农村法治建设的路径分析

王振方

摘要：农村法治建设不仅是我国法治化建设的重要组成部分还是构建基层社会治理新格局的重要一环，对内有助于基层治理能力和治理水平的现代化，对外有助于城乡一体化建设，为农村和城市之间的交流提供制度保障，对农村经济发展起到重要作用。农村法治建设具有独特的涉农属性，关系到农民的切身利益问题，如户籍、土地、宅基地、集体经济等，农村法治建设是自上而下的体系化构建，不应局限于村庄自身法治建设，还应当从乡镇、村庄两个层级的共同作用进行考察，不断满足农民多元化的法律服务需求，切实提高农村法治建设，维护农民的合法权益。

关键词：农村;法治建设;法律服务

一、国家对于农村法治工作的功能定位

（一）普法

为实现农村法治建设，开展民主法治村自治、德治、法治“三治融合”建设行动，国家明确农村法治工作的主要内容，即普法培训、普法宣传和法律咨询。普法培训上，加强法治专门队伍教育培训，提高思想政治素质、业务工作能力、职业道德水准。普法宣传上，全面落实“谁执法谁普法”普法责任制，实现国家机关普法责任制清单全覆盖，推进设立基层法治工作联系点，建立直接听取基层干部群众对法治建设意见建议的工作机制。法律咨询上，统筹基层法律服务资源，健全律师、基层法律服务工作者等担任村（居）法律顾问制度。

（二）调解

从村级层面更多体现的是人民调解，在农村矛盾纠纷的调解机制主要分为两类，一是私人调解，当事人自行协商解决或者通过相熟村民或者村民组长等从中协调解决，多常见于农村私人矛盾。二是通过村级层面进行调解解决，主要是通过村委会主任、党支部书记或者人民调解委员会委员等解决村民之间的纠纷。人民调解工作的本质就是群众工作[1]，是群众联系最为密切的工作，更多的是直面基层社会矛盾，只有做好人民调解工作才能够实现矛盾对抗最小化，才能有助于维护社会秩序，发展农村经济，防范风险，化解矛盾。重庆市也涌现出许多优秀的人民调解工作室，比方说江北区的“老马工作室”，黔江的“星级调解室”永川区的“乡贤评理堂”，南岸区的“三事分流”，南川区的“法律诊所”等等。从乡镇层面调解的方式可分为司法调解和行政调解。农村发生的纠纷流向乡镇一级的人民法庭时，当事人双方可以在人民法院法官的主持下，通过协商处分自己的权益来解决纠纷。体现了将非诉讼纠纷解决机制挺在前面的要求，发挥了人民法庭扎根基层、贴近群众的优势，使司法资源下沉，为群众提供了公正、便民的司法解决机制。行政调解主要指行政机关参与到纠纷当中，处于一个中立的位置来处理解决纠纷。农村经常发生一些民事纠纷或者行政纠纷，该类纠纷案情简单、法律关系明确，当事人也希望寻求一个权威机构来处理协商纠纷，或者乡镇的一些机关为了从源头上解决纠纷，主动介入到村民的纠纷处理过程中，比如司法所、公安派出所等行政机构。对于一些案情敏感、涉及面广的纠纷，乡镇政府的领导也会成为解决纠纷的主体。

（三）法律服务

法律服务在法學界一般是用来指律师等专门从事职业者为当事人提供代理等运用法律知识并与纠纷的解决或预防有关的服务，从这一概念可以看出有资格提供法律服务的主体被限定在了律师或法律工作者这两个群体。但是在农村办公的律师事务所或法律服务所少之又少，农村的法律从业者严重缺乏。从农村治理和农村的纠纷处理解决机制方面理解农村法律服务，应该对这一概念作出更加宽泛、灵活的理解[2]，由于法律从业者在农村市场的严重缺乏，农村法律服务的提供形式主要有两类，法律援助和基层法律服务机构，由于国家进行拨款，具有公益属性。

二、农村法治建设面临的问题

（一）普法的片面化

“三农”问题一直是党和国家领导人特别关注的问题，中央也根据农村发展情况适时作出新农村建设、乡村振兴战略等重大战略部署，农村相关配套建设正在逐步完善，如加强乡村道路、公厕数量质量、排水管网设施等升级改造，对村容村貌提升、农村环境整治等“硬件”方面进展突出。相对而言，“软件”方面就稍显不足，农村的“软件”更强调农村的社会秩序形成与农村的治理能力和治理体系的建设，其中一个重要问题是纠纷的发生及其处理解决机制的形成，在这方面，农村的“软件”发展还有所欠缺。虽然政府对于农村法治建设越来越重视，要求各乡镇、区级各部门都承担起了普法工作，并要求每月报送普法信息2篇，还要将创新的普法活动进行总结报送，几十个部门都存在普法任务，普法的形式也大同小异，部门之间的普法活动相互独立，部门普法之间缺乏有效的配合，没有有效的整合法律服务和部门普法职能。对于农村法治宣传行为并未切合农村发展实际，脱离生活需要。

（二）农村规范之治的缺失

十九届四中全会提出，构建基层社会治理新格局，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系。农村的法治就是要强调农村的规则之治，村规民约是农村自治的体现，同样也是农村法治建设的标志。村规民约的制定涉及村民的利益，许多农村在制定村规民约的过程中，程序不规范，将本应由村民会议审议通过的村规民约直接由村民委员审议通过。其次，村规民约的内容太过形式，并不是根据本村的实际情况量身定做，多为政治宣传用语，内容上不具有可操作性。最后，村规民约的执行机制不明确，责任主体不清，执行人员不重视，碍于情面，对村规民约的执行敷衍了事，导致落实不到位。

（三）法律服务资源分布不均

随着市场经济的不断深入，人们的利益纠纷越来越呈现出多元化的特征[3]，农村法律服务市场潜力是巨大的，涉及到了土地流转、征地补偿、城镇企业、农村信贷、劳务市场、环境保护等多方面，但是从客观上而言，农村的法律服务市场并未得以完全开发，同时法律服务资源是受到市场支配的，由于城乡发展的不平衡，出现了农村与城市之间关于法律服务资源配置的不均衡，法律资源向经济发达的地区聚集，农村的法律服务更容易被忽略。

三、完善农村法治建设实施路径

（一）加强农村普法活动，增强农民法治意识

一是普法对象全面化，农村的普法活动要求的是农民法治素养的整体性提高，不能局限于只对部分成年公民进行普法，缺少了对未成年人及年满60周岁以上的老年人普法行为。近年来，我国青少年犯罪数据持续攀升，并且呈现出了低龄化、团伙化、恶性化的发展趋势，因此要将普法教育覆盖到农村有接受能力的村民，实施村（居）“法律明白人”全覆盖培养工程。另外要特别重视对村委会主任、村党支部书记、新乡贤、党员的普法教育[4]，因为这些人在村中具有较高的威信，掌握村中较多的资源，能够影响多数村民的行为方式，必须要有较高的法律意识。二是普法内容系统化，农村的普法内容要以法制教育为核心，向村民讲好、讲透宪法核心价值，使村民充分认识到我国制度建设以及宪法是如何保障和实现人民的生存权和发展权[5]，同时对涉及农民切身利益的相关法律法规进行重点宣讲，切实维护好农民的根本利益。要以政策解读为重点，对农村治理和农村发展出台了许多政策文件，村民对于相关文件一无渠道获取，二无他人释意。导致在农村治理和农村发展过程还遵循老方法、老规矩，墨守陈规。因此要加强政策解读，打破农村发展中的陈规陋习，增强发展活力。要以实际案例为支撑，通过实践案例讲解，还原事例原貌，提出现实工作中的问题和困惑，对现实的问题进行分析研究，通过理论联系实际，让农民也能成为问题的研究者和讨论的参与者，进而推动农村工作的有序开展。三是普法方式多样化。从农村普法的实效性来看，普法宣传“看”不如“说”，“说”不如“参与”。村民的知识水平相对较低，如果全部采用宣传手册的方式，密密麻麻的文字印在宣传手册上，很少有村民会进行阅读或者理解法律方面的专业名词，普法效果不佳。可以通过法律讲堂、法律小品、法律直播等多种形式，将法律知识“说”给农民听，让他们听得清，听得懂。要注重农民在法律宣讲中的“参与感”，通过农民“身边案”警示“身边人”，增强村民对于案件的代入感，达到农村普法的要求。

（二）加强农村自治制度，提高农民守法水平

一是规范农村治理程序。根据《村民委员会组织法》第二十四条的规定，列举了涉及村民利益应当由村民会议讨论决定方可办理的事项。涉及村民利益的村规民约本应属于村民会议讨论决定的事项，要严格依照法律程序，制定村规民约才具有合法性，才能实现农村的法治建设。二是明确农村治理内涵，乡规民约是一村一乡特定地域内具有约束力的行为规范，体现了广大农民群众实行自我管理、自我教育、自我服务的一种方式，在一定程度上弥补了我国法律在村级治理上的缺失，有效的维护了基层社会秩序稳定和发展。乡规民约的制定要体现出一乡一村的特色，对涉及村民利益、反应村民生活准则并且反复出现事项进行规定，村规民约不是政治口号的宣传而是自我约束的行为准则，其内容要具有可操作性。三是完善村规民约的执行机制，落实农村治理措施，明确执行责任主体，确定执行人员，依靠群众，针对农村出现的各种纠纷予以及时的解决。通过对村规民约的执行，给村民树立起规则意识、法律意识。

（三）完善农村法律服务，提高农民用法能力

完善法律服务体系，一是积极整合司法所、公安派出所、基层检察所、派出法庭等力量，建立司法联动机制[6]。建立部门协同配合机制，将保证贯彻实施法律服务作为农村法治建设的重要内容，加强司法行政部门内部相关机构的协同配合，有效促进相互工作间的衔接和配合，以增强农村法律服务的联动效应。二是降低法律援助门槛，对法律援助事项采用分级分类的方式，划分不同法律援助标准，最大可能的覆盖农村法律纠纷。但是法律援助的范围不能无限扩大，对于符合市场化类型的法律纠纷应交由市场决定。三是构建公平便民的人民调解制度，农村人民调节制度必须要适应农村纠纷的多元化、复杂化，就需要充分整合法律资源，建立基层调解组织，实现调解工作的专业化，对农村容易出现的土地征用、劳动争议、环境污染等纠纷开展调解工作。四是增加公益法律服务[7]。为了满足农民对法律服务多元化的需求，可以从乡镇一级打造公益法律服务平台，由政府通过购买服务的方式，通过购买公共法律服务事项，积极搭建公益法律服务平台，整合律师、人民调解员、公证人员、司法行政人员等法律服务资源，让农民免费享受法律咨询、法律调解等内容。

参考文献：

[1] 曹颖杰.新型城镇化建设中公共法律服务体系的构建[J].商业经济研究，2015（28）.

[2]王亚新.农村法律服务问题实证研究（一）[J].法制與社会发展，2006（03）.

[3]董琦.为农村发展注入法治能量[J].人民论坛，2018（07）.

[4] 张立平.我国农村法律服务及其体系建构[J].湘潭大学学报（哲学社会科学版），2007（02）.

[5]王进喜，陈宜. 公共法律服务何以“更上一层楼” [J].人民论坛，2018（07）.

[6] 郭松.人民调解解纷数量为何下降？——超越已有理路的新论说[J].清华法学，2010（03）.

[7] 汪火良.对基层法律服务所困境与出路的研究[J].西北民族大学学报（哲学社会科学版），2015（01）.