和她的队员们愿意并且能够承担集体行动的初期成本。D小区是无物业管理的老旧社区，因此，居委会自己筹集资金雇佣保安进行管理，但保安与居民的关系并不和谐，居民认为自己缴纳的费用并没有使小区治理得到改善，因此大家不愿意配合义工队缴纳费用。珍姐说：“我们刚开始在小区设摊摆点，让居民交垃圾费，从而集中清理垃圾，但大家并不是很乐意，而且当初的楼道基础设施太陈旧，居民认为管理费交得不值。我们每个楼梯找一个义工楼长负责收垃圾费，工作才慢慢铺开来。”不管居民最开始是否配合，公共事务的自主治理终于在社区精英的带动下开始了。

（二）共同利益：集体行动产生的直接动力

共同利益及其实现程度会直接影响居民参与集体行动的意愿，集体行动如果能有效解决涉及大部分居民的共同利益并形成稳定机制，居民参与集体行动的意愿就会增强。具体到本案例，完善社区治理、优化小区的居住环境是D小区居民共同的利益目标，这是小区居民参与集体行动的直接动力。D小区在自治之前存在着邻里关系淡薄、缺乏基础设施、治安混乱等问题，如果这些关系所有人切身利益的情况有所改善，将直接改变居民对义工队的看法及参与公共事务的行为。为此，珍姐等人开始着手社区公共空间的整治，希望以此来调动居民的积极性。在楼长义工队和居委会的努力之下，珍姐一行人安装了门禁系统、改造了硬件设施、清理了楼道垃圾和环境，这些居民都看在眼里，行为也逐渐发生了改变。珍姐说：“半年收一次垃圾费，一开始他们不给也没办法，一部分人给了，后来他们也看到社区楼道的清洁和改变，于是就觉得不好意思，慢慢地就都给了，因为搞得这么好都不交会觉得很惭愧。”2017年，小区垃圾费由原来的15块一个月升为20块一个月，大家非但没有反对，反而对小区的清洁情况比较认可。社区的集体行动也随之开始发生，楼道清洁开始由居民自主进行，每两个月清洁一次，每次清洁前出一次通知。如果居民有人在家就出力，没人在家就在门口放一桶水，大家互相协助。2018年5月份开始，义工队又组建了小区楼道微信群，社区公共事务均在楼道黑板报和微信群同时发出通知，小区居民逐步开始关注并参与到公共事务治理中来。公共精神与行动意识让小区居民体会到集体行动的成果，同时提高了集体行动的信息透明度和信任水平，进而改变了小区居民“搭便车”的理性计算，居民逐渐改变对义工队的看法，并自觉参与到小区的共同治理中。

（三）社会资本：动员居民广泛参与公共事务的黏合剂

集体行动是主客观因素共同作用下的结果，组织中潜在的参与者会受其主观情感的影响，并基于对客观环境的理性计算来决定是否参与集体行动。社会资本理论提出，自愿的合作更容易出现在一个继承了大量社会资本的共同体内〔22〕195。社区的社会资本越丰厚，居民越有可能参与社区公共事务的治理〔23〕。群体中的精英人物需要通过一定的行动策略来提高当前小区较低的社会资本。楼长义工队是集体行动的核心组织，队伍成员通过多种方式增加信任、互惠等形式的社会资本，在与居民互动的过程中形成居民对义工队的情感认同，进而动员更多居民参与公共事务治理。一方面，D小区楼长义工队通过更新硬件设施、整治小区卫生和治安等措施赢得了居民对自身的认可，社区居民从而主动参与公共事务治理，信任机制逐步产生。D小区居民A如是说：“我们现在主动出来管理的义工队，比以前有薪水的保安做得还好，这几年的治安比以前好了很多，连单车房的门坏了我都觉得不用修，因为没发生过失窃。以前到处都是杂物，不文明又不清洁，现在人与人之间的关系好了，大家有什么困难都互相帮助。”另一方面，楼长义工队通过传统节日节庆活动、小区长者生日会、茶话会活动、关爱独居家庭等方式增进居民间的感情，构建成员关系网络，为小区谋福利，获得了居民的广泛认可。居民对小区的公共事务日益关心，对D小区公共事务的集体治理起到了黏合剂作用。如D小区的居民所言：“一年11次活动，逢节日都搞，开心啦，像大家庭一样，气氛很好，会一起出来唱歌，参加到现在像兄弟姐妹一样，有活动大家谁有空就谁出来啦，要清洁什么的都是一起参加的。”

（四）规范制度：实现公共事务集体治理的稳定剂

通过建立制度规范成员参与集体行动并使之行为常规化，是维持集体行动持续运转的重要手段。D小区楼长义工队在前文所述措施动员社区居民参与公共事务的过程中，非常注重及时建立规章制度，保证公共事务的治理公开透明和可监督。如义工队建立了居民自由表达制度，在楼道黑板和微信公众号中开辟意见栏，居民可以自由地对D小区的公共事务治理提出反馈意见并表达需求，也可以及时向义工队成员或者居委会反映问题，这进一步加强了居民对义工队的认可和支持。如楼长义工队队长珍姐所言：“我们现在其实已经进入了一个成熟稳定期，我们小区看上去又怎么会知道是一个楼龄那么长、人员素质又参差不齐的小区呢。我们有义工群，只要叫他们，他们就会出来帮忙。居民对我们的认可度高，也都加入了义工队伍。”此外，D小区楼长义工队内部也完善了管理制度和规范，这进一步推动了公共事务治理的持续性。义工队建立了内部的组织架构，定期举行例会，在每次活动开始前都会召开筹备会，活动结束之后进行总结并邀请居委会出席旁听。如进驻该社区的Y社工服务中心项目主任所言：“D小区义工队的内部机制相对是比较完善的，有些制度即使没有明文规定，也会有一种约定俗成的规矩。”同时，义工队制定了财务公开制度，定期向居民公布收支情况，由最初的半年公开一次改为现在的每季度公开一次，提高了居民的信任水平。如楼长义工队队长珍姐所言：“以前是半年收一次、公开一次，今年是一个季度公开一次，不让他们以为我们自己吃光了钱，这样才能搞得更长久。”

（五）再塑行为：集体行动循环往复的内生动力

受社区精英和共同利益的驱动，社区居民开始逐步参与到集体行动中，社会资本将社区居民黏合起来，制度规范为集体行动的稳定发展提供了依据。当集体行动有序发生之后，新的行动规则被生产出来，反过来指导和形塑社区居民的行为，并通过社会化的方式使得规范制度内化于个体行动者，从而使集体行动产生循环往复的内生动力。具体到本案例，D小区在社区精英珍姐等热心居民的推动下，经过6年的磨合与经验积累，明确了多样化的需求表达机制和利益协调机制，居民的集体意识和公共意识逐步产生，并有效塑造了参与者的行为，监督体系日趋成熟，小区治理走向和谐有序。如社区居委会L感慨：“我管理自治的小区四年了，目前都只是幫他们申请项目和资金，然后把钱给他们，完全不用参与到具体事情中，只要出席他们的例会和活动就好了。他们办活动都办理得井井有条，他们都是纯粹的志愿服务，但财务公开、设施管理和人员的管理制度对他们的发展都作用很大。”在持续的集体行动中，社会资本也开始不断积累、居民的共同利益得到维护，进而推动长期的集体行动循环进行，治理效果呈现螺旋式上升。如进驻D社区的Y社工服务中心的社工所言：“D小区总体来说，小区治理跟志愿服务的氛围是很好的。他们虽然小区比较老，没有物业进行管理，但他们的治理效果却非常好，小区卫生、治安等都是他们自己就能搞定，小区的居民总体上也比较团结，参加什么活动都很积极，大家相互形成了一个好的服务氛围。”

五、激发社区治理活力：城市老旧社区集体行动对社区治理的启示

随着社会治理改革的全面推进和城市化进程的不断加快，城市老旧社区治理成已经成为基层治理的一大难题。相较于新型城市社区，城市老旧社区利益群体更为复杂、矛盾与纠纷更加多样，动员老旧社区居民参与公共事务的集体治理难度更大。本文再现了老旧社区公共事务治理的过程，从D社区成功的集体行动中可以得出如下几点启示：

社区公共事务治理需要由多种要素共同发力才能达成。社区精英、共同利益、社会资本和制度规范在社区集体行动中同等重要。社区动员需要首先以精英人物为抓手，同时积极发掘社区成员的共同利益，并通过多样化的活动形式来增加社区的社会资本存量，培育居民的集体意识、公共意识和情感认同，在确立有效的制度规范下，集体行动的循环往复才可能发生。

在我国特殊的社区治理环境下，以培育社区自组织、推动社区自组织介入具有其现实合理性。利益多样化、矛盾多发的城市老旧社区集体行动的发生需要借由社区自组织发生作用。D小区社区集体行动困境的成功破解离不开楼长义工队的作用。楼长义工队为D小区实现集体行动提供了组织载体，在集体行动产生的多个阶段，义工队均成为推动社区治理的重要力量。这为像D小区一样面临治理困境的城市老旧小区提供了经验借鉴，也为激发当前我国社区治理活力带来新的启示。

社区集体行动反过来也加强了社区自组织的实质合法性。不同于传统的社区权力秩序，新的权力秩序依靠组织自身的资源配置能力，取决于各组织在互动过程中满足社区居民需求的能力。各种社区力量都试图扩增其自身的自主能力，为了获取更多的社区资源，组织需要获得合法性基础并加强能力建设。就本文讨论的城市老旧社区公共事务治理的过程而言，集体行动重构了社区的权力秩序，有利于社区自组织获得实质的合法性基础和提高其自身的治理能力。同时，社区自组织在与居民的良好互动中获得了组织的实质合法性基础，在长期的治理过程中提高了组织的资源整合能力。

社区集体行动的产生离不开社区多元主体的持续互动。新时代我国的社区治理面临着诸多挑战，兼容个体自由与社区发展的基层面貌是当代社会的活力来源，让原子化的个体找到共同的公共性诉求，转变为社区公共性建设的主体，是打破转型期社区治理困境的有效途径。培养社区内各类组织的自我服务能力，充分发挥多元社会力量的作用，可以有效回应社区居民的利益诉求，实现政府、社区和社会组织之间的有效联动，进一步完善社区公共性建设机制。

培育居民公共意识、构建社区治理共同体，是打造新时代共建共治共享社会治理新格局的有效路径。党的十九届四中全会提出，要坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，保持社会稳定、维护国家安全，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。基层社区既是政府政策的落脚点，也是社会治理创新的着力点。激发基层社会活力，动员居民广泛参与到社区事务的共同治理中，保证有效集体行动的可持续性，提高社区治理效能，在合作治理的过程中逐步构建和优化社区治理共同体，是新时代社区治理行之有效的一种方式。

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责任编辑白慧玲