谈基层单位部门整体支出绩效评价存在的问题及对策

摘要：2018年9月，中共中央、国务院联合发文，将部门整体支出绩效评价工作提到新高度，要求逐步开展部门整体支出绩效评价，反映部门履职资金的整体绩效。全国各地相继开展部门整体支出绩效评价，积累了一定经验，但基层单位部门整体支出绩效评价尚处于探索阶段。本文首先阐述了基层单位部门整体支出绩效评价的现状，然后从基层单位部门整体支出绩效评价的实践中，分析总结存在的问题，最后针对存在的问题提出有针对性的改进建议。通过发现问题，分析问题，并提出针对性的改进建议，以期对基层单位部门整体支出绩效评价实务工作提供参考。

关键词：基层单位;部门整体支出;绩效评价

2018年9月中共中央、国务院联合发文，2018年11月财政部发文，均要求实施部门（单位）预算绩效管理，推动提高部门（单位）整体绩效水平，逐步开展部门整体绩效评价，提高部门履职效能和公共服务供给质量。全国各地相继开展部门整体支出绩效评价，积累了一定经验，但基层单位部门整体支出绩效评价尚处于探索阶段。分析总结目前基层单位部门整体支出绩效评价存在的问题，有针对性地提出改进建议，对提高基层部门履职效能和公共服务供给质量具有重要意义。

一、部门整体支出绩效评价的概念及内容

本文所指“部门整体支出绩效评价”，主要指由主管部门或财政部门组织的，以被评价单位全部财政资金为评价对象的重点绩效评价。评价内容主要包括被评价单位预算编制情况、预算执行情况、预算使用效益等方面，其中预算编制主要从预算编制和目标设置情况方面进行评价;预算执行主要从制度建设、资金、项目、资产、人员等管理方面进行评价;预算使用效益主要从经济性、效率性、效果性及公平性方面进行评价。

二、基层单位部门整体支出绩效评价的现状

近两年，各地方财政部门陆续组织基层单位开展部门整体支出绩效自评，积累了一定经验。在此基础上，地方财政部门组织对基层单位开展部门整体支出绩效评价，主要通过借助第三方机构力量的方式，采用案头分析、实地调研座谈、问卷调查等方式进行部门整体支出绩效评价。通过评价，客观反映被评价单位部门整体工作成效，也反映出被评价单位管理效益和预算资金安排使用等方面存在的问题，并且以问题为导向，提出针对性的改进建议，为被评价单位进一步完善管理提供参考，促使被评价单位加强支出管理，合理配置财政资源，促进部门整体绩效提升。同时，从评价准备、评价实施到形成评价报告，积累了一套绩效评价经验，对今后开展相关工作有着指导性的借鉴意义。

三、基层单位部门整体支出绩效评价存在的问题

由于部门整体支出绩效评价涉及资金规模大、范围广、专业性强等特点，加上基层单位部门整体支出绩效评价无历史经验可借鉴，因此，在部门整体支出绩效评价工作中尚存在一些有待改进的地方。

（一）未设置部门整体支出绩效目标

基层单位未设置部门整体支出绩效目标。从预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用的“五有”全流程预算绩效管理体系来看，绩效目标是基础。实践中，由于地方全面预算绩效管理工作起步晚，各部门（单位）主要对项目支出制定年度绩效目标，并设置细化、量化的绩效指标，而部门整体支出则未制定明确的绩效目标，更未设置细化、量化的绩效指标，导致在进行部门整体支出绩效评价时，没有明确的绩效目标依据。

（二）绩效评价方法不够科学

一是资料收集方法不够科学。例如，由于被评价单位的历史工作习惯或工作人员个人原因，部分绩效评价所需的业务资料未完整规范地留存，评价小组则认为单位未开展相关工作，会影响对单位的客观性评价。二是评价结果的客观性不足。评价过程中，被评价单位要求评价指标的设置要突出单位工作业绩，而对于不利于单位“亮”成绩的评价指标则竭力回避，受被评价单位这种“向好评”的主观意志影响，导致评价结果的客观公允性不足。三是绩效评价方法不够科学。绩效评价倾向于财务合规性检查，主要关注单位财务、业务工作是否合规，未对部门履职目标分析绩效，导致部门整体支出绩效评价内容不完整。四是问卷问题设计不合理。调查问卷中设计的问题多为“对***满意度评价”，选项则为“满意”“比较满意”“一般”“不满意”等四个，未针对被评价单位履职目标设计针对性的问题，导致调查问卷未能深入反映被调查对象的具体反馈意见，未能充分发挥其收集观点、核实证据、收集评价指标证据等作用。

（三）绩效评价指标体系设置不够科学

绩效评价指标体系设置不够科学，一是主要从单位财务管理、业务管理等方面设置合规性评价指标，而产出指标和效益指标设置笼统，定性指标多，定量指标少，导致评价存在难度;二是简单套用财政部门印发的部门整体支出共性指标体系框架，未结合被评价单位所属行业、领域及主要履职内容等信息设置个性化的绩效评价指标体系，导致评价指标体系未充分展现被评价单位的履职绩效情况。

（四）绩效评价报告结构不合理

部门整体支出绩效评价报告正文结构不合理，部分内容冗余。一是部门基本情况介绍部分（篇幅近10页）。该部分详细介绍单位历史沿革、部门职能、部门整体规划和目标、部门预算和支出情况、部门管理情况等内容。二是评价组织实施情况部分（篇幅近5页）。该部分详细罗列了评价依据（包括中央、省、市等文件名称以及单位内部管理制度）、評价原则（包括对原则逐一解释）、评价方法（包括资料收集方法和绩效评价方法，对每一种方法进行解释说明）等内容。此两部分内容占了绩效评价报告近50%篇幅，绩效评价报告存在“头重脚轻”现象。

（五）被评价单位过度关注评价得分

被评价单位过度关注评价得分，对评价中发现的问题不够重视。虽然财政部门多次与被评价单位沟通评价目的，评价实践中，被评价单位仍过度关注评价得分，“重结果”“重好看”，对评价中发现的问题及提出的意见和建议却不够重视，不利于“评价结果有应用”目标的实现。

（六）绩效评价第三方专业机构数量不足

开展部门整体支出绩效评价的第三方机构数量不足，且专业服务能力和管理水平难以满足评价需求，影响绩效评价质量。一是由于地方全面实施预算绩效管理工作起步较晚，本地从事预算绩效评价的第三方机构数量较少。二是部分第三方机构虽然对行政事业单位项目支出绩效评价积累了一定经验，但部门整体支出绩效评价属于新工作，加上部门整体支出绩效评价是一项涉及多行业、多领域的复杂程度高、难度较大的工作，没有历史经验可借鉴，只能“摸着石头过河”。

四、基层单位部门整体支出绩效评价的改进建议

为提高基层单位部门整体支出绩效评价内容的全面性、评价方法的科学性，保障评价结果的客观性，针对基层单位部门整体支出绩效评价中存在的问题提出如下建议：

（一）设置细化量化的部门整体支出绩效目标

一是制定年度绩效目标。根据单位当年主要工作任务，预计在本年度内履行职能所要达到的总体产出和效果，以定量和定性相结合的方式进行表述。按照年度主要任务和计划分类列式年度总体目标，突出年度工作重点。二是设置细化、量化的绩效指标。依据本单位年度工作目标，结合各项具体工作任务，确定各项工作任务预期产出以及达到的效果，从中提炼出最能反映工作任务预期实现程度的关键性指标，并将其确定为相应的绩效指标;通过收集行业标准、单位历史数据等，结合单位工作目标、年度预算规模来确定绩效指标目标值。

（二）多管齐下，关注“绩”和“效”

一是遵循“实质重于形式”的原则。在评价过程中，可借鉴审计的“替代程序”方式，通过访谈、工作过程记录、决算公开信息、年度总结、上级部门考核等文件资料多渠道获取被评价单位年度履职信息和重点工作内容。二是明确站位，坚定立场。开展重点绩效评价时，评价小组时刻牢记自己是代表评价组织主体对被评价单位开展绩效评价，要站在被评价单位整体履职的高度，充分发挥职业敏感性，分析被评价单位履职产出和履职效果，对被评价单位做出客观公正的评价。三是要对被评价单位预算编制情况、预算执行情况、预算使用效益等方面开展绩效评价，客观反映被评价单位的履职绩效情况。四是科学设计调查问卷。问卷中的问题要有针对性、代表性，以履职目标为导向，主要从单位履职的经济性、效率性、效益性、服务对象满意度等方面设计问卷，问题不能太笼统，问题数量一般不超过10个为宜。

（三）科学设置评价指标体系

绩效评价指标体系设计的质量直接决定了最终绩效评价报告的质量。一是常规共性评价指标体系的设置。可参考财政部门印发的部门整体支出共性指标体系框架，即预算编制、预算执行、预算使用效益三部分。二是个性化评价指标体系的设置。在被评价单位未设置部门整体支出绩效目标的情况下，可从单位“三定”方案着手，根据单位内部各部门职责分工，结合单位3-5年规划要求及年度重点任务要求，分析、设计个性化绩效评价指标，主要包括产出类和效益类指标。首先，梳理单位内部各科室职责并进行分解。其次，梳理單位3-5年规划及目标，并与部门职能进行匹配。三是，以目标为导向，在中长期规划目标框架下，梳理单位年度目标及对应的具体工作任务。最后，将部门的具体工作任务与预算安排挂钩，细化分解年度绩效目标，最终形成科学的个性化的评价指标体系。

（四）优化报告结构，忌“头重脚轻”

第一部分部门概况（篇幅控制在4页内），主要介绍部门基本职能、年度工作目标及任务、部门组织架构、人员编制情况、年度收支及资产情况等。第二部分评价组织实施情况（篇幅控制在2页内），主要介绍评价目的及对象、评价指标体系等内容。第三部分总体评价结论及意见（篇幅控制在3页内），主要介绍评价得分情况、评价等级、总体评价意见等内容。对绩效评价指标的具体分析可作为附件呈现。第四部分部门工作成效（篇幅据实确定），介绍单位年度取得的工作成效。第五部分是存在的问题及建议（篇幅据实确定）。结合扣分项梳理分析单位存在的问题，可分别从单位对外履职中存在的问题和单位内部管理存在的问题进行分析阐述，并针对问题提出具体可行的改进建议。第六部分是其他（篇幅据实确定）。

（五）强化评价结果应用

建立评价结果整改应用机制，督促被评价单位落实整改，不定期抽查整改情况，并将整改落实情况与单位考核挂钩，促使被评价单位从“重分数”向“用结果”转变。同时鼓励单位举一反三、自查自纠，充分发挥主动性，提高财政资金使用效益，提高履职效能。

（六）加强对第三方机构的培育

一是建立合格第三方机构库，制定入库标准，使符合条件的第三方成为绩效评价的主要力量。二是在评价过程中，加强执业质量的过程跟踪和监管，逐步引导第三方机构提高绩效评价服务能力和管理水平。三是对第三方机构的绩效评价工作质量进行事后评价，并将评价结果作为准入合格第三方机构库的参考依据，从而逐步淘汰“低价低质”的第三方绩效评价机构。

参考文献：

[1]中国财政学会绩效管理研究专业委员会课题组.中国财政绩效报告（2019）-地方经验[M].北京：经济科学出版社，2019.

[2]林振亮，张银玲，燕卿，石杨辉.广东省部门整体支出绩效评价思路探析[J].现代信息科技，2019（10）：191-193.

[3]徐育阳，严徽华，张向华.关于镇乡（街道）财政整体支出绩效评价的几点思考[J].中国财政，2019（11）：48-50.

作者简介：

易遵勤，深圳日浩会计师事务所（普通合伙）。