新时期实现海岸线“占补平衡”的对策探讨

陈蕾 黄芝凤

摘要：党的十八大以来，我国进入生态文明建设的新时期。随着自然岸线保有率控制制度的实施和各地规划中海岸线“占补平衡”的提出，对海岸线的管理和保护也进入占补平衡的新阶段。文章通过对海岸线和耕地进行类比分析，在梳理我国耕地占补平衡的发展历程、平衡的行政范围设置、平衡的方法等基础上，探索以生态空间支撑发展空间的海岸线可持续发展模式。包括：通过编制相关规划，做好新增具有生态功能的岸线来源储备;从岸线价值评估、搭建岸线存储平台等方面研究建立支撑技术方法;建立海岸线占补平衡管理系统平台、异地占补平衡机制、监督管理机制，形成有效的实施和监管体制，逐步建立行之有效的生态岸线指标交易市场体系。

关键词：海岸线;占补平衡;对策措施;耕地;生态修复

Abstract：Since the 18th National Congress of the Communist Party of China，China has entered a new era of ecological civilization construction.With the implementation of the natural shoreline retention control system and the proposal of the “Requisition-Compensation Balance” for Shoreline in local planning，the management and protection of shoreline has entered a new stage of the Requisition-Compensation Balance.Based on the comparative analysis of shoreline and cultivated land，this paper explored the sustainable development mode of shoreline where the development space was supported by the ecological space，after discussing about the development process，the setting of balance administrative scope and the method of balance of cultivated land Requisition-Compensation Balance in China，which include making a good reserve of new coastline sources with ecological functions through the preparation of relevant plans，researching and establishing supportive technology methods from the aspects of shoreline value evaluation，building shoreline storage platform，etc.，and establishing the management system platform，the balance mechanism and the supervision and management mechanism of the Requisition-Compensation Balance for shoreline，to form an effective implementation and supervision system.An effective trading market system for ecological shoreline indicators will be gradually established.

Key words：Shoreline，Requisition-Compensation Balance，Countermeasures，Cultivated land，Ecological restoration

0 引言

黨的十八大以来，我国进入生态文明建设的新时期。2016年11月，中央全面深化改革领导小组审议通过的《海岸线保护与利用管理办法》中，明确提出了建立自然岸线保有率控制制度和到2020年全国大陆自然岸线保有率不低于35%的控制目标;并对自然岸线范畴进行了界定，除原生岸线外，整治修复后具有自然海岸形态特征和生态功能的海岸线也纳入自然岸线管控目标管理。该办法对沿海各地的自然岸线保有率给出了底数限制，同时也通过对岸线的整治修复给地方提供了自然岸线保有增长的途径。之后广东、浙江、河北等地均开展相关工作，出台了各地的海岸带（线）综合保护与利用总体规划，提出应当建立海岸线占补平衡制度及明确占补平衡的方法。2019年，广东省自然资源厅在《关于推进广东省海岸带保护与利用综合示范区建设的指导意见》中提出探索海岸线占补平衡制度，构建以生态空间支撑发展空间的体制机制。这些办法和意见的提出，标志着我国对海岸线的管理和保护进入到占补平衡的新时期。占补平衡将成为沿海地区开发利用岸线必须考虑的事宜，具体应该如何实施，也成为关注的焦点。占补平衡最早应用于耕地保护方面，经过20多年的发展，耕地占补平衡已形成相应的制度和操作方法。本研究通过对海岸线和耕地进行类比分析，借鉴我国耕地占补平衡的相关经验和措施，探索性提出实施海岸线占补平衡相应的对策措施。

1 海岸线与耕地的占补平衡类比分析

实施海岸线占补平衡主要是为保有自然岸线资源或者新增具有自然岸线功能的生态岸线，是对过度开发占用海洋自然岸线所采取的补偿机制[1]。海岸线资源占补平衡是对占用自然岸线和人工岸线资源分别设置不同的补偿比例系数，确定需要恢复的岸线长度和质量。2018年年底，广东省在《广东省大陆海岸线使用占补制度实施细则（征求意见稿）》中要求“占用自然岸线按1∶1.5、占用人工岸线按1∶0.8的比例整治修复。”耕地的占补平衡是占用耕地单位和个人的法定义务，各地人民政府补充划入的耕地资源数量和质量应当和建设占用的基本耕地资源相当[1]。

作为自然资源，海岸线与耕地具有较多的相似之处。首先，二者均具有重要的自然资源价值和生态功能，耕地资源用于保障国家粮食安全，自然岸线资源保障海岸带生态安全，关乎各地的经济发展、民生福祉和生态安全，需要大力保护。其次，岸线资源和耕地资源均可量化，耕地以面积等作为量化指标，海岸线以长度进行衡量，这些指标的界定成为实施占补平衡的基础。此外，两种资源在不同区域均面临不平衡、不充分发展的问题。有些区域社会经济发达，产业发展对岸线资源的需求强劲但资源存量紧缺;有些区域岸线资源充裕但社会经济较为落后，则对岸线资源的开发不够充分高效，耕地资源也同样如此。因此亟须因地制宜，合理开展资源配置，实现优势互补。

相较于耕地占补平衡，海岸线占补平衡还具有特殊性。①海岸线是连接陆域和海域的关键区域，对海岸线的开发利用应考虑陆域和海域自然资源和生态系统的特殊性，新增具有生态功能区域的岸线是否对占用海岸线区域的生态资源具有对等补偿，不仅仅考虑海岸线修复长度问题。②耕地质量可以通过粮食产出进行衡量，而自然岸线资源的生态价值目前尚未有明确的价值衡量方法。③具有进行生态修复价值的后备海岸线资源不明，尚未建立可持续发展的长期规划。④不同的开发利用方式对海岸线资源的生态环境影响具有差异性。⑤海岸线占补平衡尚处于探索阶段，而耕地占补平衡在实际工作中已建立了“占一补一、先补后占、占优补优”的相关制度和考核办法，海岸线占补平衡工作可以参考耕地占补平衡的经验建立相关的制度。

2 耕地占补平衡的经验借鉴

2.1 发展历程

耕地占补平衡制度自1997年提出并实施至今，经历了“数量平衡”“数量与质量平衡”和“数量、质量和生态平衡”3个阶段，将占用耕地补偿制度引向了更高层次、更加成熟完善的政策体系[2]。

1997 年中央 11 号文件首次提出了“耕地占补平衡”，拉开了我国耕地占补平衡制度的序幕[2]。这个阶段主要强调保持耕地数量上的动态平衡。

耕地占补平衡取得了一定成效，但也出现了少数地区补充耕地不落实、质量不高等问题。在1998年第二次修订的《中华人民共和国土地管理法》中首次以法律形式确立了占用耕地补偿制度[3]，提出严格控制耕地转为非耕地，非农业建设经批准占用耕地的由占用耕地单位按照“占多少，垦多少”的原则，负责开垦与所占用耕地数量和质量相当的耕地，或者按照省（自治区、直辖市）的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新耕地[4-5]。耕地占补平衡从最初的数量平衡转为要求数量和质量平衡阶段。1999—2001年中共中央、国务院及原国土资源部对耕地占补平衡进一步提出了“切实做好”“加大力度”和“进一步加强和改进”等要求[6-8]。2002 年对村镇非农业建设占用耕地也明确了占补平衡的要求[9]。此后，国务院提出城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的思路[10]，并开启了落实耕地占补平衡制度的监督管理。在《耕地占补平衡考核办法》中，对耕地占补平衡的考核主体、责任单位、土地开发整理、考核标准、汇总管理等做出了具体规定[11]。所有非农建设项目一律实行先补后占[11-12]。强调各类建设活动都要贯彻尽量不占或者少占耕地的原则[13]和谁损毁、谁复垦的复垦原则[14]，并强调加强耕地质量建设[15-16]。2015年，首次提出探索通过土地整治增加的耕地作为占补平衡补充耕地的指标，按照谁投入、谁受益的原则返还指标交易收益[17]。

2016年《国土资源“十三五”规划纲要》提出推进耕地数量、质量和生态“三位一体”保护的思路，在数量补偿的基础上“提质改造”。在中共中央国务院印发《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》中明确提出严格落实耕地占补平衡责任、严格补充耕地检查验收、确保耕地数量质量到位[18]。2018年通过的《中华人民共和国耕地占用税法》明确占用耕地建设建筑物、构筑物或者从事非农业建设的单位和个人，应当按照规定缴纳耕地占用税[19]。2019年修正的《中华人民共和国土地管理法》提出土地利用总体规划的编制原则包括“占用耕地与开发复垦耕地数量平衡、质量相当”，进一步体现中央对耕地数量、质量平衡的高度重视[20]。

2.2 行政区域范围要求

2004年首次明确提出未经国务院批准，不许跨省域进行耕地占补平衡的基本原则[10]，耕地占补平衡的范围限制在本地范围内。随着经济的不断发展，部分地区耕地后备资源严重匮乏，新开垦耕地不足以补充所占耕地，也存在部分地区资源环境条件严重约束、补充耕地能力严重不足的情况。

在2018年的《跨省域补充耕地国家统筹管理办法》中，允许跨省域补充耕地，耕地后备资源不足以补充占用耕地的地区，由于实施重大建设项目造成补充耕地缺口，经国务院批准，可以选择在耕地后备资源丰富地区落实耕地占补平衡任务[21]。《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂实施办法》规定增减挂钩节余指标跨省域调剂的调出地区限定在“三区三州”及其他深度贫困县，并且由国家统筹跨省域调剂使用。根据区域经济发展水平及经济承担能力，确定北京、天津、上海、江苏、浙江、辽宁、福建、山东8个地区为主要帮扶地区[21]。

2.3 方法分析

耕地占补平衡的实施，主要涉及3个方面的问题：新增耕地来源;技术层面如何支撑占补平衡;政策实施怎么保障。

新增耕地基本依赖土地开发整理方式补充耕地。①开荒，开垦一些适合农业种植的后备土地资源;②复垦，通过拆旧复垦增加耕地资源;③提质，通过土地整治提高耕地等级，有条件的地区可以改造旱田为水田，建设高标准农田[22]。开垦的主体可以是用地的个人或者单位，也可以是按照有关规定缴纳耕地开垦费，由地方政府土地管理部门履行造地义务[20]。

支撐占补平衡工作开展的技术手段主要包括：①建立补充耕地储备库，实行指标分类管理。以县（市、区）为单位建立包括改进建设用地项目验收确认的新增耕地数量、新增水田和新增粮食产能在内的3类指标储备库。严格实行分类管理、分别使用。②完善耕地占补平衡动态监管系统，严格上图入库管理。明确项目建设范围、资金投入、新增和改造耕地面积及质量、类型、验收单位等主要内容，做好项目信息报部备案工作。③采取指标核销方式，落实占补平衡。遵循补改结合的原则，对耕地数量、粮食产能和水田面积3类指标实行核销制，通过占补平衡动态监管系统从储备库指标中予以核销并报批[22]。

政策的落实主要是建立有效的管控和监管机制。①采取政府管控方式，统筹指标调剂。以在县域内平衡为主，若因耕地后备资源分布不均衡而无法在本县域内完成耕地补充的，以县级人民政府为主体申请跨县域调剂补充耕地指标。跨省域的占补平衡方式由国家宏观控制，并对经济较为落后但资源丰富的地区给予优先调剂的福利。②建立监管机制。对承诺补充耕地的，加强跟踪监督、督促落实，确保承诺项目按期完成。并将各地区完成情况纳入当年耕地保护责任目标检查的考核中[22]。

3 海岸线实施“占补平衡”的对策措施

在借鉴土地占补平衡经验做法的基础上，探索以生态空间支撑发展空间的海岸线可持续发展模式。通过编制相关规划，做好新增具有生态功能的岸线来源储备;从岸线价值评估、搭建岸线存储平台等方面研究建立支撑技术方法;建立海岸线占补平衡管理系统平台、异地占补平衡机制、监督管理机制，形成有效的实施和监管体制。在相关政策指引下，逐步建立行之有效的生态岸线指标交易市场体系。

3.1 先行编制海岸线生态修复规划

地市级政府应以2019年海岸线修测的成果为基础，统计岸线的类型、数量及分布情况，分析岸线保护与开发利用中存在的问题。对未纳入2019年岸线修测自然岸线范畴的岸线，可作为新增生态岸线的备选资源，制定海岸线生态修复规划，明确需要开展自然恢复和整治修复的岸段、修复的方法以及实施时序等，为生态修复项目选址提供支撑。在实施岸线占补平衡过程中，占用岸线需要进行生态岸线补偿的项目需在规划范围内根据修复时序安排開展相应工作，可以有效避免岸线占补平衡的生态修复项目随意选址、杂乱无章的现象。整治修复也要进行科学论证，评价所采用修复技术方法的适宜性，要因地制宜，避免破坏原有生态基础。

3.2 开展海岸线资源价值评估

为避免占优补差，占补平衡的岸线质量应具有对等性，则需要对岸线进行分等定级，分类设置不同的占补要求。①建立和完善海岸线资源价值评估标准体系和技术方法，综合考虑资源禀赋条件、生态环境、社会经济发展状况等因素，研究制定具有可操作性的评估标准体系和技术方法。②建立岸线占补平衡指标价格调节体系，以占用的岸线自然资源价值为基础，根据项目建设属性对自然资源生态环境的影响程度建立系数进行调节。可以选择重点城市优先开展海岸线资源价值试点评估，根据试点效果优化完善标准体系，并为全面开展海岸线资源价值评估提供示范借鉴。

3.3 进一步细化岸线占补平衡要求

首先应优化项目选址，分析项目占用海岸线的必要性，非赖水性产业项目避免占用岸线。新增项目利用岸线避免占用优质自然岸线资源，尽量保持生态平衡、质量平衡、区域平衡。对于建设项目确需占用海岸线的，管理部门应严格审查所用岸线是否属于可以开发建设岸线，同时遵循“先补后占、占补平衡”的原则，审核是否已有相应的生态补偿方案，即在占用海岸线之前是否做了对应补偿工作或者获取占补平衡指标。其次，应根据岸线利用项目的类型和开发利用方式对岸线占补平衡做进一步细化要求。一方面，根据海岸线分等定级的级别设置不同的补偿要求;另一方面，根据项目开发利用方式对于改变岸线生态功能的程度，研究确定补偿要求。比如在砂质海岸、基岩海岸、红树林海岸开展不改变岸线属性的滨海旅游活动，则可适当降低补偿要求，或者要求开发者采取措施维护好项目所在区域的岸线生态功能。其他建设工程尽量采用生态化的技术手段，对人工岸线进行生态化处理。人工岸线中的防护性人造海堤占比很大，其不属于工业用海性质，新建或者修复这类岸线，建议在保障安全防护功能的基础上，尽量保持其自然属性，并进行海堤生态化整治工作。另外，建议对已开发利用岸线进一步提高集约节约利用水平，提高岸线的单位产出。鼓励产业升级，在原有工业建设岸段进行产业升级优化的项目，可以考虑不用增补生态岸线。

3.4 搭建海岸线占补平衡管理系统平台

由省级自然资源管理部门建立海岸线占补平衡管理系统平台，为各地建立海岸线占补平衡资源账户。各地根据海岸线生态修复规划组织开展的岸线整治修复项目，经省级自然资源管理部门组织专家验收合格的可作为预存平衡指标纳入海岸线占补平衡管理系统中。在进行新增项目建设时，管理系统中有本地预存平衡指标的可优先进入审批程序。如果没有预存平衡指标，则需先根据本地区的海岸线生态修复规划选取合适区域进行岸线整治修复;如果本地没有合适的后备资源，则需要在省域内协调其他地区的指标进行平衡，对于地区而言，就是异地占补平衡，可在海岸线占补平衡管理系统平台基础上建立指标交易平台并管理异地占补平衡交易。

3.5 建立“异地占补平衡”机制

由于各区域社会经济发展程度不同，对岸线资源需求以及岸线单位产出也存在差异。以广东省为例，珠三角区域岸线单位产出高，市场需求大，海岸线开发利用强度比较大，其自然岸线占比均低于35%，要实现岸线资源占补平衡难度很大。可从区域统筹角度出发，以生态空间支撑发展空间模式，探索省域范围内海岸线占补平衡机制：经济欠发达区域以生态空间换取发展资金，经济发达区域则以发展资金换取生态空间，取得发展空间。这就是采用的异地平衡方式，有两种方式：①通过系统平台与其他地区协商获得平台上已有的指标，经省级海洋资源管理部门组织专家审核通过后，项目建设方一次性支付给出让方生态岸线指标占用金，并在管理系统内登记备案并核销相应指标;②通过协商，根据区域海洋生态修复规划，由项目建设方在其他地区选取合适区域进行海岸线生态修复并获得建设指标。

3.6 建立监督机制和考核办法

明确不同层面自然资源管理部门的监管职责，以岸线“一张图”为载体，实现三级监管系统互联互通。省级层面建立岸线资源数据库，并将涉及占用岸线的建设项目也纳入共同监控管理，形成岸线动态监管系统;强化对跨市生态修复岸线交易的全过程监管。市县级层面对承诺补充生态岸线的建设项目，加强跟踪监督、督促落实，确保承诺项目按期完成;对获取指标的用途进行监管，加强对生态修复岸段的质量、数量的核查与监管。参考《耕地占补平衡考核办法》，根据海岸线的特点，制定《海岸线占补平衡考核办法》，落实各级政府和项目建设单位的具体责任。

参考文献

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[19]中华人民共和国耕地占用税法[Z].2019.

[20]中华人民共和国土地管理法[Z].2019.

[21]国务院.国务院办公厅关于印发跨省域补充耕地国家统筹管理办法和城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法的通知[Z].2018.

[22]国土资源部.国土资源部关于改进管理方式切实落实耕地占补平衡的通知[Z].2017.