火电企业投资印度尼西亚的主要法律风险分析

范蕊

摘要：在对印尼投资环境及法律体系分析的基础上，结合中资企业的案例以及火电投资方在建设、生产、运营过程中出现的法律问题，分析、辨识外资投资火电企业可能产生的法律风险。通过抓住关键合同缓解投资方风险、利用保险规避经济风险以及借助专业律师进行合规性审查等措施建立有效的分析防范体系，使中资企业在印尼火电领域的投资可以更合规、更有效。

关键词：投资需求;法律环境;法律风险;防范措施

一、概论

近年来，随着印尼政府实施较为积极的电力规划，电力基础设施建设，特别是火电项目的建设进入高峰期，中资企业也凭借成本优势，在印尼火电市场占据了一席之地。但是随着投资规模的不断扩大，法律风险也不断暴露，严重影响了投资方收益。本文通过案例分析，法律环境分析，日常建设与经营中法律问题分析，简要梳理了火电企业投资印度尼西亚的法律风险，并提出了防范措施。

二、研究背景

（一）印尼电力市场发展现状

印度尼西亚作为东南亚最大的，也是地区贸易最活跃的国家，近年来经济一直保持着相对高速增长，也对电力的供应产出了巨大的需求。

印尼政府为了缓解电力供应紧张的局面，2015年发布了《2016年～2020年中期发展规划》，印尼国家电力公司（PLN）发布了《2016年～2025年电力建设总纲》以及“印尼3500万千瓦电站计划”。《中期规划》和《总纲》确定，在坚持环境保护的前提下，加大对印尼煤炭资源的利用，提高印尼燃煤电站的比重，提升发电能力，并提出了新建35，000MW煤电机组的规划。

印尼2018-2025年电力需求预测显示，电力需求将从2018年的224TWh，增加到2025年的457TWh。到2025年，电气化比率力争提高到99.7%，较2004年的54.8%将有飞跃式的提升。

印尼规划到2025年要新增80500MW电力装机，其中18200MW装机将由PLN负责建设，45700MW将由独立发电商（IPP）投资建设，剩余的16600MW装机在规划中尚未明确。同时，将由IPP投资建设的煤电机组将达到25125MW。未来，印尼电力行业对独立投资方的需求依然强劲。

（二）中资企业投资印尼的需求

根据“全球煤电追踪系统”的数据，2017年7月份全球共有76个国家和地区拥有在运的煤电机组（30MW以上），总装机容量为19.653亿千瓦。中国是煤电装机最多的国家，2017年装机容量高达9.221亿千瓦，占全球煤电总装机量的46.9%。印度尼西亚以装机规模2830万千瓦，位居全球第九。在大部分欧洲国家逐步实施退煤政策，以及非洲国家煤电开发成本过高且政策、法律、市场环境严重不健全的前提下，印尼仍将是国内能源企业境外煤电投资的首要目的地。

三、印尼投资的法律环境

（一）法律不健全、不透明。

印尼的法律环境并不理想，法律体系不健全、不透明，法律条例之间相互冲突，一些领域甚至缺乏规范性文件，即使有规范性文件也因操作性差导致难以执行。虽然当前政府已将法制现代化作为优先发展目标，但真正有效执行仍需要一个相当长的时间。

（二）司法、执法效率低下。

印尼司法体系效率低严重低下，有法不依，通过司法救济方式化解外商投资经营过程中遇到的风险或者纠纷的可能性很小，遇到纠纷即使诉诸法律也很难得到及时公正的裁决，而且耗费时间、精力与财力。外商在投资经营过程中经常要支付许多额外的费用来与印尼政府打交道，政府机关办事效率较低，服务意识薄弱，缺乏为外商投资提供服务的意识和便利措施。

（三）法律实施存在不确定。

印尼近年来经济发展较为迅速，由此也带来一系列法律的变化，而且有些法律在颁布后缺乏配套的实施细则，有些法律即使生效后，也可能面临最高法院的挑战，因此旧法的效力和新法的实施仍存在不确定性，给外商在印尼的投资带来一定的风险。

四、法律风险案例

（一）PPA未能按时履约

2015年12月，印尼某2×35万燃煤电厂与PLN签署了购电协议（PPA）。2016年3月，印尼矿能部批复电价，购电协议PPA正式生效。由于印尼矿能部2016年24号文件关于坑口电厂煤价核定要求的变化，煤价需要根据24号文件重新调整，导致PPA合同的电价部分需要重述。直至2019年3月，煤价重新核定，2019年底PPA重述完成，2020年9月该项目开工。由于PPA合同迟迟未能完成重述，项目延迟开工近4年的时间，给项目开发单位造成了重大的经济损失。

（二）煤矿所有权不能落实

2009年l月12日印尼颁布了新的《矿产和煤炭矿业法》（以下简称“新矿产法”），新矿产法没有煤矿经营权的规定，同时该法第93条规定，“煤矿开采许可证不可随意转让，必须在进入特定勘探阶段后，方可在印尼证券交易所转让其所有权”，因此从实际意义上讲，外资方在印尼并不存在完全意义上的煤电一体化发电项目。某2×15万煤电一体化发电厂不得不需要重新签订《供煤协议》、《煤矿管理协议》，从形式上符合印尼法律的要求，但同时对中、印合作方原有的协定产生了一定的冲突。

（三）疫情造成的不可抗力

2020年4月印尼新冠病毒爆发的高峰期，确诊病例达到6575例，治愈686例，死亡582例，其中以印尼首都雅加达所在区域最为严重。该时期正值某爪哇百万电厂施工建设及调试并网的关键期。中印两国断航，专业的技术人员无法达到现场，可能造成延期投产，触发PPA合同的违约。

虽然PPA合同中表述在发生不可抗力事件时，免于履行協议中规定的义务;不应由于发生不可抗力事件而未履行此类义务而被视为违约。同时也应注意，如售电方要以不可抗力为由主张免责，应满足合同规定的条件，例如该事件对售电方的履约能力造成重大不利影响，但是在实际操作过程中，造成重大影响的充分、有力证明很难取得。

五、合同约定及日常运营产生的法律风险

（一）合同文本产生的法律风险

1.合同签约风险。对于境外投资项目，从项目前期开发、建设直至投产运行的期间，投资方往往需签署大量合同文件，以确定和落实投资方对项目享有的权益，并控制项目的风险。一个项目可能涉及的合同包括了股东协议、章程、融资担保协议、购售电协议、燃料供应协议、出口信用保险合同、EPC总承包合同、O&M运行维护合同等。合同文本本身以及合同签约过程存在的问题，均可能触发法律风险，给企业带来重大损失。

2.合同履约风险。履约风险是指项目在开发、建设和运行期由于合作方的诚信或履约能力不足造成引起的开发中断、完工迟延、生产成本超支和建设/运营中断等风险。如共同投资方、贷款银行、承包方或分包方、项目产品或服务的购买方以及运营维护方等相关方中，任何一方因诚信或能力不足而发生重大违约情形都可能对项目的开发、建设或经营造成重大影响，甚至最后导致项目运作失败。

（二）日常运营产生的法律风险

1.PPA合同产生的法律风险。在所有印尼电力公司建设及运营过程中，PPA是最重要、最核心的协议之一，PPA核心条款约定了融资关闭日、商业运行日、按设计标准建设及运行电厂项目、电价机制设计、购电方的购电义务、售电方的供电义务、电厂的运行和维护等，可能产生的法律风险主要是履约风险，包括：未按里程碑节点完成约定的工作、未按要求建设电厂及专有设施、未按要求运行维护电厂及互联点、未按要求向PLN提供电能、未按要求合法办理员工的相关证件及PLN未能按照约定的电价及电量向电厂购买电力。如果项目工程建设进度滞后，项目公司将承受工程投资造价成本上升、收益受损以及无法完成合同电量，预期收益受损，同时可能导致无法按约定完成PPA要求的相关工作，从而出现巨额罚金或导致PLN、印尼政府回购项目，企業形象、信誉受损，影响海外项目滚动发展。

2.煤矿经营权的风险。2009年l月12日印尼颁布新的《矿产和煤炭矿业法》（以下简称“新矿产法”），其第93条规定煤矿开采许可证不可随意转让。2009年矿业和能源部第28号文件第10条以及2012年矿业和能源部第24号文件第10条规定，煤矿所有的采矿活动（包括初勘、详勘、开采、选矿、销售）只能由矿权持有者进行，相关辅助业务（土方剥离、运输）等可委托第三方有资质的企业进行。原以转让煤矿经营权出资方式入股发电厂不再符合新矿产法及相关文件规定，将有可能导致关矿的风险。

3.税务方面的法律风险。对印尼税制和相关税法等内容的不了解，可能造成计税不准确或漏缴税款等情况，导致投资项目面临税务管理部门处罚，影响项目正常运营。

4.劳动用工产生的法律风险。印尼《劳工法》对于劳工保护规定比较苛刻，对于资方较为不利;如果职工离职，要支付离职费或者补偿金，即使工人罢工，只要程序合法，也要支付薪水。同时在印尼的民主化改革进程当中，代表劳工利益的工会势力日益强大，与资方发生的矛盾与日俱增，由此导致的罢工和游行经常发生，使投资方遭受损失。

5.公共安全产生的法律风险。项目公司和地方政府、民间团体、地区村民间因环境保护、利益诉求等因素存在潜在的冲突风险;同时作为全球最大的穆斯林国家，印度尼西亚文化和种族的多样性，以及参差不齐的经济发展程度易激发地方主义者和分裂主义者的对立情绪，中国企业在印尼面临着文化、习俗、习惯等的尊重与冲突问题。

6.环境保护产生的法律风险。项目建设过程中的水土流失，施工噪音等可能会影响周围部分居民的正常作息。机组运营后燃料运输存储中的扬尘，生产过程排放的废气、废水、噪声、固体废物对周边环境有一定的影响，可能导致相应的索赔或诉讼。由于印尼在环境保护方面的法律法规尚不健全，处于一种不断变化的过程之中，因此可能造成投资项目不满足当地环境部门监管要求，导致增加项目投资、影响项目投产或因违反当地环境法规被监管部门进行处罚或关停。

六、法律风险防范的建议

（一）以PPA合同串联各大协议

PPA合同是煤电企业投资印尼的关键合同，全面描述了售电方、购电费的责任与义务。作为售电方应将PPA下的责任义务尽量下延，融入与各相关方的协议中，降低违约风险。

1.股东协议的约定。在PPA合同的要求中，部分需要协调当地政府、税务、工商注册部门的工作，可以在股东协议的谈判过程中，增加至当地合作伙伴的义务中，要求当地股东方利用自身的资源，协助项目公司较好的完成相关的工作（如项目公司成立、员工签证的办理、当地员工的选聘等）。

2.EPC合同的约定。项目的建设质量、建设时间绝大部分来自于与EPC承包商的约定，EPC合同中除了体现项目公司对EPC承包商的要求以外，还要尽力疏导在项目建设方面PLN在PPA合同中对项目公司的要求。EPC合同中要约定建设的性能赔偿金及延误赔偿金，罚金的标准应完全等同于PPA合同可能出现的罚金。

3.运维合同的约定。运维过程中可能对项目公司运行期间造成的风险包括：对运维成本的控制，即确保B、D部分电价盈利能力;对非计划停运的控制，即是否可以完成PLN要求的可用系数。如因上述运维的原因造成的项目公司的损失，运维商应承担相应的赔偿责任，疏导PLN对项目公司的罚金。

4.供煤协议的约定。供煤协议中最关键的是需要约定煤炭供应的安全性、稳定性，如因为煤炭供应造成机组的降出力运行或机组停运，致使PLN对项目公司收取罚金，在供煤协议中一定要约定此部分项目公司对煤炭供应商的追偿。

（二）购买保险降低损失

中国信保海外投资保险业务是对投资者因投资所在国发生的汇兑限制、征收、战争及政治暴乱，以及违约风险造成的经济损失进行赔偿的政策性保险业务。基本政治风险项下赔偿比例最高不超过95%，违约项下赔偿比例最高不超过90%，经营中断项下赔偿比例最高不超过95%，可以有效的增强投资方的抗风险能力。同时需要的是，在项目投资收益测算阶段，一并考虑投保的成本，再此基础上仍可以达到投资方预期目标的项目，实施价值较大。

（三）专业化外聘律师的尽早介入

聘请熟悉印尼专业法律事务人员或外聘律师对重大决策进行合法性审查，外聘律师对法律的准确性和针对性出具意见，实时跟踪研究印尼最新法律法规及政策。同时，在各项协议签约时根据专业律师的判断确认有利的争议解决机制，如第三国仲裁，并尽量规避诉讼或仲裁纠纷，通过协调、调解等解决争端。

七、结论

近十年来，印度尼西亚经济快速发展，带动电力需求大幅增长，成为全球煤电投资者的首选目的地。但随着装机容量的快速增长，特别是在2020年严重的新冠疫情影响下，电力的供求关系可能走向供应过剩。印尼国家电力公司PLN的支付能力也存在较大的风险，因此火电企业投资印尼的风险不断加剧。

中资企业走进印尼十余年，积累了较多的经验与教训，不健全的法律体系，多变的法律制度，较低的法律意识都对中资企业的投资回报产生了不利的影响。

同时经验与教训也是更大程度规避风险的基石，通过对法律风险的辨析，对应对措施的深度思考，可以建立起一套现行投资环境下，较为有效的法律风险防范措施，有效的保障投资方的权益。

参考文献：

[1].王云昌  《中国对东盟国家直接投资研究》 学位论文 2007年6月

[2].李今朝   《企业境外煤电项目投资浅析》 《中国电力企业管理》 2019年12月

[3].支红妍   《中国企业海外工程项目涉税风险 ——印尼补 征部分EPC项目“最终税”案例启示》  《国际商务财会》 2018年1月

[4].燕茹   《企业境外项目法律风险管理》  學位论文 2013年3月

[5].《印尼投资环境解析》搜狐https：//www.sohu.com/a/290830163_100015575

[6].黄若君   《印尼投资法律环境分析与投资策略》  《沿海企业与科技》2006年第10期

[7].唐新华、邱房贵   《论印度尼西亚矿业投资环境及其相关法律制度——以中国企业投资为视角》     《东南亚纵横》2015年第三期

[8].聪颖 仇小松 蒋振宁  《出口信用保险保单融资创新在 装备制造业转型发展和“走出去”中的促进作用》   《国际商务财会》  2019年第十期

作者单位：国家能源集团