浅谈脱贫攻坚融资风险分析及防范机制建设

戴军 戴维斯

摘要：在中央扶贫政策的“组合拳”中，金融扶贫是“重头戏”。在整个扶贫过程中，金融扶贫是打赢脱贫攻坚战的重要举措和重要支撑，在这一过程中，有效的融资方式是重要一环。而有效性是建立在融资风险的深入分析以及相应的防范机制建设上的，因此有必要深入分析融资风险，并有针对性的建立风险防范机制，以期对我国脱贫攻坚工作尽绵薄之力。

关键词：金融扶贫;脱贫攻坚;融资风险;风险防范机制

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把脱贫攻坚摆在更加突出的位置，作为实现全面小康社会和实现第一个百年奋斗目标的重点工作。金融支持是打赢脱贫攻坚战的重要措施，金融扶贫过程中风险防范是值得深究的问题。

1.有效融资面临的主要风险

经过几年探索，我国现已实行的扶贫模式包括：PPP模式、政府购买服务模式、“准公益性基础设施+土地一级开发”模式、完全市场化融资模式、产业扶贫融资模式、“小额农贷”投融资模式。而上述模式在实行以来，面对的风险可归纳如下：

1.1政策风险

脱贫攻坚本身是一项系统性攻坚工程，涵盖领域广、精准要求高，基本覆盖了经济社会发展的方方面面，又是长期以来形成的发展“最短板”，此外，贫困县本级及下级地方政府在政策执行层面还面临一些复杂情况，比如可能存在政策不契合本地需求、领导干部思想不解放、受助群众不进取等因素导致的政策宣传不到位、政策执行有时差、政策配套不完善等问题造成的政策落实缓慢、项目推进受阻等情况。

1.2财政增收风险

脱贫攻坚工作单纯依靠市场机制和贫困主体自身发展难以解决的，除了政策支撑外，具有典型的财政依赖性，需要大量的财政投入，对各级政府尤其是地方政府财政增收能力提出了较高要求，在经济新常态下贫困县面临一定的财政增收难度。

1.3新增融资受限风险

贫困县集“山区、民族、宗教、贫困、老区”等特征为一体，经济基础差、贫困程度大、脱贫任务重，地方政府可用融资资源基本已经得到了充分开发，新增融资难度大。通过省级政府发债融资还受到很多因素限制，而对地方政府负债能力的评估仍然是发债的重要依据;金融机构授信以抵押物和担保为主，市场化融资能力受到大幅限制。

1.4政府与社会资本合作项目风险

政府与社会资本合作（PPP）模式中，政府与市场的职能边界仍有待进一步明晰，法律环境、产权保护、政商关系有待进一步优化，信用结构、实施形式和交易模式有待进一步完善。就贫困县而言，一方面，尚缺乏针对政府与社会资本合作（PPP）模式可操作性的指导性文件和操作性指南，贫困县政府在推动和整合项目过程中难以做到有的放矢;另一方面，尚缺乏项目整体的策划、包装、整合、推介和落地能力，即便项目落地也可能面临融资、经营、还款等环节的风险。

2.风险防范机制建设

2.1强化政府性债务管理机制

树立预算绩效管理观念。推进预算绩效管理、健全绩效评估机制，是提高财政科学化、规范化、精细化管理的客观要求，也是地方政府加强资金管理、提高资金使用绩效的有效途径。树立理性科学投资观念。贫困县脱贫攻坚、全面小康任务繁重，而各级财政资金较为有限，必须建立脱贫攻坚项目投资预算、过程控制与绩效评估机制，将有限的资金和资源投入到最需要建设的项目中去，以最低的成本和最小的投入换取脱贫攻坚项目建设的完成，突出重点解决脱贫攻坚、全面小康任务的关键环节。

2.2建立脱贫攻坚项目全程动态评估机制

在脱贫攻坚项目建设前期，采用科学方法对单个项目或多个关联项目的社会、经济、财务、生态环境等综合效益，进行全面系统的分析、评估，判断脱贫攻坚项目建设的必要性、重要性。再将单个项目或者多个关联项目纳入贫困县脱贫攻坚项目库中考虑，对项目库内项目按照重要性和先后性进行排序，在资金和资源有限的条件下优先保障那些最有利于贫困县脱贫攻坚、全面小康的项目建设。

对正在建设的项目进行工程进度和财务管理等方面进行动态跟踪评估，主要包括：建设管理制度执行情况、工程进度及质量控制情况、各项合同执行情况、投资概算预算执行情况、财务管理及会计核算情况、建设资金到位和使用管理情况、建设工期及施工管理水平、环境影响评估等。

对建成投入运营（或交付使用）的建設项目。进行全面系统的社会效益、经济效益、生态环境效益等综合效益的评估和评价，以及从是否严格执行脱贫攻坚项目管理和审计要求、是否达到预期目标和程度进行评估。探索引入第三方评估，改变以往政府主导建设项目“自拉自唱”的工作方式，提高脱贫攻坚项目综合效益评估的科学性和准确性。

2020年是脱贫攻坚和全面小康建设的决胜之年，政府性债务和平台债务预计将达到峰值和最大承受度，有必要再次深入分析融资风险，并有针对性的建立风险防范机制，以期对我国脱贫攻坚工作尽绵薄之力。

参考文献：

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