社会治理现代化视角下的 农村警务建设

李志恒 邹清龙 霍瑞杰

〔摘要〕 社会治理现代化要求推动警务现代化。在我国农村地区发展迅速、变化显著的时代背景下，农村警务面临新问题和新挑战，亟需在网格化管理模式的基础上构建多维一体的综合建设模式，推动网格化管理模式在农村警务现代化建设中的应用。要重视并加强基层农村地区警务信息化建设，推进精细化管理和信息采录，完善组织管理和配套制度，统筹规划、健全保障机制，构建多层次的信息化体系和立体化社会治安防控体系，打造农村地区社会治理新格局。

〔关键词〕 治理能力现代化;社会治理;农村警务;网格化管理

〔中图分类号〕D631.4   〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2096-8442（2020）03-0032-05

社会和谐稳定、人民安居乐业的实现，离不开社会治理能力的现代化建设。党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，强调要完善社会治安防控体系，构建基层社会治理新格局，推行网格化管理和服务。新时代要通过“网格化管理、社会化服务”助推基层治理体制机制创新。

公安机关是社会治理的重要主体。大数据时代的到来推动着社会变革，同时大数据也更多地被应用于公安工作，助力智慧警务的建设、发展和应用。推动警务现代化，推进基层综合治理，需要在增强打击职能、实施点上治理、强化源头预防三个维度上重点发力。农村警务在我国公安工作中有着重要地位，但是目前农村警务存在信息化基础相对较差、规范化缺失和配套机制有待完善等发展短板。因此，应高度重视农村警务建设，实现警务信息化、数据警务、智慧警务和便民警务多维一体同步推进 〔1 〕。

经受过城市社区管理和社区警务建设实践检验的网格化管理模式，实现了城市基层社会管理技术手段、管理机制、管理流程和评价体系的全方面创新，有效提高了城市基层社会管理效率和管理水平，符合当前基层警务发展需要和我国社会发展规律。因此，农村警务应在网格化管理模式的基础上，因地制宜、统筹全局、科学布局，推动基层治理体系的现代化建设和基层治理能力的稳步提高，助力构建警务现代化要求下多层次的信息化体系和立体化社会治安防控体系，打造农村地区社会治理新格局 〔2 〕。

一、农村警务发展现状

（一）农村警务在社会治理中的基础性作用

我国是人口大国，同时也是农业大国，乡（镇）村是我国社会的基本构成单位之一，全国现有乡镇级区划约3.99万个，乡村人口5.64亿人，占总人口的比重为40.42%。社会治理中的农村警务服务面广、管理范围大、涉及人口多、工作任务重，是我国公安工作的重要抓手和着力点，在社会整体稳定中有着重要基础地位和基础作用。农村警务在满足民生需求、调控社会矛盾、保障社会和谐稳定中发挥着基础性作用，是国家综合治理体系的重要组成部分，促进农村基层警务的现代化发展是公安机关提高治理能力的重要路径。

（二）农村警务的问题表现

当前，我国基层警务建设成果主要体现在城市地区，形成了城市社区警务和农村警务的明显差距，广大农村地区的基层警务成为我国社会治理体系中的短板，影响着社会综合治理、立体化防控体系的整体效果和效能提高。当前农村警务工作面临的新挑战主要表现在以下几个方面。

1.农村发展变迁背景下影响基层社会稳定的因素不断增加，基层社会维稳的压力不断增加。乡村振兴背景下的农村地区随着政策支撑和政府投入力度的加大，利益纠葛也相应增多，居民群众利益观念增重也易导致矛盾激化，成为影响基层社会稳定的新因素。

2.基层社会对基层警务工作的回应性与服务能效提出了更高要求。新时代群众的权利意识、主体意识、法律意识及维权意识普遍增强 〔3 〕，农村居民群众的法治观念和权利意识的显著提高，更加依赖于公安机关介入矛盾和纠纷的处理，对公安机关的服务能效提出了更高要求。

3.基层农村派出所管理半径过长，警务工作效率较低。受制于特殊的社会现实因素，基层农村派出所辖区区域范围广、村庄分布零散 〔4 〕，公安机关基层派出机构，也就是基层派出所，往往以乡（镇）为单位进行建设和分配。

4.警务工作方式守旧，难以适应新形势下的社会需求。当前的基层警务依旧是传统的被动警务，即根据报警信息和上级指令开展工作，且工作方式傳统守旧，缺少信息化技术的应用和支撑，工作效率在信息化的今天鲜有提高。

5.以城市为主要犯罪空间的犯罪案件向农村地区蔓延，对传统警务模式带来挑战。随着农村居民群众收入水平和经济实力的提高，非法集资、集资诈骗等以往主要发生在经济发达城市地区的犯罪案件，开始在农村地区出现，电信诈骗案件也由以往的少发向多发趋势发展。

二、网格化管理模式在农村警务现代化建设中的应用和优势

（一）网格化管理模式的概念

网格化管理模式是指建立在数字技术基础之上的，依托于统一的数据库和数据分析管理平台、信息化平台，以单元网格管理为特征的管理思路、手段、组织、流程的总称。网格化管理模式应用于农村警务现代化建设，要根据村落分布、居民人数和警力配置等自然和社会因素，将基层警务辖区划分为若干单元网格，以单元格为基础，在警务活动的各个环节充分利用现代信息技术、资源和环境，建立警务信息应用系统 〔5 〕。

我国网格化管理模式最早应用于北京市东城区城市管理，此后，网格化管理模式在我国东部城市的社区治理中逐渐得到推广，管理模式、管理思想和配套体制机制已较为成熟。网格化管理模式在我国中西部地区的基层警务中正在逐步推广，这是对网格化管理模式认可的表现，同时也与网格化管理模式应用于农村警务现代化建设相契合。

（二）网格化管理模式的总体框架

网格化管理模式将管理对象划分为若干网格单元，利用现代信息技术和各网格单元间的协调机制，使各个网格单元之间能有效地进行信息交流，共享、整合组织资源，提高管理效率。“网格化社会面防控模式是加强和创新社会管理的主要举措，是政法机关建立健全社会防控体系、加强社会服务和管理以及减少社会对抗、促进社会和谐的主要途径。” 〔6 〕18网格化管理模式的应用是信息时代基层警务改革的内在需求，有助于打造多层次的基层警务信息化体系和立体化的社会治安防控体系，加强情报信息在农村警务工作中的主导作用，推动基层警务工作的发展和警务工作模式的转变，主动适应新时代基层农村警务工作面临的新变化、新问题和新需要，也是对我国公安信息化建设的整体推进与发展 〔7 〕。

网格化管理模式应用中，资源配置和标准规范、组织管理体系建设贯穿农村警务现代化建设的全过程，通过相应的资源配置和相关体系的建设，保障和支持其他建设内容逐步落实。外网应用系统服务于基层网格民警和辖区居民，网格民警通过外网进行基础数据维护、信息发布、网站管理等日常工作，辖区居民通过外网享受各类便民服务。内网应用系统服务于公安系统内部各级工作人员，包括各级信息平台和数据管理系统等。在网格化管理模式的应用中需要规划先行，做到统筹规划、整体布局;进一步开展网络系统和基础设施建设，完善配套硬件设施;警务信息应用化建设和公安管理信息化建设既是建设目标也是建设成果。

（三）网格化管理模式的应用要求

1.长远设计，整体布局。基层警务现代化建设不单单是基层警务的发展，更是一个警务发展战略，要着眼于时代前沿和社会发展的未来趋势，长远设计，立足于构建多层次的信息化体系和立体化社会治安防控体系，整体布局。

2.因地制宜，分步落实。地区间经济环境和社会环境的差异性决定了警务现代化化建设的网格化布局要因地制宜，采取适合本地区的建设方式、整体规划和工作进度。

3.以人为本，服务警民。人民警察的宗旨决定了网格化管理模式作为一项警务发展措施要服务人民群众，同時也要更好地服务基层干警完成警务工作。

4.整合资源，共建共享。整合资源同整体布局一脉相承，共建共享则是信息时代和大数据时代发展的内在要求。

5.统一标准，完善保障。网格化管理模式的应用需要统一建设标准、保障标准、运行标准和维护标准，农村警务现代化建设是一个大工程，农村警务现有基础较差，需要完善人才、技术、财政、制度等方面的保障。

（四）网格化管理模式的基本架构

网格化管理模式应用于基层警务现代化建设要明确一个宗旨，即服务人民群众和警务信息化建设;坚持两个原则，即坚持因地制宜原则和统筹规划原则;布局三级网格，即布局县（区）、乡（镇）、村（街道）三级网格;建设四级平台，即建设市、县（区）、乡（镇）办、村（社区）联网的四级警务信息管理平台。

（五）网格化管理的优势

网格化管理相对于传统的社会管理方式，其最大的特征是利用信息化技术打破了传统的城市管理部门和行政区划空间的界限，在网格化管理中实现发现及时、反应灵敏、处置有方、管理高效和服务到位。网格化管理模式的应用使得在农村警务现代化建设中以广大农村民众为中心，将其作为最基础的信息元，从而有利于基层公安派出机构更好地联系群众、了解群众、服务群众、发动群众，实现共建共治共享的社会治理目标 〔8 〕。优势具体表现在：

1.职责具体明确化。网格化管理模式的应用使得分管网格的基层干警的工作任务、职能和责任具体明了，有利于理顺网格内警务工作关系，有助于工作的顺利开展和工作效率的提高。主管民警直接负责网格内的有关警务工作，扁平化的组织结构，将各项工作具体到人的同时，也使得每位干警的责任更加明确。同时，在警务工作的各个环节，由上级公安机关设置监督员进行监督，便于建立责任倒查机制，有利于基层干警更好地完成自身职责。

2.警务工作主动化。网格化管理模式以网格干警为主导充分利用治安网格中的社会力量，以警务信息化平台为技术支撑，可以实现对下辖网格中人、事、物的及时、准确、动态化管理和治安问题的预警、预防和处置。网格化管理模式结合公安信息化、数据警务和智慧警务建设，有助于基层公安派出机构在工作上变被动警务模式为主动发现、预防和解决问题的积极警务模式，主动服务基层社会警务需要。

3.警务资源整合化。警务资源整合化主要体现在信息资源、警力资源和物资统筹三个方面。网格化管理模式有助于实现大量的基础性警务信息、潜在治安警情的收集汇总和整合共享，打破传统的警务信息中的地域性和科层制信息壁垒、资源孤岛和信息孤岛，有利于多种警务信息资源的整合分析与利用，有利于实现全警警务信息的“共联共享”，实现警务信息和警务资源的高度整合与共享。智慧警务和数据警务的建设和应用，有助于提高工作效率，节省警力，优化资源配置，实现区域内的监控探头、车辆、警务站等设备设施的联网并网、整体统筹、科学布局和效能发挥。

4.警务管理数字化。警务管理数字化是数据警务建设的体现，包括两个方面的含义，一方面是上级公安机关对下级单位和成员的管理数字化，另一方面是网格干警对下辖网格的管理数字化。在网格化管理模式中，警务管理主体、警务管理对象和警务管理过程数字化结构清晰，信息收集上报及时，更便于在警务信息化基础上实现警务工作数字化管理。在警务工作中，网格警务工作人员借助统一的信息系统，利用数字化的管理方式，有利于及时主动地发现、处理问题。

5.警务工作规范化。农村警务现代化建设中网格化管理模式的选择，自然需要对基层警务信息化工作制定切实统一的标准，作为科学封闭的管理模式，网格化管理要求有一整套规范统一的管理标准和操作流程，形成完善的评测体系进行量化评估，来保障网格化管理模式的正常运行，进而能够提升基层警务工作的能力和水平，实现基层农村警务服务和治安管理的专业化、规范化、信息化和科学化。

三、农村警务现代化建设的思路

（一）思想上重视，政策上支持

重视并加强基层农村地区公安派出机构的警务信息化建设是巩固我国人民民主专政国家政权的需要，是服务广大基层人民群众、维护基层社会和谐稳定的需要，也是创新基层社会管理、防范打击犯罪的需要。当前推动农村警务现代化建设需要着重做好以下几方面工作。

1.做好顶层设计，在政策上高度支持，做好各项保障。在战略层面上要高位统筹，系统规划，统筹好城市社区警务和农村基层警务的协调发展，统筹好农村基层警务的硬件建设和软件建设协同推进，统筹好政策的自上而下和落实的自下而上两个方向，统筹好主体建设和制度配套两个方面，为农村警务现代化的建设给予政策上的高度支持。

2.加强政治学习和业务学习，提高能力和水平。农村警务现代化的实现，离不开基层干警的主动认可和接受，一方面需要加强政治学习，提高对警务现代化建设中基层警务工作的认识和重视，转变工作思路，改变工作作风。另一方面需要加强业务学习，不断增强警务现代化影响下的业务技能，提升服务群众的能力和水平。

3.鼓励并支持基层创新探索，寻找适宜的发展方式。基层警务现代化的重点在基层，警务现代化的建设推动了警务工作的扁平化，把警务工作的重心推向了基层一线，也为基层警务的优化创新提供了技术支撑和便利空间。基层矛盾和情况的多样性是基层警务自主创新的内在要求，应在政策上鼓励并支持基层的创新探索，寻找相适宜的发展方式。

4.加强宣传教育，提高人民群众的参与度。基层警力有限，民力无穷，现代化警务在基层的特征表现之一即是警民高度融合。要提高基层警务工作的效率，就要提升公安机关宣传、动员、组织群众的工作能力，提高人民群众在警务工作中参与度。

5.构建多元化的投入机制，多方参与农村警务现代化建设。农村警务现代化建设需要当地政府、公安机关、基层公安派出所、基层自治组织（村委会）、社会团体和个人的共同参与，发挥多元主体的协同作用。

（二）精细化管理，注重信息采录

在大数据时代背景下，基层基础信息采录对整体推进我国公安现代化建设具有重要现实意义。完善的警务运行机制需要信息的采集、录入、研判、应用紧密衔接，需要建立健全农村警务基础信息管理模式。基层公安派出机构还要促进警力下沉和警务前移，科学配置警力，保障基础信息采录;注重网格基础信息的采录和建立，利用现代信息技术使得居民信息、组织管理信息、劳动就业信息等之间进行有效的信息交流，共享、整合信息资源，提高信息管理效率。建立和完善农村警务基础信息采录的制度保障、组织保障、责任保障、物质保障和人员保障，提高信息采录意识、采录质量和信息时效性，最大限度延伸警务工作触角，全力加强基础信息采录工作，建立信息采录的长效机制。

（三）完善组织管理，做好制度建设

网格化管理模式应用于农村警务现代化建设，要求实施单位建立健全配套的标准体系、评估机制和监管体系。如在基层农村警务信息化建设中，数据信息具有工程量大和多样性的特征，使得农村警务信息化建设中标准体系的重要性凸显。借助标准体系的协调和统一功能，能够保证基层警务管理效率的提高，更好地实现业务协同和信息共享，同时便于进行监督管理。健全的评估机制是农村警务现代化建设水平的标志，可以有效规避项目建设风险，保障项目效益，也是推动农村警务持续发展的动力源泉。健全的监督体系应包括问责机制，同时将建设成效纳入基层公安派出机构绩效考核体系，并建立相应的激励约束机制。

（四）科学统筹规划，健全保障体制

网格化管理模式应用于农村警务现代化建设需要建立完善的保障体制，在统筹规划、软硬件设施、人才技术、信息安全、财政等方面做好保障。一是做好统筹规划，因为农村警务现代化建设相比城市社区警务其建设周期长、投入大、工程量大。统筹城乡发展，支持城镇的警务基础设施和公用服务设施向农村延伸，做到城乡互通、协调发展。二是完善信息化软硬件设施建设。基础设施是信息化建设的前提和基础，拥有良好的硬件基础才能继而开展信息化相关工作，先进的配套软件则是保证信息化建设质量的关键，要切实根据各地基层警务工作实际，因地制宜，根据所需所求，做好软硬件配套。三是加大对基层民警的警务信息化、执法规范化培训力度，一方面是为基层在职民警培训信息化技术，加强信息技术人员的引进和培训，在新警招录中注重对信息技术人才和法律人才的录用;另一方面则要注重单位自身信息化技術的创新和研发。四是强化从业民警的安全责任和安全意识，明确安全责任，建立责任追究倒查机制，研究开发配套的信息安全认证服务。五是做好财政和后勤保障，农村警务现代化建设自然需要配套资金的保障和相关政策的支持。

（五）发挥建设效果，推进实战应用

基层警务现代化建设的目的就是推进信息技术、大数据技术、物联网技术在警务实战中的应用，把建设成果更好地应用于实战，转化为战斗力。一方面要提高农村地区基层派出所现代化服务能力和管理水平，警务信息化、智慧化、数字化是手段，实现现代化管理是目的，警务信息化建设的最终目标是实现辖区较高程度上的信息化管理。另一个方面要注重信息化应用于警务实战的经验总结和平台软件先进性的提高，要以服务实战为导向，加强警务信息应用的研究和经验总结，加强相关软件设计与系统研发，更好地服务于警务实战，提高基层公安的社会治理能力。

探索应用网格化管理模式助力我国农村地区警务现代化建设，契合我国农村地区警务工作的发展需要，有利于新时代背景下农村警务建设的科学合理布局、稳步推进和长远发展。农村警务信息化建设需要省部级公安机关的主导和统筹规划，市县级公安机关的身体力行、基层干警的积极投入，以及人民群众的广泛参与，同时，要做到早规划、科学规划和逐步建设应用。

〔参 考 文 献〕

〔1〕倪义福.新矛盾视域下推进基层综合治理平安创建工作的思考〔J〕.河北公安警察职业学院学报，2018（02）：5-8.

〔2〕井西晓.挑战与变革：从网格化管理到网格化治理——基于城市基层社会管理的变革〔J〕.理论探索，2013（01）：102-105.

〔3〕周 愉.做好新形势下公安群众工作的几点思考〔J〕.公安研究，2014（04）：84-87.

〔4〕王凯通.农村警务末梢——“一村一警务助理”实践探究〔J〕.山西警察学院学报，2020（01）：69-74.

〔5〕程方升，张敏娜.网格化管理：数字时代城市治理的新取向——城市网格化管理模式问题的探究〔J〕.科协论坛（下半月），2007（05）：51.

〔6〕张楚文.社区服务信息化管理研究——以长株潭城市群为例〔M〕.北京：中国市场出版社，2011.

〔7〕靳高风，张晓松，赵 伟.网格化社会面防控模式构建研究与思考〔J〕.山东警察学院学报，2012（05）：120-124.

〔8〕文 军.从单一被动到多元联动——中国城市网格化社会管理模式的构建与完善〔J〕.学习与探索，2012（02）：33-36.

责任编辑 杜爱萍