普惠金融推动我国农村经济发展的现状与对策研究

杨玲莉

摘 要：近年来，我国普惠金融政策措施逐步健全，农村普惠金融稳步发展，但也面临着农村金融机构营利能力弱、抵押物处置难，以及普惠金融法制体系不够健全等问题。为了更好地将持续有效的金融服务引入农村地区，促进农村地区经济金融的协调均衡发展，我国应适当地调整、改善农村普惠金融的发展路径，帮扶农村金融机构发展、放宽农村土地资产抵押物处置限制、加强农村普惠金融法制体系建设，实现农村普惠金融健康发展。

关键词：中国农村  普惠金融  问题  研究

中图分类号：F832.35 文献标识码：A

普惠金融由联合国于2005年首次提出，因其能有效、便捷地为贫困、低收入人口提供金融服务，因此在脱贫攻坚中发挥着特殊的作用。2013年11月，党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，正式提出“发展普惠金融”的目标，同时国家出台了一系列政策措施，助力我国农村普惠金融的快速发展。

1 中国农村普惠金融的发展现状

1.1 普惠金融政策措施逐步健全

1.1.1 国家出台政策规定

（1）2015年12月，国务院制定《推进普惠金融发展规划（2016—2020年）》，确立了普惠金融发展的战略规划，并要求各级地方政府制定具体的实施方案。（2）2016年3月，人民银行等七部门联合制定《关于金融助推脱贫攻坚的实施意见》，提出了改善农村支付环境，加强农村信用体系建设，重视金融知识培训等具体措施。（3）2017—2019年国务院《政府工作报告》均提出关于普惠金融方面的政策措施。（4）2020年4月，财政部、税务总局发布公告宣布，于2019年12月31日执行到期的普惠金融有关税收优惠政策，实施期限延长至2023年12月31日。

1.1.2 中央财政下拨专项经费

2016年9月，财政部出台《普惠金融发展专项资金管理办法》，将原先涉及县级农村金融机构四个使用方向的资金合并为普惠金融发展专项资金进行管理，建立完善的激励约束机制，坚持“市场化引导”理念、商业可持续原则，推动普惠金融机构和重点服务对象的可持续发展。2017—2019年中央财政下达普惠金融发展专项资金情况，如表1所示。

按照《普惠金融发展专项资金管理办法》规定，除PPP项目以奖代补资金之外的三项资金，由中央和地方财政共同分担，中央对东、中、西部的承担比例分别为30%、50%和70%;地方财政分担资金由省、市、县三级财政按比例分担，省级财政对东、中、西部的承担比例应分别占地方财政分担资金总额的30%、50%和70%以上。2018年，云南省财政厅累计安排下达中央和省级普惠金融发展专项资金17.81亿元，撬动县域金融机构发放涉农贷款592.25亿元。同年，广西财政下达普惠金融发展专项资金3.37亿元，支持“三农”和小微企业融资，带动县域金融机构发放涉农贷款，贷款增量达79.96亿元。

1.2 中国农村普惠金融稳步发展

1.2.1 中国农村普惠金融服务不断拓展

（1）账户和银行卡使用情况。截至2018年末，农村地区个人银行结算账户数量同比增长8.55%;农村地区银行卡数量同比增长11.35%。2017—2018年農村地区账户和银行卡使用情况，如表2所示。

（2）生产经营贷款情况。截至2018年末，农户生产经营贷款余额同比增长7.6%。2017—2018年农户生产经营贷款情况，如表3所示。

（3）建档立卡贫困人口及已脱贫人口贷款情况。截至2018年末，建档立卡贫困人口及已脱贫人口贷款余额同比增长20.6%。2017—2018年建档立卡贫困人口及已脱贫人口贷款情况，如表4所示。

1.2.2 中国农村普惠金融设施不断完善

（1）银行网点覆盖乡镇情况。截至2018年末，全国银行网点的乡镇覆盖率，与上年基本持平;其中平均每万人拥有银行网点同比增长3.77%;银行网点乡镇覆盖率达到100%的省份比例，与上年基本持平。2017—2018年银行网点覆盖乡镇情况，如表5所示。

（2）全国每万人拥有的ATM和POS机具情况。截至2018年末，我国平均每万人拥有的ATM机具数同比增长15.2%;平均每万人拥有的POS机具数同比增长9.07%。2017—2018年全国平均每万人拥有的ATM和POS机具数情况，如表6所示。

（3）农村地区助农取款服务点情况。截至2018年末，农村地区助农取款服务点覆盖村级行政区数量同比增长1.24%;农村地区助农取款服务点村级行政区覆盖率同比增长0.91%;农村地区助农取款服务点村均数同比下降5.78%;农村地区助农取款服务点共办理支付业务笔数同比增长2.66%，金额同比下降0.91%;农村地区银行卡助农取款服务人均支付业务笔数同比增长4.35%。2017—2018年农村地区助农取款服务点情况，如表7所示。

1.2.3 中国农村普惠金融质量不断提升

（1）金融知识和金融行为。截至2018年末，农村地区金融知识得分同比增长3.44%，金融行为平均得分同比增长4.85%。2017—2018年金融知识和金融行为情况，如表8所示。

（2）信用贷款情况。第一，银行卡卡均授信额度情况。

截至2018年末，银行卡卡均授信额度同比增长5.66%。2017—2018年银行卡卡均授信额度情况，如表9所示。

第二，全国中小微企业信用档案建档情况。

截至2018年末，全国中小微企业信用档案建档数持平;农户信用档案建档数同比增长8.57%。2017—2018年全国中小微企业信用档案建档情况，如表10所示。

2 中国农村普惠金融面临的困难和问题

2.1 农村金融机构营利能力弱

2.1.1 金融机构运营成本高

金融机构设立，需要购置或租赁场地，对场地进行必要的装修，还要购置运营设备，前期建设成本高。金融机构建成后，还需要投入一定的人力、物力维持其正常运行。

2.1.2 金融机构客户群体条件差

我国农村地区往往地广人稀，人口分布较为分散。由于城乡经济结构二元化，与城市相比，农村地区普遍存在基础设施落后、生产方式陈旧、经营方式分散，以及产业发展遇到瓶颈制约、产业结构调整步伐慢、农业技术服务体系不健全等现象，导致农村经济发展缓慢。同时近年来，随着城市化与工业化进程的推进，大量的农村人口进城务工，农村地区出现了较为严重的“空心化”现象，导致了我国农村金融机构的客户群体萎缩，生产生活条件相对较差。

2.1.3 金融机构不良贷款率高

由于农业生产受自然条件影响大，存在“靠天吃饭”的现象，加上许多农民普遍受教育程度较低，生产技能水平低下，产品销售信息闭塞，农业生产“投入产出比”较低甚至亏损，导致无法偿还到期贷款。而农村企业以小型、微利的居多，许多农村小微企业经营资金紧缺，借款到期时无力偿还。种种原因导致农村金融机构的不良贷款率较高，申请到的中央和地方财政下拨的普惠金融发展专项资金数量有限，许多农村金融机构出现亏损状态，部分网点甚至因收不抵支而被迫关闭。

2.2 农村土地资产抵押物处置难

2.2.1 国务院相关规定

国务院发布的《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》规定，农村土地资产只能限制与本集体成员交易，不允许与本集体以外的成员交易，即农村土地资产的处置不能出村。显然受让人的范围规定得太窄，大大增加了农村土地资产抵押物的处置难度。

2.2.2 法律相关规定

根据《土地管理法》第62条、63条规定，农村土地资产只能限制与本集体成员交易，且需符合一户只能拥有一处宅基地的原则。根据《物权法》《担保法》等法律规定，应当遵循“地随房走”的基本原则，即宅基地使用权不能与农民住房财产权分开抵押、分开处置。

上述规定造成了农村土地资产抵押物处置难度增大的现象，事实上农村金融机构很难行使处置权，致使农村土地资产可用于贷款抵押政策的实施效果有所降低。

2.3 普惠金融法制体系不够健全

2.3.1 尚未出台专门法律

目前，我国现行的金融法律法规数量大、门类多，但还没有针对农村金融单独立法，许多法律条文中都没有对普惠金融作出明确规定，同时存在部分法律条款与现行的普惠金融政策规定不一致，甚至出现互相矛盾的现象。目前，我国尚未出台普惠金融方面的专门法律，现存的农村普惠金融规范性文件主要是中国人民银行等部门制定的部门性规章，各级各有关部门主要通过部门规章对农村普惠金融进行管理。

2.3.2 指导文件效力不够

2015年12月，国务院出台《推进普惠金融发展规划（2016—2020年）》，对普惠金融发展进行规划。同时，国家部委也出台了普惠金融方面的政策措施，对普惠金融进行管理。但上述规定均属于临时性指导文件，效力不够，约束力不足，致使普惠金融政策措施不能以法律的形式确定下来，普惠金融监管工作陷入无法可依的困扰，这些都制约了我国农村普惠金融的完善与发展。

3 中国农村普惠金融发展的对策与建议

3.1 帮扶农村金融机构发展

3.1.1 延长实施普惠金融扶持政策

（1）国务院《推进普惠金融发展规划（2016—2020年）》，将于2020年到期。建议国务院继续制定实施新的《普惠金融发展规划》，加大财政资金的扶持力度，加强普惠金融的监管体系建设，助推普惠金融发展。此外，普惠金融有关税收优惠政策，将于2023年到期，建议财政部、税务总局对实施期限继续予以延长，增强农村金融机构的发展后劲。（2）地方各级政府制定出台的普惠金融政策规定，以及地方各级财税部门制定的普惠金融有关税收优惠政策，建议到期后均继续予以延期，以保持政策的连续性。

3.1.2 修订普惠金融专项资金管理办法

（1）建议财政部适时修订《普惠金融发展专项资金管理办法》，扩大政府补贴、奖励资金的补助范围，将更多符合普惠金融资金扶持条件的新型金融机构纳入专项资金的补助范围，大大加强各类农村金融机构抵御经营风险的能力。（2）建议地方各级财政部门适时修订有关普惠金融资金管理办法，将农村新型金融机构纳入补助范围，促进新型金融机构发展，也为各类农村金融机构的协调发展注入动力与活力。

3.2 放宽农村土地资产抵押物处置限制

3.2.1 修订国务院相关规定

建议修订国务院《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》相关规定，在保障农户基本权利不受损害的前提下，参照商品房交易原则，允许农村土地资产与本集体以外的成员交易，即扩大农村土地资产受让人的范围，允许农村土地资产处置时出村。

3.2.2 修订法律相关规定

（1）建议适时对《土地管理法》部分条款进行修订，允许农村土地资产与本集体以外的成员交易，使农村土地资产可用于抵押贷款政策的实施效果进一步显现。（2）建议适时对《物权法》《担保法》等法律的部分条款进行修订，不再执行“地随房走”的原则，经有关部门批准，允许农村宅基地使用权单独抵押、单独处置。

3.3 加强农村普惠金融法制体系建设

3.3.1 出台法律法规

（1）建议尽快制定出台普惠金融方面的专门法律，规范普惠金融服务权利，明确普惠金融机构义务以及政府部门监管职责，做到农村普惠金融的管制有法可依。（2）在普惠金融属于立法内容的前提下，对现行有关金融法律法规进行修订时，建议及时增加普惠金融方面的条款;在部分法律条款与现行的普惠金融政策规定不一致的情况下，建议及时修订该法律条款。通过出台法律法规，完善农村普惠金融体系建设，促进农村普惠金融健康、稳定发展。

3.3.2 制定部门规章

建议国家有关部委继续制定出台农村普惠金融方面的部门规章，助力农村金融创新发展，以保障农村普惠金融在“三农”工作中继续发挥独特的作用。一是加快普惠金融发展步伐，加强金融环境建设，进而解决农民与农村小微企业贷款难的问题。二是大力扶持农村金融机构，增强农村金融机构营利能力。三是推动农村普惠金融持续、快速发展，使农村普惠金融在乡村振兴战略、脱贫攻坚中发挥更加重要的作用。

参考文献

中国人民银行金融消费权益保护局.2017 年中国普惠金融指标分析报告[EB/OL].http：//www.pbc.gov.cn/goutongjiaoliu/113456/113469/3602384/index.html， 2018-08-13.

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