国省干线公路服务区建设经营管理探讨

李克明

摘 要：本文通过分析“十三五”期间合肥市国省干线公路服务区建设经营经验，总结出服务区建设经营中出现的困难和相应解决方案设想，以期对国省干线服务区后续建设及运营提供借鉴。

关键词：国省干线;公路服务区建设;经营管理

中图分类号：TU984 文献标识码：A

2016年，交通运输部办公厅印发的《2016年全国公路服务区工作要点》文件中着重提出，为进一步提升国省干线公路服务水平，加强普通国省干线公路服务区建设和运营管理，更好地满足社会公众出行需求，推动乡村振兴战略，规划建设普通国省干线公路服务区[1]。合肥市对市域范围内已建、在建或部分规划的国省干线公路进行实地踏勘，初步确定选址。2017年，首批国省道服务区获立项批复，目前已完工并投入运营。

1 国省道服务区建设经营中存在的矛盾和问题

1.1 项目前期审批程序复杂，周期较长

国省道服务区选址一般分布在广大乡村的交通要道、旅游景区和特色园区附近，选址规划要符合当地的乡镇发展规划、土地利用规划、加油加气站规划和其他专项功能规划，受限制因素较多。若不能在公路建设规划过程中进行统筹布局，待公路建成后再重新选址建设，难度会很大。我市目前已建成和计划建设的项目大多属于这种情况，因此，项目前期需进行大量沟通协调，不利于项目快速推进。

1.2 布点分散，经营上难成规模，管理风险大

国省道服务区属于开放式服务区，服务对象主要为附近乡镇居民和过境司乘人员，以短途为主，周边存在同类商业业态，传统商业竞争激烈，且有明显的季节性，有相当规模的商家普遍兴趣不大。同时，加油（气）站成品油（气）零售经营需具备成品油（气）检验、计量、消防、安全生产等专业技术人员，经营门槛较高，审批手续多，一般经营单位不具备自主经营的资质和能力。在无法自主经营的情况下，每建成一座服务区均需通过招标等一系列程序确定加油站经营单位，不能保证所有服务区的加油站由同一家经营能力强和资质条件具备的经营单位运营，也无法实现服务区内加油业务和其他商业经营的融合和相互促进，不利于实现规模效应。

2 外省国省道服务区建设经营基本情况

2016年浙江省公路管理局出台《浙江省“十三五”普通公路服务站建设实施意见》，要求各市县公路管理局建设普通公路服务站时，应按“政府主导、行业推进、多方联动，因地制宜、分类实施、灵活运作”的原则，切实做好普通公路服务站规划。坚持新建与改建相结合，发挥市场机制作用，利用普通公路沿线现有的公路站场（含养护站、超限运输检测站、路政中队、已取消收费的站场等）、高速公路互通出入口、加油站、旅游集散中心、客车停靠站、公路沿线边角地等场地进行建设，拓展功能，以达到完善公路服务体系，提升公路服务质量的目标。浙江省充分利用现有普通国省干线公路养护工区、公路两侧废弃场所和闲置用地等场地，整合社会资源，创新服务方式，实现错位发展，突出小而美，初步探索出普通公路服务站新模式、新机制、新举措。

2.1 项目坚持统一规划、分层次拓展

浙江省坚持统一规划、分类实施，综合考虑交通流量、沿线资源、建设条件和群众需求，将服务区分成三类：综合服务区、一般服务站、停车休息点。综合服务区具备综合性公益服务功能，如宁波石村公路服务区内配备停车区、育婴室、小型休息桌椅、洗手间、万能充电设备、热水补给、免费WIFI上网、共享电动车充电服务等。一般服务区以利用沿线公路站、农家乐、旅游集散中心等场地进行改造为主，主要分布在流量适中、靠近乡镇的普通公路边，具备停车休息、如厕服务。如湖州G318南浔服务站利用到期收费公路收费站进行提升改造，拓展服务功能。长兴香山公路驿站，在G104K1314路段利用闲置场地建设驿站，深入挖掘1314（一生一世）特色主题，为公众提供停车休息、观景平台、充电桩、婚纱摄影等多元化服务，在进一步提升公路服务功能品质的同时服务地方经济、旅游发展。停车休息点主要满足停车需要。

2.2 建设管理模式多元化

浙江省采用行业主抓、部门配合，以“边建设边探索”的理念和思路，推进运营管理多样化：

（1）自建自管：建设和管养均由交通公路部门负责，日常管理工作纳入公路站（超限检查站、路政中队、收费站等）统一管理，运行经费纳入公路部门预算，如象山戴岗公路服务站。

（2）自建共管：交通公路部门负责建设，管养由交通公路部门和其他政府部门（县、乡、村党政部门、旅游、城建、企业等）共同承担。如青山大溪公路驿站是公路局在加油站旁利用边角地建设，提升服务功能，由公路局与加油站共同管理。

（3）共建共管：与各个部门共同开发、共同建设、共同管养。如梅林公路服务站，該站是一个由政府主导、多部门合办的综合服务站，即地方城投公司负责投资、征地和建设，公路局、综合执法局、旅游局负责运营管理，经费由各自预算承担。

（4）与道路同步建设：衢州常山普通公路服务站与205国道浙江段改造同步设计、同步建设。占地总面积21 316m2，其中服务用房为三层框架结构，建筑面积约3908m2。服务站功能区域主要规划四个区块：加油区、商业综合区、机修区和停车区。目前，衢州市公路管理局正与多家服务供应商沟通谈判，未来将以市场运作的方式经营服务区。

宁波大佳何服务站也是和道路改造同步规划、同步设计的综合性服务站，服务功能除公益性设施外，还包括餐饮、住宿、娱乐休闲等，后期拟通过公开招标方式确定经营管理团队。

2.3 主要实施办法

（1）普通公路服务站建设与当地城镇规划相结合。如宁波伊家公路服务站结合当地水库建设、乡村搬迁规划，融入当地美丽乡村建设，打造出具有宁波水乡特色的公路服务站。

（2）深入挖掘公路边的非公路辅助设施，增设服务内容，与民营产业加强协作，提高社会参与度。如湖州环太湖公路的田畈里公路服务站利用旅游集散中心（太湖观光景区）的停车场，结合民营旅游景区改建，提升公路服务水平。

（3）统筹布局、以点带面，形成具有地方特色的公路服务站。如宁波何婆岭公路服务站立足区域农家自身商业资源和产业特色，助推农业观光、休闲旅游。来往车辆人员或游客，可以通过服务站预定周边农宿、餐饮、农产品等，以点带动周边旅游经济。

（4）将普通公路服务设施建设、服务质量，纳入公路养护年度考核目标，建立路政例行巡查制度，定期或不定期组织检查考核，检查考核结果与年度养护资金挂钩。

2.4 对我市国省干线服务区建设的借鉴意义

（1）浙江省各市县在公路新建（改建、扩建）、大修项目中将服务区建设与之融合，实现工程建设与普通公路服务区建设“三同步”（同步设计、同步建设、同步投入运营）。

（2）结合旅游资源，与沿线乡镇加强合作，以新农村建设、特色农业、旅游创建等为契机，融入地域文化、公路文化元素。践行“筑一条路，造一道景”的原则，合理利用周围自然和生态环境因素，重点完善旅游景区、历史文化名村、休闲度假区等沿线的公路服务区布局。

（3）因地制宜，依托現有资源改造提升，有效利用闲置资源，分层次建设不同类别的国省干线服务区。

（4）浙江省目前建设的公路服务区虽然都具备停车、休息、如厕、加水等公益性功能，却没有考虑加油站和商业业态，不能满足过往司乘人员的其他需求，服务功能还不完整。

（5）部分服务区的建设资金源于地方融资平台，加大了融资成本。服务区建成后的运营管理开支有的在养护经费列支，挤占道路正常养护费用;有的由各政府职能部门承担，通过预算列支，不便同步统一管理。

3 与油品经营单位合作开发国省道服务区的主要优势

鉴于当前我市国省道服务区在建设和经营中存在的问题，一直以来，积极探索与有长期经营油品业务、且有一定商业经营能力的合作者共同开发国省道服务区，先后与中化、中石化、中石油等央企在地方的企业进行多次洽谈，并认为中石化在政策支持、油品业务和其他商业开发上具有明显优势。

（1）政策支持上，根据《安徽省人民政府与中国石化集团公司合作协议》，安徽省交通运输厅与中国石化销售有限公司安徽石油分公司于2018年8月签订合作发展框架协议，鼓励公路建设投资主体与中石化安徽分公司合作建设和经营服务区加油站等设施，鼓励各地交投集团及普通国省干线公路服务区投资主体与中石化安徽分公司成立油品经营合资公司。国内和省内一些省市也与中石化成立合资公司共同开发服务区和加油站。

（2）市场覆盖和管理上，中石化拥有稳定的成品油资源保障优势，是合肥地区成品油供应的主渠道，拥有两座油库，总库容13万m3，年吞吐量逾360万吨，成品油供应量占市场的65%以上，无论市场出现任何困难，都能保证市场的资源供应;零售市场份额近70%，具有稳定的客户群体;作为扎根本土60多年的企业，拥有专业的管理团队，多年来获得市领导及自然资源规划、商务、消防、环保等相关部门的好评，有良好的舆论导向，能对国省干线公路服务区的运营提供有力保障。（3）市场开发具有一定优势。中石化易捷便利店以人车为核心入口，能24小时全天候为广大司乘人员及周边居民提供食品、饮料、快餐、烟草、汽服用品等各色商品及服务，能有效提升服务区服务品质，填充服务区经营业态。

（4）能快速推进服务区建设规模，拓展国省道服务的公益性功能。可以根据市场需求和服务区规划，将现有国省道沿线的中石化加油站通过扩征土地等方式，改造成综合性服务区，增加停车、休息等公益性功能，从而快速提高国省道的公益性服务功能。

4 我市国省干线服务设施建设运营建议

（1）通过市行业主管部门牵头，会同相关部门统一规划设计，制定标准，分类、分层级、分步实施，建设可持续发展的公路服务设施。

（2）在新建公路建设前期将服务区作为配套基础设施纳入道路项目同步规划、同步建设、同步启用，避免选址因城镇规划、土地规划及土地指标等问题影响服务区建设，真正实现“三同步”。

（3）对市域国道干线沿线公路边角地、废弃旧路、闲置场地（养护站）等资源进行再摸排查看，因地制宜，综合考虑沿线城镇布局、用路者需求、经济性等因素，建设一批公益性服务驿站，进一步提升国省干线公路服务水平，满足公众出行服务需求，建设美好乡村，促进地方经济社会发展。

（4）公益性服务驿站建成后的维护运营成本采取政府购买服务形式支付，保障正常运转。

（5）梳理市域内一级公路收费年限，提前谋划，待收费公路收费期满，可改造提升为公路服务区，满足公路服务和周边乡镇需求，既立足实际，又避免资源浪费。

（6）加强监督，制定服务标准和考核制度，积极探索普通公路服务区管理运营长效机制。

（7）在满足公共服务的前提下，充分利用政府、企业和市场之间的互补性，支持鼓励市场化运作，通过租赁经营、承包经营、长期联合开发经营、用者付费等形式，不断增加服务项目，实现公共服务与市场化运作有机结合，进一步提升综合服务能力和基本公共服务保障能力。

5 国省干线公路服务区未来行业市场前景分析

5.1 可预见的时间内油品市场依然良好

根据《新能源汽车产业发展规划（2021-2035年）》征求意见稿，2025年新能源汽车新车销量占比将达到25%，但受制于新能源汽车补贴政策弱化、行驶里程低、充电设施严重不配套以及性价比低等因素影响，2019年三季度电动汽车销量出现“三连降”，销量仅有31万辆，同期燃油车销售近700万辆。全国范围内电动汽车保有量约300万辆，而燃油车保有量已超2.6亿辆[2]。因电池技术的制约，在可预见的时间内，很难革命性地解决电动汽车行驶里程不足的问题，因此电动车不会对外围的公路服务区型加油站构成实质性影响，油品市场需求依然旺盛。

5.2 进一步提升全市公路服务能力，打造企业品牌效应

现有的国省道普通加油站，由于选址早、设计标准不高等因素，用地面积不是很大，服务功能基本仅限于加油、加水等一般性服务，竞争力不强。国省干线服务区包括停车场、休息区、汽车维修、餐饮超市、加油站（加气、充电桩）和公共卫生间、绿化、道路等基础设施，停车休息、加油加气、汽车维修、如厕、购物、就餐等需求都将得到一站式满足。建成后将全面提升公路服务品质，促进全市“交通+”融合发展，进一步提升全市公路服务能力，更好地满足社会公众出行需求，极大地提高企业社会效益。国省干线服务区遍布合肥市周边主要国省干道能有效形成品牌效应。

5.3 多元发展，远期市场依然可期

为迎接行业变革和挑战，助推企业转型升级，国省干线服务区在传统加油站的基础上扩展服务功能，结合非油品业务，适时布局新能源（充电、光伏、LNG），通过非油业务和油品业务互相引流、相互促进，同时探索新能源、“互联网+”的创新发展，在未来的能源市场依然具有可观的市场竞争力。

参考文献

[1] 谢博识，郭远峰.普通公路服务区时代来了[J].中国公路，2016（12）：43-55.

[2] 《新能源汽车产业发展规划（2021-2035年）》[EB/OL].北京：新华社，2019-12-03.