基于资源依赖理论的乡村治理重构

罗自刚

〔摘要〕乡村治理本质上是人民治理，以党领导下的村民主体性为根本要素的各类治理资源的开发与整合，是乡村治理变革的最终依赖，也是乡村治理现代化的重心所在。在乡村社会日益多元化和乡村治理愈加复杂化的双重背景下，充分开发乡村潜在性治理资源，整合和利用外部治理资源，是完善乡村治理，进而破解乡村衰败、实现乡村振兴的必然要求。当前，乡村治理面临乡镇财政拮据、文化含量低、社会资源整合度低、乡村关系和村民自治关系异化等困境。完善党领导下的村民自治制度这一乡村治理原动力，全面提升各类资源配置有效性和整合度，要重构乡村治理公共财政支持体系、公共精神和价值体系、社会支持体系和乡村政治合法性，推动乡村治理现代化。

〔关键词〕乡村治理；治理资源；资源依赖；公共财政；社会支持

〔中图分类号〕D630〔文献标识码〕A〔文章编号〕2096-8442（2020）01-0007-10

乡村是国之根基，乡村治理是国家治理的神经末梢，是治理现代化的基石所在。毋庸置疑，历经新中国70多年特别是改革开放40多年的变革，乡村治理的内、外部环境发生了巨大而深刻的变化，不但乡村社会本身经由市场化、信息化、城镇化、民主化等变革而被彻底重塑，而且乡村治理的外部环境也发生着根本性变化，乡村由过去国家汲取资源的对象转而成为城乡统筹政策的反哺对象。新时期各类支农惠农政策落地生根，财政资源对乡村治理的制约正在逐步减轻，进而渐渐降为非首要性约束因素，但乡村治理面临的问题和矛盾并未同步同向同力减弱，甚至在某些地方、某些方面愈加恶化，乡村治理陷入一种“逆增长型”“逆发展型”的困境之中。这不能不引发人们对治理与资源内在关系的深度思考。习近平总书记指出，实施乡村振兴战略，各级党委和党组织必须加强领导，汇聚起全党上下、社会各方的强大力量。这是对新时期乡村善治资源的一个方向性、规律性阐释，也是对乡村治理“以物为本”的传统资源观的一个重大超越。

一、资源依赖理论及对乡村治理的启示

乡村，亦作“乡邨”，是以农业为基本活动内容的人类聚落体。乡村治理是由基层政府、非政府公共组织及其他各类公、私主体合作管理乡村公共事务活动及其方式的总称。乡村治理作为国家治理的根基和末梢，公共权力和公共资源是其必需的硬件条件。其中公共权力属于静态性要素，公共资源属于动态性要素，治理资源的动态配置效率构成乡村治理的重要约束性条件。基于治理与资源的内在关系，本文尝试以资源依赖理论为分析工具来剖解目前乡村治理现况，特别是揭示其内在矛盾、困境和原因，从而为乡村治理发展研究展现一个不同的角度。

（一）作为一个分析框架的资源依赖理论

资源依赖理论是有关组织发展研究的理论流派，其研究主旨是组织变迁活动及其与资源利用的相关性。该理论萌芽于20世纪40年代，到20世纪70年代以其特有的学术影响力成为组织关系研究的热门工具。资源依赖理论将组织生存发展策略的研究重点，从组织内部转向组织关系层面。其核心假设是，没有任何一个组织能实现完全的自给自足，基于生存的首要使命，组织不得不采取自我局限突围的策略而经由环境获取资源。由各类组织及组织关系构成的环境在组织生存和发展中扮演着重要角色。理性的组织不是被动接受环境的摆布和制约，而是主动寻求与环境的交换，获取组织所需要的资源，从而使环境中不同组织之间基于资源的依赖和反依赖产生错综复杂的权力关系。控制与其他组织关系的能力成为组织生存制胜的重要基础。为此，该理论提出，资源依赖使得组织成了十分重要的“政治行动者”而不仅是具体任务导向的工作机构。

“政治行动者”概念的提出具有非常重要的意义，它揭示了控制好、驾驭好组织间关系在组织资源获取中的战略性意义。正是该理论视组织外在性资源获取为权力角逐的政治性行动，以及它对组织间关系的内在政治过程和组织权力的独特关注，从而“使人们意识到可以用它来分析公共治理中的相关現象”〔1〕。比如，虞维华、张杰华、马子博等从资源依赖理论框架入手研究了资源困境下的政府或非政府组织发展问题，认为资源依赖理论对这些问题具有“卓有成效的解释力”〔2〕。何妍则认为，资源依赖理论有益于分析中国共产党对政治资源的开发和利用，为实现长久执政提供有益启示〔3〕。马凤岐围绕高校间竞争和高校活力、创新性提升，以资源依赖理论为逻辑路径研究了高校办学自主权问题〔4〕。乔运鸿、龚志文通过个案分析以资源依赖理论透视、研判了乡村草根组织发展问题〔5〕。此四方面研究涉及执政党、政府、社会组织、民间组织发展中的资源依赖问题。可见，资源依赖理论在更多领域研究中受到关注。然而，依据理论创设的原初目标，资源依赖理论主要用于市场组织和社会组织的竞争与发展研究，其预设前提是资源互依性组织间的政治地位平等性，即不存在任何一方高于他方的政治优越性。由此而论，国家公权机构与其他各类非公权组织甚至是公民个体也会形成资源互依、互换关系，但其遵循的只是契约原则，而不是公共权力优先原则。为此，在运用该理论探讨我国的政社、政企、政民关系问题时，就需要足够关注这一理论适用的现实基础，充分认识到我国公共权力机关“政治优越感有余，法治理性不足”的历史，高度重视政府与非政府组织、个人之间的权利、义务非对称性，准确把握它们之间关系的本质和要害。这构成后文分析的一个重点。

（二）作为乡村治理间接理论来源的资源依赖理论

效率与公平是古今治理的两大基本价值。着眼于效率提升，治理活动必须谋求资源的有效开发、配置与整合，这构成治理创新的内在法则。从效率价值出发，乡村治理及其创新实质上是实现治理资源的有效整合和效用的最大化。所谓治理资源，是涵盖却有别于财政性资源、人才资源、自然性资源的资源系子概念，乡村治理资源是基于乡村公共治理这一非物质生产性、非营利性活动而发生的资源。在广义上，乡村治理资源指可供乡村治理主体利用的一切有利条件。徐勇认为，推进国家治理体系和治理能力现代化，改善乡村治理，需要借助和开发家庭农场、居家养老、家风家教、村民理事会等传统资源的积极功能〔6〕。任艳妮从治理主体角度将乡村治理资源分为三类：国家赋予治理主体的刚性的、显性的政治资源；乡村社会内部产生的柔性的、隐性的治理资源，如文化资源和社会资源；围绕村庄集体经济衍生的各种经济资源〔7〕。

资源依赖理论契合了我国乡村治理的短板、困境及突围方略。从这一理论视角观察，乡村治理作为集国家行为、市场行为、社会行为、个人行为于一体的多元治理活动，各主体都有着外在性资源需求和依赖。作为乡村治理的主导性组织，国家基于自身资源的局限而不得不依赖乡村各类经济组织、社会组织、政治组织特别是广大农民群众，从而与之结成治理合作关系。尤其是在乡村社会深刻变革的今天，基于村民需求与习性禀赋的千差万别，乡村治理除了依赖科层化体制、利用好公权资源外，还必须调动各类非公权性资源特别是村民资源。反过来说，乡村社会、民间组织对国家也存在资源依赖。即便在中国古代“王权止于县”“县下无吏”的乡村自治体制下亦无例外，在诸如应对重大灾害、革除地方酷吏祸害、消除“县政”之弊、结束地方混战等方面，乡村社会都对中央政权有着强烈诉求、期盼和依赖。总之，正如萨德尔所说，政府与非政府组织之间的关系并不完全是单方面的顺从与服从的关系，而是彼此相互依赖的关系，这是由于它们都掌握着某些重要的资源〔8〕。从乡村来看，相比于人民公社时期乡村权威力量的单一化，今天的乡村越来越趋向于权威多元化，形成体制内权威和体制外权威并存、精英权威与大众权威共处的村庄权威新格局，对村庄治理智慧和能力形成了挑战和考验。这种乡村权威资源多样化生态为乡村以多元权威整合、多元力量互动助推治理现代化提供了可能和条件。这构成后文分析的又一重心。

二、乡村治理面临的资源困境分析

新中国成立70多年来，乡村治理取得了巨大成就，形成了以党领导下的村民自治为基本制度安排的中国特色社会主义乡村治理制度体系，以自治、德治、法治“三治融合”为取向的乡村治理框架体系，使得乡村生机活力、和谐稳定得到持续提升。然而，在实践中，乡村治理还存在一些近期亟待改进、长期需要系统完善的短板、弱项问题，这些问题在各地表现形式不一、程度不一，但其共性特征是管理有余，治理不足；“传统性”有余，“现代性”不足以及由此引发的各种负面问题。从资源依赖理论视角观察，以乡村治理中的政治信任不振（或称政治信任流失）和民众人心疏离为根本表现的治理资源困境，是目前乡村治理困境中最突出的问题，由此侵蚀着乡村治理的合法性，加剧乡村发展和治理困境，要求各级治理者谨防乡村政治信任崩溃，管控和降低乡村“不可治理性的程度”〔9〕。

（一）乡村财政拮据构成治理资源短缺的最基础表现，弱化着乡村治理动能与功能

近几年，随着国家惠农支农政策力度的持续加大，乡镇公共财政收支矛盾有较大缓解，但整体来看，欠发达地区乡镇财政供需矛盾和压力依然突出。据国家统计局2018年公开的资料，财政收入居全国1000位的乡镇中，中西部和东北地区乡镇有269个，其余731个为发达地区乡镇。欠发达地区乡镇财政供养人口居高不下，乡镇机构正常运转支出压力加大；民生导向下的社会公共事业支出占比快速增大，财政资金供给压力较大；预算内财力除了保障刚性需求与支出，几乎无财力安排建设性（特别是民生建设性）资金；“县财兜底、虚收空转”“等靠要”等问题突出。考虑到代表性，这里以中部地区的S县X乡为例进行分析（见表1）。

S县X乡2018年财政总支出中，“工资福利支出、政府日常运转支出”和“建设性（项目）支出”的比重悬殊高达9.1∶1，其中，用于工资福利的钱更是占总支出的83.3%。而且占总支出9.9%的名为建设性（项目）开支的部分，实际上只是用于地质灾害治理、护林防火等方面，严格讲算不上真正的生产性建设和公共品建设支出。事实上，X乡2018年真正的公共品建设已无财力支撑。类似于X乡，取消农业税以来，我国有多个欠发达农村乡镇公共服务支出不断萎缩，公共服务、公共建设弱化，并进一步影响和动摇基层社会政治认同。公共财政羸弱甚至亏空加剧了“不想办事”心态和“不能办事”实态。一些基层政府在财政极度拮据情势下失去了对农民个性化服务的能力，用于对农民的探贫访苦及相关服务性活动时间越来越少，乡村服务型政府建设面临从官方话语向实质性行动转变的严峻挑战。对中部某省的相关调查表明，乡（镇）书记、乡（镇）长正、副职人员只有8%的时间用于民生或服务乡村居民，10%的时间用于抓项目或招商，而开会占24%，迎接检查、接待等占27%，各类评估与考核占17%，其余工作占14%。与此同时，“不得不借”和“拆东墙补西墙”导致的“屡借屡欠、屡欠屡借”恶性循环，形成了“领导躲着债主走，本届不管上届债”的所谓“赖账型政府”。在不少地方，乡村债务问题已经成为制约当地经济发展、拖累公共服务与社会建设、影响政民关系、波及社会稳定、牵动国家财政安全的不稳定因素之一。调查还得出，有47%的正职乡镇领导希望能离开本乡镇到其他部门工作，这对乡村治理形成隐性冲击。

（二）乡村治理中“低文化含量”构成资源困境的最深层形式，朽化着乡村治理精神与能力

乡村是中华文化传承和发展之根。“文化宝库”的乡村与“低文化含量”的乡村治理并存，是目前中国乡村治理面临的文化资源基本状况。习近平总书记指出，乡村文明是中华民族文明史的主体，村庄是乡村文明的载体，耕读文明是我们的软实力，要保留乡村风貌，坚持传承文化。与此同时，无法回避的却是“以文治村”的严重不足。村庄治理中的文化不举、文化虚无、文化匮乏现象已成为不同程度的客观存在。第一，乡村面临文化素质现代化的历史欠账。以村庄干部队伍来说，当前村干部文化水平难以适应现代村庄治理的需要，这一点尤其表现在中西部农村。通过调查中部W市，村干部学历结构与年龄结构基本呈现为正相关关系，年龄的老化与低学历化是当前村干部队伍的基本特征，如图1所示。访谈中得知，由于年龄、学歷及经历等因素的限制，符合村支书任职条件的后备人员越来越少。加之经济欠发达村落的村干部任职待遇差距和年轻有文化村民的整体性外流，要真正配好或配强村两委班子愈发困难。第二，文化对乡村治理的有效浸透和正面影响乏力。随着市场经济和开放社会对乡村影响的日益加深，村庄道德约束日显疲态，传统文化的积极功能没有得到充分发挥；“以文治村”“以文化村”的实际成效还有待提高；村干部和村民价值观日益多元化；传统乡村的优良家风、淳朴民风、务实政风，遭遇市场化的剧烈冲击。同时在一些地方，乡村文化建设淹没于集体性和个人性的经济活动中，继而导致精神空虚，并滋生封建迷信、黄赌毒等消极腐朽现象，加剧了乡村社会问题的累积。第三，乡村组织所提供的公共文化资源跟不上国家政策要求。近年来村庄层面的文化建设取得了一定成绩，但仍存在一些问题，总体上表现为文化阵地供给水平低和设施利用率低的“双低”局面，如文化供给目标认知有偏差，文化活动缺乏深度和创新，农村特色文化建设不力，文化下乡对农村的契合性不强，文化工作专职人员严重缺乏，村民公共文化认知与参与尚不到位等。乡村文化强基建设和文化武装工作的历史欠账与现实困境，不利于乡村治理精神的培育和树立，进而制约整个乡村振兴战略的有效推进。

（三）社会资源整合度低下构成资源困境的最棘手问题，固化僵化了乡村治理主体结构

这里以“体制外”的社会资源作为分析标准。乡村治理中的社会资源即乡村国家公共权力系统以外的所有社会力量统称，典型的如家庭、宗族组织、宗教力量、宗派势力以及各类企事业单位、农民合作社、专业协会、乡贤等。由于体制外力量拥有各自不同性质和类型的资源，因而构成可开发、待开发的潜在性治理资源。同时，以上社会性力量并非孤立单个的存在，而是基于血缘、地缘、业缘等因素形成复杂的社会关联，从而一定程度上加剧了乡村治理的复杂性。在中部某省乡村访谈中，以姓、地或宗族划界和分群成为村民的普遍自然心态。在有关村落内社会关系生态调查中，听到最多的就是“他们王家人多势众”“他们李家在上面有人”“他们张家有钱惹不起”等诸如此类的说法。这种自然的村民“以群而分”和以亲疏远近展开社区交往乃至人脉积累的乡村社会实态，尽管有其天然合理性和某些正面作用，但更多的是对乡村治理形成负面冲击，诸如对村庄选举的扭曲、对村级决策的隐形操纵、对村治班子的腐蚀等，从而构成村庄治理中的一个棘手问题。在前述的S县20个村庄调查中发现，各村都有数量不等、程度各异的派系。其中，有2个派系的村庄达5个，占比25%，有3派的4个，占比20%，有4派的7个，占比35%，有5派的3个，占比15%，有6派的1个，占比5%。应该说，从村庄治理角度讲，派系具有利益表达与保护、政治参与动员和组织、公共监督与制约等功能，但在“草根”政治文化先天发育不足、后天培育不够的中国乡村，派系更多是实利主义、利我主义的一种存在，在诸如民主选举、村务决策、公共服务、民主监督等方面，派系之间明争暗斗，把弄草根权术，构成乡村治理的非正式化隐秘机制，继而深刻地影响到中国农村的政治生活。

当前，乡村社会基础发生剧烈变化，农村社会关系和社会关联正日趋复杂和强劲扩展，各种社会力量及其意愿、行动，都构成乡村治理中不可忽视的社会资源。为此，必须高度重视捕捉、评估各种社会因素及其影响，推进村域社会协作，以经济、高效地解决各类社会诉求和社会秩序问题。而当前不少基层治理者在利用这些社会资源方面，缺乏一盘棋的规划和统筹，使得一些地方的社会力量难以得到有效整合并充分发挥作用。在S县调查发现，在社会扶贫中，就存在着社会组织叠加性乃至“追风性”问题，如只对同一典型对象访贫问困，而更多同样需要特别帮扶的对象被忽视甚至被冷落。典型例子就是总人口不到30万的S县竟然发生过两位私营企业主分别投资开建特殊学校的事情，还有两个乡（镇）通过招商引资都搞起了生态有机农业基地扶贫。诸如此类问题反映出如何高效整合社会资源已成为乡村治理中的重要课题。这方面问题不予破解，就很难彰显社会资源的真正优势，乡村治理深层次推进和发展的步伐势必受到影响。

（四）乡村关系和村民自治关系异化构成资源困境的最严峻问题，蚀化着乡村治理的政治合法性

在中国的集权型管理体制下，由国家权力衍生的各类政治资源对乡村治理具有重要的影响，尤其是政策类的政治性资源能否下沉到乡村社区以及下沉的深度和强度，直接关乎乡村治理进程。但不可否认的是，全能主义治理并非与政治资源下沉的有效性成正比，比如在人民公社体制下，农民通过消极劳动和钻政策空子最终造成人民公社体制的解体〔10〕，就是有力的证据。基于集权式乡村治理的深刻教训，国家逐渐转向有所为、有所不为的后全能主义时代。在城乡基层，建立以居民或村民自治为取向的新型制度安排。村庄自治取向的行政体制改革，一定程度上促进了政府行为与村落社会行为的互动与协同，契合了资源依赖理论所谓的资源依赖下的组织互动假说。但总体而言，国家政治资源向乡村下沉的实效性依然不足。第一，一些地方村民自治这一国家供给的制度资源效用低微。在乡村治理实践中，一些地方基层尚未从根本上摆脱传统的行政体制及方式方法，习惯于对村庄治理施以行政意志，甚至对村庄自治变相干预和控制，严重者扶持“亲信”，影响选举。同时，乡镇政府“职责内任务”向村庄的巧妙转移，致使村自治组织异化为乡镇政府的行政性助手，村干部变成向上依附的特殊官僚。访谈中，一部分受访人反映乡镇政府大多向村庄延展权力边界，设法做大自身权力，由此削弱了村级组织自治权。第二，基层党组织建设及动员能力“双弱化”。一些村党组织软弱涣散，党员缺乏组织归属感，发展年轻党员日益困难，党建工作停滞不前、创新不足。由于基层组织乏力、集体经济发展滞后，导致村级组织动员力、凝聚力、战斗力下降，不少必需的公用事业项目难以开展。调查中，有部分村民反映，村上几乎没开过村民大会，只有为数不多的村民代表会议。还有村子反映，“现在会都开不起来了”，村支书“都自顾自去镇上干活了，哪还管村上的发展”。在市场经济大潮的冲击下，加之村级组织和村集体经济的弱化，许多村民的集体意识和集体归属感逐渐减弱。访谈得知，只要是无关自身经济利益，其他的村级建设、公共活动，村民们则能不参加就不参加，至于参与自治的意愿更无从谈起。笔者深感，这才是乡村治理中最严重、最危险的政治资源困局。

以上分析着重于乡村整体层面上的共性问题。基于乡村大多人居分散、地理偏远、自我封闭、人才流失的特点，在推進乡村治理现代化进程中，以资源整合共赢弥补资源劣势继而生成治理优势，就成为一个关乎治理全局的重大问题。只有推进资源大整合，才能使乡村基层治理回归“大治理”的本来逻辑，乡村治理的短板与弱项才能最终得到填补和加强。

三、基于治理资源开发整合的乡村治理重构

在资源依赖理论中，组织拥有的潜在资源需要通过持续开发和优化整合，才能实现由静态向动态、由分散向聚合的增量性转换，进而由资源优势转化为发展优势、竞争优势。乡村治理本质上是人民治理，必须依赖各种可资利用的资源，特别是“广大村民认同”这一最根本的政治合法性资源。正如习近平总书记反复强调指出的，要“始终与人民心连心、同呼吸、共命运”，“坚持一切为了人民、一切依靠人民”。在这一点上，资源依赖理论契合乡村治理的当下生态，契合基层治理的内在规律。在乡村治理资源开发整合问题上，除了继续毫不动摇地发展经济，重构乡村治理的公共财政支持体系以外，还必须按照党的十九届四中全会“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度”的要求，全面提升各类资源配置有效性和整合度，深入推进乡村治理体系和治理能力重构。

（一）着眼做大做强乡村集体经济，推动乡村经济高质量发展，重构乡村治理公共财政支持体系

推动乡村经济高质量发展，做大做强集体经济，必须经由内在性提升和外部性整合“双轨”发力。在“内在性提升”上，需要重构乡村产业支撑体系，需要盘活土地资源、释放土地产出能力，而此二者的最终实现都有赖于产权改革的深化。在“外部性整合”上，基于乡村经济要素生成机理，需要致力实现公共财政转移支付到位、金融支持乡村对接到位、社会资金增援乡村进入到位。特别重要的是，“双轨”运行的稳定性和有效性取决于资产（含财政性资金）监管的有效性，必须在锐化乡村资产监管上加力。只有通过上述努力，才能有效生成乡村治理的公共财政支持体系（见图2）。这其中，尤其要致力实现“三个突破”。

1.产业孵化与提升的突破。乡村产业兴旺与治理有效互为前置和因果性要件，产业是乡村集体经济有效实现形式的根本载体。在创新引领发展、新旧动能加快转换的机遇期，必须以“存量产业破零（即产业空白村）”和已有产业转型升级为抓手，重塑乡村发展“产业新引擎”。要着眼解决多数村庄“第一二产业一统天下”的结构性问题，致力于乡村农业生产功能振兴、工业生产功能升级、旅游健康服务功能加码，推进传统产业升级改造和乡村经济新业态孵化培育工作。这当中，乡村治理要切实提质增效，特别要充分发挥基于市场决定性作用之上的县乡政府和村民自治组织的服务功能，畅通城市反哺乡村的要素通道，全面深化农村综合改革，提供有利于乡村产业振兴的合法土地供给、合规财税金融帮助、高效基础设施配套、廉洁高效政务环境。

2.产权改革与创新的突破。农村产权制度是建构乡村经济权益关系的本源性制度，也为乡村治理资源整合提供源头性制度安排。深化乡村产权改革，有助于释放乡村治理资源。同时，明晰的产权也有助于降低乡村治理成本和治理风险。一要以推进集体资产确权登记为突破口，通过界定集体资产权属资格、组织成员资格（包括非户籍人口、挂靠人口、“外嫁女”等）和收益权资格，实现产权资格明晰和成员构成清晰有效。在此基础上，深化股份合作制取向的农村集体经济改革，实现集体经济收益公平分配，推动乡村治理结构重塑。二要以土地确权登记为突破口，深化农村土地产权改革，核心是通过土地权确认稳定承包权，将土地制度优势转化为乡村治理优势。关键是通过土地流转盘活土地经营，实现“市场对接”，提高“三农”应对市场的能力。在土地确权方法上，要打破一刀切，采取分类推进、分步实施的策略，提高土地确权的适时性和有效性。在深化土地流转上，要推进土地股份合作制改革、土地市场培育、县乡村三级土地产权交易服务体系建设。要通过“切实放活经营权”释放乡村人力资源潜能，培育包括新型经营者、新型管理者和新型服务者在内的乡村建设和治理主体。

3.资产监管锐化的突破。强化优化乡村集体资产监管权，就是提升农村集体经济持续发展力，也是乡村治理重构的重要节点和路径。一要启动村庄清产核资行动，将财政转移资金、社会帮扶资金悉数纳入，通过分类造册、详细登记、公示公开，形成动态管理台账，掌握集体流动资产、固定资产全部底数。二要探索和建设农村集体资产“互联网+”网上管理和交易平台。要制定村级集体资产监管办法，明晰监管范围与对象、领导与组织、权责与程序、奖惩措施等事项；建立健全网上公开、网上审核、网上公布、网上监管等基础管理平台，以及网上申报、网上竞价、网上拍卖等应用交易平台，提升监管效率和交易效率；最大限度地保障村民的知情权、参与权，将资产民主监管作为村民民主治村的焦点和乡村廉洁长效机制的生长点落细、落深、落实。

（二）着眼推进文化资源深度挖掘和“塑魂工程”，重构乡村治理精神和价值体系

乡村治理虽为基层政治活动，但同样有着深厚博大的文化浸润和以文治乡传统，也背负着崇高的文化责任。在中国古代漫长的“县政乡（村）治”体制下，以乡绅、乡贤为基本组织者的乡村治理形式，彰显的便是文人治村的制度文化，将乡村治理还原到历史时空，并给予文化的审视，往往会有更深入和更真切的认知，有助于把准乡村治理背后的深层文化根源，进而切实推进以文治乡、以文理村。

“有文化的治理”或“以文治（乡）村”应该是传统与现代的有机统一，既要从传统中汲取治理养分，又要实现传统与现代的结合。一方面，乡村治理要致力保护好、传承好和利用好丰富而弥足珍贵的传统文化资源。中国特色社会主义乡村振兴之路和治理之路是从优秀传统文化中绵延出来的文化之路，要积极汲取传统文化中有关乡村社会和乡村治理的智慧，并借此加强乡村治理中的文化自信和道路自信；重视对物与人的历史考究和文化分析，从村庄传统习俗、礼仪风尚、心理情感中剖析乡村治理背后的深层根源与演变趋势，重视因势利导；积极致力于包括乡规民约等在内的村落文化研究、保护和开发，借助村庄世代相传的优秀道德和文化遗产，增强乡村治理的价值认同、情感认同和乡村凝聚力；特別注重乡村这一人情社会、熟人社会逻辑下道德、习俗在村民内心情感、行为与乡村秩序之间的孵化与转化作用，实现由以强权治村、以物治村向以德治村、“以文化村”、依法治村的历史性转型。另一方面，着眼“以文治村”的时代性，结合新时代乡村振兴和乡村治理实践的需要，要对乡村传统文化进行创造性转化和创造性发展。要以社会主义核心价值观为乡村治理现代化的根本价值引擎，在增强乡村传统文化底色的基础上用中国特色社会主义文化武装和指导乡村治理。具体来说，要以社会主义精神文明引领推进乡风文明建设，形成现代乡村文明理念和积极健康生活方式；以中国特色社会主义民主和法治文明引领推动乡村政治文明建设，形成现代乡村政治文化；以中国特色社会主义生态文明引领推动乡村生态文明建设，形成现代乡村生态文化；抓住基层干部这个“关键性的少数”和农民群众这个“根本性的多数”，持续深入推进现代乡村“班子建设”“公仆教育”和“公民教育”；着眼增强乡村治理体系效能与活力、加强乡村治理人才队伍和班子建设，把提升农民文化素养这个更艰巨重大的任务抓紧抓实。

（三）着眼乡村社会主体结构生态，谋求社会资源的有效整合，重构乡村治理的社会支持体系

王权时代的乡村治理，囿于统治者治理成本与治理手段，形成了特有的适合传统乡村治理的社会基础。“王权止于县”和“县下行自治”隐喻着乡村治理依赖于各种各样的民间力量，诸如乡绅、乡约、宗族、宗教等。基于今天乡村所谓的“村落场域内的多中心秩序”〔11〕，地方政府应该坚持一种政治社会化或“政治内化于乡村社会”的务实态度，在乡村社会基础的深刻变化中开发好、利用好社会资源。要努力凝聚乡村社会价值公约数，厚植乡村治理共识；坚持共建共治共享，在乡村价值洼地中吸纳激活各类社会性力量，特别是在乡村基础建设、村民内部关系调处、公共服务供给等方面充分发挥社会协同作用。

重构乡村治理的社会支持体系，关键是构建能有效整合各类社会资源并使其转化为乡村治理优势和效能的具体机制。笔者认为，应根据各地村情民意，构建以共建共治共享为原则、以“一核多元”为主体架构的乡村理事会，使之成为新时期乡村社会资源整合的制度化机制。“一核”即无论理事会规模大小，都必须有一定数量的党员代表，是对坚持和加强党对乡村治理的集中统一领导原则的具体化，“多元”即理事会成员的多样化。从资源整合角度看，其基本意义是将可资利用的各类静态、蛰伏态的社会资源通过理事会这一机制加以集聚、转换和输出，最终实现社会资源的整合化利用。“一核多元”架构的乡村理事会可望弥补原有村民自治组织的自我封闭性及排外性倾向，内含着“从能人治理到贤人治理再到众人治理”〔12〕的村治哲学演化。值得指出，当前一些地方推出的乡村理事会，其成员基本上都是在乡、在村、在组的本籍户口者。这意味着理事会主要还是一个体制内的议事理事机构。着眼增强村级治理现代化水平，当前一些地方的村民理事会应由作为村民和“村两委”之间的缓冲器或日常理事机构，向集“议事、参谋、咨询、决策”等现代治理功能为一体的机构转型，最终完成“体制内”组织身份的改制。以前述的W市某村民小组理事会为例（见表2），由于其成员产生和身份的封闭性，理事会所面临的自然村集体性建设和公共事务处理，所能吸纳的财力资源十分有限，理事会资金来源结构简单、狭窄，一旦失去政府或社会支助，理事会就很难开展活动，其独立性也就难以真正实现，甚至可能在组织内部衍生出泛行政化、官僚化倾向。更重要的是，理事会活动停留于最朴素的村民自说自话、自我打理的低水平阶段，尚难具备包括决策咨询、专业指导、组织协调、合作共建等现代理事会的治理性功能，由此局限了其发展空间。构建以“一核多元”为架构的乡村社会协同机制，必须在成员吸纳上敞开大门，成立身份全开放、志趣全包容的“内外兼容型”村民理事会，使之成为吸引和整合各类社会资源、打造乡村治理新优势，助推乡村民主治理、科学治理和依法治理的新型组织和制度平台。尤其要看到，在备受全社会关注的乡村边缘化、空心化问题下，面对诸如人口剧减、能人外流、家族裂散等种种“不可治理性因素”的挑战，实现村民理事会由封闭或半封闭型向全开放型全面转型，具有更加紧迫和重要的现实意义。为此建议，可沿着群众自发和政府引导两条路径积极发展乡村理事会，只要有助于乡村建设或乡村治理，只要符合国家法律和国家政策，无论其是侧重公益型、慈善型，还是侧重资金技术型、决策咨询型、治理监督型等任何类型的村民理事会，都应给以合法和独立的生存地位和空间，同时给以积极引导和有效监督，确保其健康有序发展。

（四）着眼乡村基层政治生态和规律，充分利用以村民自治制度为核心的基层民主政治资源，重构乡村政治合法性

政治合法性是政治学的核心命题之一，是指统治者经由被统治者内心认可而获取政权正当性的问题，说到底是权力转化为权威的道德条件。结合资源依赖理论下的“政治行动者”逻辑，重构乡村政治合法性，要重视乡村政治各行为主体权益保护和相互间“竞—合”关系构建。要坚持自治为基、法治为本、德治为先，围绕村民自治这一农村基层民主政治核心，着力建构“公信型”政府与“自治型”村民相结合的乡村政治联合体。

要切实发挥村民自治在乡村治理中的基础性作用。乡村治理的核心力量是中国共产党，根本主体是农民。基于当前我国农村的实际，必须以提升村民主体性参与、促进村庄多元互动为取向，以提升村民自治质量为着力点，深化村民自治制度建设。如前所述，在我国乡村政治场域中，存在越来越多元的社会组织力量，而要促进多元社会组织力量良性互动、理性合作、有序参与，就必须有一个核心的政治领导力量。为此，要充分发挥党的十九届四中全会指出的坚持党的集中统一领导，坚持党的科学理论，保持政治稳定，确保国家始终沿着社会主义方向前进的显著优势，坚持抓乡促村，落实县乡党委抓农村基层党组织建设和乡村治理的主体责任。落实乡镇党委直接责任，切实推进基层党建和基层治理的深度融合，核心要义是要突出基层党组织的政治功能，努力提高党组织在乡村治理中的政治领导力、思想引领力、群众组织力、社会号召力和服务群众力，着力实施村党组织带头人整体优化提升行动，持续整顿软弱涣散村党组织。在此基础上，通過合法、规范、有序、有效的自治组织体系建构，建立起以村级党组织为核心，以村委会为法定自治组织、以村级经济组织和村民理事会等为支柱的“一核多翼”村治架构。要切实破解“两委就是两股势力”的窝里斗问题，村党组织书记应当通过法定程序担任村民委员会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人，村“两委”班子成员应当交叉任职，全面落实村“两委”换届候选人县级联审机制。要切实理顺村委会与集体经济组织、农民合作组织及其他经济社会组织的角色关系，使其各得其所、各司其职、紧密合作，切实发挥对乡村的协同治理作用。此外，围绕村庄治理结构改革创新，必须同步推进村民自治体序列的权力清单化，特别要将重大决策、招投标管理、村级财务管理、集体资产处理、项目运营与监管、低保与扶贫资金发放等敏感性事项作为重点予以推进；推进村庄权力运行流程再造和规范，实现小微权力运行“去任性”；推进小微权力阳光公开，支持建立“村民微信群”“乡村公众号”等，推进村级事务及时公开，加强群众对村级权力的有效监督；丰富村民议事协商形式；壮大新型农民（职业农民）群体，提升乡村治理能力。

要推动政府职能转换，进一步发挥好党领导下的基层政府作用。一是推进基层政府角色与功能明晰和升级。基层政府要从“经济建设型”政府、管制型政府向集约有效型政府、乡村服务型政府转变，强化乡村振兴导向下的宏观规划、公共服务、社会治理、市场监管、生态治理等职能。要进一步细化自己的管理职能，落实权力清单、责任清单以及负面清单制度；创新基层管理体制机制，优化公共服务和行政审批程序；加强社会供给和政府购买公共服务，推动治理重心下移及资源、管理、服务下放到基层。二是着眼行政层级关系塑造，推进乡村治理结构改革。要以破除城乡二元分治为目标，以改革行政压力型体制为重点，着力推进纵向行政关系制度创新。要重点扩大乡镇政府在农业发展、农村经营管理、安全生产、规划建设管理、环境保护、公共安全、防灾减灾、扶贫济困等方面的服务管理权限。要强化乡镇政府对涉及本区域内人民群众利益的重大决策、重大项目和公共服务设施布局的参与权和建议权；强化乡镇政府在乡镇执法事项上的综合协调，以及对县派驻乡镇执法机构和人员的日常管理。要着手清理整顿村级组织承担的行政事务多、各种检查评比事项多问题，切实减轻村级组织负担。与此同时，要着眼横向机构畅通运作，推进乡村治理组织的“块块”重组。要以整体性治理思维推进政府“块块”改革和创新，着眼部门协同和资源整合，建立横向到边的政府治理网络。

四、结论

综上所述，包括但远不止于财政资源在内的治理资源的有效聚集最终关乎乡村治理现代化进程和水平，而中国特色社会主义村民自治制度构成乡村治理资源整合的根本依托和制度平台。但就自治本身而言，它并非乡村治理的全部，其作用的有效发挥，还取决于乡村法治与德治的进度和程度。要着眼治理资源高效整合，致力以法治构筑乡村治理资源的规范与保护体系，以德治构筑乡村治理资源的生成与涵养体系。如前文所述，资源依赖理论是建立在资源依赖与合作各方彼此政治地位平等的预设之上，不得不承认，在我国乡村治理现实生态中，政府、非政府组织、个人等相互之间的权利义务关系尚存在事实上的非对称性。为此，推进乡村治理现代化进程中，要避免资源依赖理论指导乡村实践可能出现的水土不服及窘境，必须以法治为各方的根本遵循，通过严格落实《中华人民共和国村民自治法》《中华人民共和国村民组织法》等法律，来准确把握多元主体之间的关系及其本质和要害，最终促进主体间平等高效合作。总之，村民的法治信仰和道德自觉，构成村民自治的重要内在性支撑。三者并行不悖、相辅相成、兼容并包，最终达到乡村社会善治、推动乡村全面振兴。

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责任编辑杜爱萍