进一步深化基层人行金融扶贫工作的建议

龙媛媛 李园 刘震球

摘要：为及时掌握F市金融精准扶贫的政策实施效果，发现和解决金融精准扶贫工作中存在的现实问题，中国人民银行F市中心支行通过开展专项审计调查，了解了相关情况，并对进一步深化金融扶贫工作提出了六个方面的建议。

关键词：内部审计;审计调查;金融扶贫

一、金融精准扶贫审计调查项目开展背景

当前，在我国经济新常态和农业供给结构性改革背景下，解决“老少边穷”地区与人口的贫困问题并使之尽快脱贫，是党中央、国务院近年来开展“脱贫攻坚战”的重要目标与任务。《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》提出金融支持脱贫攻坚的一揽子政策。作为金融扶贫的牵头部门，人民银行加强与财政部、银监会、证监会、保监会、扶贫办协调合作，持续加大政策实施力度，创新金融产品和服务，夯实金融基础设施，贫困地区金融服务水平明显提升。为了解基层人民银行金融扶贫政策的贯彻落实情况及实施效果，中国人民银行F市中支对2016年3月人总行等七部委联合印发的《关于金融助推脱贫攻坚的实施意见》出台以来，辖区贯彻落实金融扶贫政策和主动作为助力脱贫攻坚的情况进行了审计调查，运用价值导向为定位进行分析评价，创新审计角度，增加数据计量模型，分析和评价金融扶贫政策自已及相关财税支持、金融服务倾斜措施在引导商业银行信贷投放、支持农村产业经济发展和改善农村金融服务方面的作用及效果。

二、审计调查对[地区金融精准扶贫政策执行效果的评价

2014年，F市全辖有建档立卡贫困人口46183户118342人，省定贫困村65个（后合并为59个）。通过一系列脱贫攻坚举措，尤其是金融精准扶贫政策的实施，2016年省定贫困村全部脱贫退出;2018年底脱贫36131户100024人，贫困发生率（贫困人口/农业人口）由2014年底的5.74%降至0.36%，基本实现除兜底保障外的贫困人口脱贫。

（一）重点精准指导，加大信贷投入。为提升金融精准扶贫工作质效，调查期内，F市中支充分结合辖内实际，分别联合相关部门制定出台了《F市2016-2017年金融精准扶贫行动计划》《F市贫困村金融扶贫服务站建设实施细则》等文件10余个，对F市省定贫困村基础性扶贫和易地搬迁脱贫工作提出了明确的贯彻落实措施。建立了金融扶贫服务站主、辅联系行制度和市级银行机构主要负责人金融精准扶贫联系点制度等工作机制，明确金融扶贫服务责任和任务分解。指导辖内金融机构不断加大对金融精准扶贫信贷投入，带动贫困人口提高收入。

（二）聚焦特色产业，增强“造血”功能。人行F市中支积极引入市场力量，加大金融支持产业扶贫力度，聚焦贫困地区特色产业发展，加大对产品有市场、项目有前景、带动作用强的扶贫主体的金融支持，让贫困户和农民群众在种植、养殖、加工流通等多环节受益。同时，推进金融支持产业扶貧利益联结机制，完善金融机构相关配套支持政策，通过稳定劳务、稳定增收等方式，形成产业扶贫稳定的利益联结关系。细化金融支持产业扶贫指导，下发了《F市参与扶贫的企业和新型经营主体名录库》，指导银行机构加强对接，并指导各银行机构根据本行实际，出台了各具特色的产业扶贫工作方案。

（三）发挥资源优势，创新发展红色旅游金融产业扶贫新模式。紧紧围绕贫困地区资源禀赋，因地制宜推动金融精准扶贫工作。辖内支行利用独特的红色文化优势，以红色旅游带动产业扶贫项目、产业扶贫项目带动贫困农户脱贫致富，具有特色的“家庭农场+旅游区园林花卉基地+贫困农户”红色旅游金融产业扶贫新模式。

（四）注重风险防范，实现稳健发展。一是扶贫小额贷款风险补偿基金全额到位。二是扶贫小额贷款贴息满足率较高。截至2018年12月末，扶贫小额信贷贴息满足率达到93%。三是开展日常风险监测。建立了扶贫小额信贷按日监测、按月通报和专项督查制度;建立了扶贫贷款到期情况汇总台账，全面准确掌握扶贫小额信贷基本情况和风险情况;引导各扶贫小额信贷放贷银行建立了扶贫小额信贷风险监测和预警机制，加强对逾期贷款的监管力度并做好信息上报工作，确保扶贫小额信贷能按时足额收回。

三、进一步深化金融扶贫工作的建议

（一）提前谋划下一步金融扶贫工作。一是制定行动计划。全面梳理上级行关于金融精准扶贫的部署与要求，掌握政府部门脱贫攻坚进度和计划，并征求其对于金融精准扶贫的意见，努力获取相关责任机构的支持，联合责任机构制定《F市2020年金融精准扶贫行动计划》，并配合出台相关实施办法。二是要持续推出针对农村地区的优惠信贷政策。大量扶贫小额贷款面临集中到期，扶贫如何持续是值得思考的问题。就金融精准扶贫而言，小额贷款是极具政策外生性的，而对后期有信贷需求的贫困户则希望小额贷款是具有持续性的。于此，一方面，人民银行应该及时引导金融机构制定多样化的小额信贷产品，在后续可能没有财政贴息和专项风险补偿金的情况下，能够做到持续服务贫困户、农户。另一方面，继续加强金融服务站的建设，借此做好F市的农村普惠金融工作，努力在F市农村地区切实做到缓解农村地区较强的融资约束和较高的融资成本，降低交易成本，为乡村振兴贡献金融力量。

（二）进一步完善人民银行与各部门的合作协调机制。人民银行在2016年金融精准扶贫的开局之年，就已经建立了各部门之间的合作机制，但是从调研的实际来看仍然存在着信息共享不及时和协调不完备的情况。进一步完善人民银行与各部门的合作机制可以从如下3个方面出发：第一，建立各部门扶贫业务联系清单。确定参与金融精准扶贫工作的各个部门，明确各部门负责的金融扶贫业务内容。避免出现调研过程找扶贫办了解金融精准产业扶贫的情况，而扶贫办实际只负责扶贫小额信贷的工作。第二，建立信息实时共享系统。贫困户的信息一般掌握在扶贫办手中，金融机构无法在审批贷款时需要了解即时信息，及时掌握信息以便于精准贷款。第三，建立各部门集中决策中心。基层的问题是极为复杂的，各部门在遇到问题时，及时通过信息实时共享系统反映到具有决策能力的地方，提高金融精准扶贫效率。

（三）各部门应该加强金融精准扶贫过程的监督和评价工作。金融精准扶贫监督和评价的缺乏主要体现在政策的执行和效果跟踪。面对金融机构政策执行不到位的情况，应该建立将金融扶贫工作纳入到人民银行对金融机构进行日常监管范畴的机制，促使金融机构承担更多的社会责任。面对政策执行不到位的情况，人民银行应该联合各部门开展核查和监督工作。同时，鼓励金融机构在打赢扶贫攻坚战上多想点子、多做工作。

（四）扩充信贷到期风险防范工具箱。由于扶贫小额信贷授信存在很强的政策性，潜在信贷风险可以预见，信贷到期还款压力大，应提前做好信贷到期风险防范工作。一是要切实建立风险预警机制。在贷款到期之前提前了解贷款贫困户和企业生产经营情况，评估还款能力，了解还款意愿，预测整体信贷风险。二是各方要明确法律责任。尽管扶贫工作是一项政治导向的民生工程，但在当今的法治中国，扶贫小额信贷的风险防控不应该让法治缺位。有关部门要明确当信贷风险发生时，金融机构、农户和政府所要承担的法律责任，适当借助法律手段进行风险防控，结合扶贫工作实际，努力在法律与政治之间寻找平衡。三是要积极做好出现风险时的备案。对于可预测的信贷风险，各部门应该协调行动，拿出行之有效的风险防控对策。

（五）加强对金融产业扶贫的引导和宣传工作。一是积极协调推动金融产业扶贫保障和激励机制的建立，进一步优化金融扶贫的政策环境。二是继续加强金融扶贫宜传。依托金融服务站、扶贫办以及村支两委，借助各类新兴媒体平台，宣讲金融扶贫政策，让需要扶贫支持的人和有条件参与扶贫工作的企业及时掌握扶贫优惠信息。三是继续发挥好信息桥梁作用。督促指导县、乡扶贫部门合理筛选推荐金融产业扶贫项目，同时致力于推动金融机构与扶贫企业及新型经营主体的对接工作。

（六）借鉴国内外优秀金融扶贫模式。金融扶贫不仅仅是中国独有的减贫措施，在全世界范围内都存在符合本国国情的金融扶贫方案。对于中国而言，中国所实行的是政府自上而下的政策主导，各类金融机构组织实施的多位一体模式，涌现了诸如以“554”为核心内涵的“卢氏模式”，银政企合作的“富源模式”等金融精准扶贫的成功案例。与中国不同，国外金融扶贫模式呈現多样化。孟加拉国格莱珉银行（Grameen Bank）是最为典型的非政府组织（NGO）扶贫模式案例，印度尼西亚的人民银行乡村信贷部（BRI-UD）则属于由政府主导的正轨金融扶持模式的代表，印度创建了自助小组一银行（SHG-Bank）的金融扶贫模式，泰国的合作金融扶贫模式也使本国大量贫困人口脱贫，微型金融+技术培训援助模式则是中东国家普遍采用的一种金融扶贫手段。。国外金融扶贫案例中有三个比较鲜明的特点：第一，将合格贷款人的识别交给农户自身，缓解银行与农户个体之间因存在信息不完全所导致的交易风险。第二，对农村金融服务进行立法，在法律框架下规范扶贫金融工作，降低交易成本。第三，在给予贷款的同时进行生产技术的培训，对贫困人口做到资金与能力双扶持。相比国外经验，中国金融扶贫工作最为缺失的是有关农村金融法律的建立，这值得借鉴。

注释：

①此处参考温涛等发表于《农村经济问题2018年第5期的文章——《“一带一路”沿线国家的金融扶贫：模式比较、经验共享与中国选择》。